BGE 99 IB 94
99 Ib 94
11. Extrait de l'arrêt du 2 février 1973 dans la cause Ligue suisse
pour la protection de la nature contre Hadbi et Conseil d'Etat du canton
du Valais. Regeste
Rodungsbewilligung; BG vom 11. Oktober 1902/18. März 1971
betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei und
Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965/25. August 1971 (FPolV).
1. Eine nach Art. 12 Abs. 1 NHG zur Beschwerde berechtigte Vereinigung
ist nicht legitimiert, den für die Ersatzaufforstung erhobenen Geldbetrag
zu beanstanden (Erw. 1 a).
2. Im Bereich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gibt es keine
Anschlussbeschwerde (Erw. 1 b).
3. Das Fehlen einer Begründung und einer Rechtsmittelbelehrung
rechtfertigt die Aufhebung der Verfügung nur, wenn dem Beschwerdeführer
infolge des Mangels ein Nachteil erwächst (Erw. 2).
4. Selbst wenn die Voraussetzungen nach Art. 26 FPolV nicht erfüllt
sind, ist die Rodungsbewilligung zu erteilen, wenn die Verweigerung -
wie hier - mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar ist
(Erw. 3 und 4).
Sachverhalt
Résumé des faits:
A.- La Grande Bourgeoisie des cinq communes de la Contrée de Sierre
était propriétaire dès avant 1912 d'une forêt de 20 000 m2 environ,
située à La Combaz, sur le territoire de la commune de Randogne.
Le 14 septembre 1926, le Conseil de la Grande Bourgeoisie et
les assemblées bourgeoisiales intéressées décidèrent de vendre ce
bien-fonds. Ils y furent autorisés le 2 octobre 1926 par le Conseil d'Etat
du Valais.
La vente eut lieu le 12 juillet 1929, Félix Meyer, entrepreneur à
Sion, se portant acheteur pour 93 000 fr. Le 29 août 1929, le Conseil
d'Etat homologua l'opération, moyennant versement du 10% du prix "à la
caisse de reboisement de la Grande Bourgeoisie, en vue de la création d'un
fonds de réserve destiné à couvrir les frais des améliorations forestières
projetées et de l'établissement du plan d'aménagement". Cette part de 10%,
qui fut régulièrement payée, n'a pas encore été utilisée.
B.- A partir de 1929, la forêt de La Combaz fut morcelée. Les parcelles
nos 398 et 399 changèrent plusieurs fois de propriétaire avant d'être
acquises, en 1969, par Marie-Thérèse Hadbi. Aux termes d'un extrait du
cadastre, la première parcelle comprend une place et une forêt de 2092
m2; quant à la seconde, il s'agit d'une part de place de 1392 m2. L'une
et l'autre sont évaluées au cadastre à 35 fr. le m2.
Marie-Thérèse Hadbi fut autorisée par la commission cantonale des
constructions et par la commune de Randogne à édifier deux bâtiments
sur ses fonds. Après le commencement des travaux, elle s'avisa de la
nécessité d'obtenirle permis de déboiser une surface d'environ 800 m2. Le
7 juin 1972, le Conseil d'Etat fit droit à sa requête, en subordonnant
l'autorisation accordée à diverses conditions, notamment à la mise à
disposition d'un terrain de compensation de 800 m2 et au versement de
2000 fr. à titre de garantie, l'inexécution de l'obligation de fournir
la prestation de remplacement devant entraîner le paiement des frais
de reboisement.
C.- La Ligue suisse pour la protection de la nature forme un recours
de droit administratif contre le prononcé du Conseil d'Etat, dont elle
demande l'annulation.
D.- L'intimée, Marie-Thérèse Hadbi, conclut au rejet du recours. Elle
se demande si, eu égard au paiement d'une partie du prix fixé en 1929 à
une caisse de reboisement, elle n'est pas dispensée de fournir maintenant
le terrain de compensation exigé par la décision attaquée.
Le Conseil d'Etat s'oppose également au recours, Il estime qu'après
avoir homologué la vente de la parcelle litigieuse comme terrain à
bâtir, il eût violé le principe de la bonne foi en refusant le permis
de défricher.
Le Département fédéral de l'intérieur constate que les prescriptions
fédérales sur les forêts interdisent en l'espèce le déboisement
envisagé. Il doute de la pertinence du moyen tiré de la bonne foi par
le Conseil d'Etat, qui n'était pas compétent en 1929 et ne l'est pas
davantage aujourd'hui pour autoriser le défrichement de 20 000 m2. Il
relève d'ailleurs que Marie-Thérèse Hadbi semble avoir acheté son immeuble
en 1969 en tant que terrain forestier.
E.- Appelée à s'expliquer sur les prises de position de Marie-Thérèse
Hadbi et du Conseil d'Etat, la recourante maintient ses conclusions. A
son avis, ni les circonstances de la vente de 1929 ni la taxe cadastrale
n'ont fait perdre aux immeubles de l'intimée leur caractère de forêt et
ne justifient la délivrance de l'autorisation contestée.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Les conclusions des parties soulèvent deux questions de
recevabilité.
a) L'art. 12 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage (ci-après: loi sur la protection de la nature ou
LPN) ouvre la voie du recours de droit administratif "aux associations
d'importance nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à
la protection de la nature et du paysage par pur idéal". Le droit de
recours conféré par cette disposition peut s'exercer contre toutes les
décisions prises dans l'accomplissement des tâches que l'art. 24 sexies
al. 2 Cst. attribue à la Confédération. En particulier, il est loisible
aux associations visées par la loi sur la protection de la nature de
recourir contre les autorisations de défricher, que l'art. 2 lit. b de
cette loi mentionne expressément parmi les mesures prévues par le texte
constitutionnel. Dès lors, en tant qu'association d'importance nationale,
ayant pour but statutaire de protéger l'aspect du paysage et de favoriser
son développement harmonieux, la recourante a qualité pour se plaindre,
par un recours de droit administratif, de la violation des dispositions sur
le défrichement, telles qu'elles sont contenues dans la loi concernant
la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts
(ci-après: loi sur la police des forêts), ainsi que dans l'ordonnance
d'exécution du 1er octobre 1965 (RO 96 I 504 s., 691). Aussi, en l'espèce,
est-elle habile à s'en prendre à la décision par laquelle le Conseil
d'Etat valaisan a autorisé l'intimée à déboiser une partie de ses fonds.
Quoique la décision entreprise émane d'une autorité cantonale, elle a été
rendue sur délégation du Conseil fédéral en vertu de l'art. 25 bis al. 1
lit. a de l'ordonnance d'exécution, soit dans l'accomplissement d'une
tâche confiée à la Confédération par le constituant. Elle est donc bien
susceptible d'être attaquée par une association qui, telle la Ligue suisse
pour la protection de la nature, peut se prévaloir de l'art. 12 al. 1 LPN.
Cependant, ainsi qu'il résulte de cette disposition, la recourante n'a
vocation pour agir qu'en vue de protéger la nature et le paysage. Certes,
il lui appartient de demander par la voie d'un recours qu'en cas d'octroi
d'un permis de défricher, l'autorité compétente exige du bénéficiaire,
conformément à l'art. 26 bis al. 1 à 3 de l'ordonnance d'exécution, la
compensation en nature ou en espèces nécessaire au reboisement; c'est là,
en effet, une mesure destinée à maintenir l'aire forestière, c'est-à-dire à
sauvegarder la nature et le paysage. En revanche, la recourante ne saurait
mettre en question le montant de la compensation en espèces; dépendant du
prix du terrain où l'afforestation aura lieu, ce montant variera selon
les conditions et même les régions. En général, il sera difficile de
vérifier au moment du défrichement si la somme à verser suffit à assurer
effectivement le reboisement requis; par conséquent, l'importance de cette
somme n'est pas liée assez étroitement à la protection de la nature et
du paysage pour pouvoir être discutée par la recourante dans un recours
de droit administratif. Au demeurant, les critiques formulées à ce sujet
dans le présent recours sont mal fondées. La décision entreprise subordonne
l'autorisation de défricher à la fourniture d'un terrain de compensation
de 800 m2 jusqu'au 30 septembre 1972 ou au payement effectif des frais
de reboisement. Si elle invite en outre l'intimée à verser 2000 fr. à
titre de garantie, elle n'arrête pas à ce montant l'indemnité qui sera
due éventuellement. Aussi est-il prématuré de qualifier d'insuffisante
la condition pécuniaire à laquelle le défrichement a été soumis.
b) Dans sa réponse, l'intimée se demande si elle a été invitée
à bon droit à fournir un terrain de compensation. Dans la mesure où
cette question doit être considérée comme une conclusion, celle-ci est
irrecevable.
L'art. 106 al. 1 OJ prescrit que le recours de droit administratif
doit être déposé au Tribunal fédéral dans les 30 jours ou les 10 jours
dès la notification de la décision attaquée, selon qu'il s'agit d'une
décision principale ou incidente. Sous réserve des exceptions prévues
par les lois spéciales, cette disposition fixe d'une façon exhaustive
les délais dans lesquels un recours de droit administratif peut être
formé. Elle exclut donc implicitement le recoursjoint, soit les conclusions
prises par l'intimé d'une manière indépendante à l'expiration des délais
de recours. Une fois ces délais passés, l'intimé ne peut que proposer
l'irrecevabilité ou le rejet du recours, en tout ou en partie, à moins
qu'une loi spéciale n'en dispose autrement (cf. art. 78 al. 2 LEx.).
En l'espèce, la question soulevée par l'intimée au sujet de la
prestation de remplacement a été présentée dans la réponse, c'est-à-dire
après le délai de recours. Loin de rester dans le cadre des conclusions
du recours, elle tend à la suppression d'une mesure que pour sa part
la recourante estime au contraire insuffisante. Dès lors, si elle est
assimilable à une conclusion, il ne peut s'agir que de la conclusion d'un
recours joint. D'où son irrecevabilité.
Erwägung 2
2.- La recourante reproche en premier lieu divers vices de forme à
la décision attaquée.
a) Il s'agit tout d'abord de l'absence de motifs.
L'art. 35 al. 1 LPA exige la motivation des décisions notifiées par
écrit. En vertu de l'art. 1er al. 3 LPA, cette obligation s'impose même
aux autorités cantonales de dernière instance qui rendent, sur la base
du droit public fédéral, des décisions sujettes à recours. Elle devait
donc être observée dans le cas particulier par le Conseil d'Etat. Or,
non seulement la décision attaquée n'est pas motivée, mais la recourante
ne pouvait probablement pas déduire des circonstances les raisons pour
lesquelles le Conseil d'Etat avait accordé l'autorisation de déboiser;
en effet, ces raisons tenaient à la vente de 1929, dont les modalités
n'étaient sans doute connues que des intéressés. On ne se trouve donc pas
dans l'hypothèse où, même en l'absence d'une motivation, les parties se
rendent compte pourquoi l'autorité s'est prononcée dans un sens plutôt que
dans l'autre (RO 96 I 723 s.; 98 I/b 195 s.). Au contraire, la violation
de l'art. 35 al. 1 LPA est ici patente.
En principe, une informalité de cette nature entraîne l'annulation de
la décision attaquée (RO 98 I/b 196). Il y a lieu toutefois de déroger à
la règle lorsque les parties ne sont nullement entravées dans la défense
de leurs droits par le défaut de motifs. Tel est le cas en l'espèce. Dans
ses observations sur la demande d'effet suspensif, le Conseil d'Etat
a comblé les lacunes de sa décision, en exposant les circonstances
qui l'ont conduit à délivrer le permis de défricher. Pour sa part,
dans la réponse au recours, l'intimée a complété l'argumentation du
Conseil d'Etat. Puis, par décision du 24 juillet 1972, le Président
de la Chambre de droit administratif a ordonné la communication de ces
allégations nouvelles à la recourante, qui s'est expliquée à leur sujet
dans un mémoire supplémentaire. Dans ces conditions, la recourante n'a
subi aucun préjudice par suite du vice dont était entachée la décision
attaquée et qui peut être tenu pour réparé dans la procédure fédérale. Il
ne s'agit donc pas d'une cause d'annulation.
b) La recourante s'en prend aussi à l'omission d'indiq uer les voies
de droit et d'interdire tous travaux de déboisement avant l'expiration
du délai de recours. Toutefois, ce n'est pas là non plus un motif
d'annulation. La recourante ne pourrait se plaindre des omissions
incriminées que si elle en avait pâti (cf. art. 107 al. 3 OJ). Or il n'en
est rien.
Erwägung 3
3.- A titre principal, la recourante invoque la méconnaissance de la
règlementation en matière forestière.
L'art. 31 de la loi sur la police des forêts énonce le principe
du maintien de l'aire forestière (al. 1); il réserve cependant la
compétence des gouvernements cantonaux ou du Conseil fédéral d'autoriser
des défrichements et d'ordonner l'afforestation des surfaces déboisées
(al. 2 et 3). L'art. 26 de l'ordonnance d'exécution indique les conditions
auxquelles le défrichement peut être autorisé: il faut que cette mesure
réponde à un besoin qui l'emporte sur l'intérêt à la conservation de la
forêt (al. 1), qu'elle ne se heurte pas à une raison de police (al.2),
qu'elle permette la construction d'un ouvrage qui ne peut être exécuté
qu'à l'endroit déboisé (al. 3). Au demeurant, selon le même art. 26,
l'autorité doit faire abstraction des intérêts financiers des requérants
(al. 3), mais tenir compte dûment de la protection de la nature et du
paysage (al. 4). Manifestement, sur la base de ces seuls textes, la
demande de défricher présentée par l'intimée aurait dû être écartée.
D'une part, le fonds à déboiser est une forêt au sens de l'art.
1er al. 1 de l'ordonnance d'exécution, soit une surface recouverte
d'arbres ou d'arbustes forestiers et productive de bois. Preuve en est
qu'il est décrit par un inspecteur forestier comme "une futaie équienne
d'épicéas d'environ 80 ans" et que l'intimée elle-même, le 26 avril 1972,
a requis l'autorisation de défricher environ 800 m2 sur une surface de 3484
m2. Peu importe que le terrain litigieux ait été acheté en 1929 à un prix
supérieur à celui d'une forêt et qu'au cadastre, où il figure partiellement
comme place, il soit évalué à un chiffre beaucoup plus élevé encore. En
particulier, si le cadastre fixe la situationjuridique des immeubles il
ne détermine pas leur nature (cf. arrêt Hochuli, du 22 décembre 1972). A
la vérité, en déniant à son fonds le caractère d'une forêt, l'intimée
entend simplement dire qu'elle a le droit de le défricher pour y bâtir;
c'est une manière de reconnaître qu'il s'agit bien d'une forêt.
D'autre part, les conditions dont l'art. 26 de l'ordonnance d'exécution
fait dépendre l'autorisation de défricher ne sont pas remplies. A l'intérêt
à la conservation de l'aire forestière, l'intimée ne peut opposer que
ses propres intérêts financiers, qui n'entrent pas en considération. Avec
raison, elle n'invoque pas l'impossibilité de construire en un autre lieu
les bâtiments qu'elle projette d'édifier sur la parcelle en cause. Certes,
la disposition qui subordonne l'autorisation de défricher à la nécessité
de construire sur le fonds à déboiser ne doit pas être prise à la lettre;
notamment, elle n'exclut pas la possibilité d'élever à cet endroit,
pour des raisons prépondérantes d'intérêt public, un ouvrage susceptible
d'être aménagé ailleurs (RO 98 I/b 219 s., 373 s.). Cette hypothèse n'est
cependant pas réalisée ici.
Erwägung 4
4.- Si, au regard de la législation en matière de forêts, le
Conseil d'Etat devait rejeter la demande dont il était saisi, il
a estimé à juste titre que le principe de la bonne foi fait échec
en l'espèce à l'application des textes. Ce principe protège sous
certaines conditions l'administré qui a réglé sa conduite d'après les
déclarations ou le comportement de l'autorité. Pour qu'il puisse être
invoqué avec succès, il faut en particulier, selon la doctrine et la
jurisprudence: a) que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées (GUENG, Zur Verbindlichkeit
verwaltungsbehördlicher Auskünfte und Zusagen, Zentralblatt für Staats- und
Gemeindeverwaltung, 71/1970 p. 473 s.; cf. RO 96 I 15 s.); b) qu'elle ait
agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence (IMBODEN,
Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e éd., II p. 647; GRISEL, Droit
administratif suisse, p. 187; RO 96 I 15, 97 I 497); c) que l'administré
n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude des informations
obtenues ou de ses propres déductions (BAUMANN, Der Begriff von Treu und
Glauben im öffentlichen Recht, p. 133 ss.; IMBODEN, op.cit., I p. 224;
GRISEL, op.cit., p. 187; GUENG, op.cit., p. 480 s.; RO 96 I 15 et 621,
97 I 497); d) qu'il se soit fondé sur elles pour prendre des dispositions
qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice (RO 96 I 15, 97 I 497
et 653); e) que la loi n'ait pas changé entre le moment où l'autorité
s'est déterminée et celui où le principe est allégué (IMBODEN, op.cit.,
I p. 229; GUENG, op.cit., p. 503 ss.). En l'espèce, il s'agit d'examiner
si l'intimée peut se prévaloir de sa bonne foi pour avoir tablé, en
achetant en 1969 une partie de la forêt de La Combaz, sur l'homologation
de la vente de ce bien-fonds par le Conseil d'Etat en 1929. Les motifs
suivants appellent une réponse affirmative.
a) En homologuant le 29 août 1929 la vente de la forêt de La Combaz par
la Grande Bourgeoisie des cinq communes de la Contrée de Sierre à Félix
Meyer, le Conseil d'Etat a pris dans un cas particulier une décision qui
touchait des sujets de droit déterminés. Sans doute l'intimée n'était-elle
pas partie au contrat homologué. Elle a cependant repris partiellement les
droits qu'il attribuait à l'acheteur. Dès lors, en tant que successeur
de ce dernier, elle peut invoquer le principe de la bonne foi comme il
eut été en droit de le faire lui-même. Il n'est pas nécessaire pour cela
qu'elle ait connu dans le détail l'opération effectuée en 1929. Il paraît
du reste établi que son mandataire en avait connaissance.
b) Par une circulaire du 24 décembre 1909, le Conseil fédéral avait
habilité les gouvernements cantonaux à autoriser le défrichement des
forêts protectrices d'une superficie maximum de 3000 m2. Pendant plus de
soixante ans, les autorités cantonales ont usé de cette délégation sans
que, semble-t-il, sa validité ait été jamais contestée en procédure. C'est
le 6 mai 1970 seulement, dans l'affaire dite de la "Schillermatte",
que le Conseil fédéral a constaté pour la première fois la nullité de sa
circulaire, notamment en raison de manque de base légale et d'un vice de
forme. Cette décision a provoqué la novelle du 18 mars 1971, qui a créé
la base défaillante (cf. loi sur la police des forêts, art. 50 al. 2;
ordonnance d'exécution, art. 25 bis al. 1).
Dans ces conditions, en 1969 comme en 1929, le Conseil d'Etat
valaisan était censé compétent pour accorder l'autorisation de déboiser
les forêts protectrices de 3000 m2 au plus. Aussi, en achetant la parcelle
litigieuse, l'intimée avait-elle lieu de considérer comme émanant d'une
autorité compétente la prise de position antérieure du Conseil d'Etat au
sujet de la surface à défricher, qui n'atteint que quelque 800 m2.
c) Le 29 août 1929, le Conseil d'Etat ne s'est pas borné à homologuer
purement et simplement la vente de la forêt de La Combaz, mais il
a subordonné sa décision au versement du 10% du prix à la caisse de
reboisement de la Grande Bourgeoisie, "en vue de la création d'un fonds
de réserve destiné à couvrir les frais des améliorations forestières
projetées et de l'établissement du plan d'aménagement". La condition posée
impliquait clairement que le terrain aliéné pourrait être déboisé à des
fins de construction. Dès lors, l'intimée était fondée à inférer de la
réserve jointe à l'homologation que rien ne s'opposerait à son projet de
défrichement. Cette déduction se justifiait d'autant plus qu'à partir de
1929, plusieurs parcelles de la forêt de La Combaz avaient été déboisées
avec l'autorisation du Conseil d'Etat et que la valeur cadastrale des
fonds achetés en 1969 dépasse nettement le prix de terrains destinés
à rester boisés. Au demeurant, il n'est pas établi que, depuis le 1er
octobre 1965, date d'adoption de l'ordonnance d'exécution, jusqu'en 1969,
date de la vente, la pratique du Conseil d'Etat en matière de déboisement
eût été moins libérale qu'auparavent.
d) Selon toute vraisemblance, l'intimée n'aurait pas acheté la
parcelle litigieuse si elle n'avait pas compté obtenir l'autorisation
de la défricher pour y bâtir. Il y a donc un lien de causalité entre les
conditions de l'homologation de 1929 et l'opération à laquelle l'intimée
a procédé en 1969. De plus, si le fonds boisé devait être maintenu en
l'état, il est manifeste que sa revente serait difficile et qu'en tout cas,
sa valeur diminuerait considérablement.
e) De 1929 jusqu'à présent, l'art. 31 de la loi concernant la haute
surveillance de la Confédération sur la police des forêts, soit le texte
légal qui énonce le principe de la conservation de l'aire forestière,
est demeuré le même. Ce qui a été modifié, ce sont les prescriptions
de l'ordonnance d'exécution au sujet des autorisations de défricher,
c'est-à-dire la portée qu'attribue à la loi l'autorité chargée de veiller
à son application. Or cette circonstance n'exclut pas le droit d'invoquer
le principe de la bonne foi. Sinon, ce principe perdrait une grande partie
de sa valeur, les administrés n'ayant guère intérêt à se prévaloir de leur
bonne foi qu'en cas de changement de pratique (GUENG, op.cit., p. 506 s.).
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours en tant qu'il est recevable et n'entre pas en
matière sur la question soulevée par l'intimée au sujet du terrain de
compensation.