BGE 99 IB 401
99 Ib 401
53. Estratto della sentenza del 2 novembre 1973 nella causa LABAR SA
contro Dipartimento federale di giustizia e polizia. Regeste
Art. 5 BRB betreffend Verbot der Anlage ausländischer Gelder in
inländischen Grundstücken, vom 26. Juni 1972; Art. 12 und 13 VwG.
Auskunftspflicht.
1. Legitimation zur Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung des
Eidg. Justiz- und Polizeidepartements, welche einer den Erwerb eines
Grundstücks beabsichtigenden Gesellschaft zur Abklärung der Frage, ob der
Kauf unter das Verbot des BRB vom 26. Juni 1972 fällt, eine ausgedehnte
Auskunftspflicht auferlegt. Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden
Nachteils (Erw. 1).
2. Umfang der Auskunftspflicht hinsichtlich des Erwerbs inländischer
Grundstücke durch Personen, die im Ausland domiziliert sein könnten
(Erw. 2-4).
3. Will die Behörde feststellen, ob die Aktien der Mitglieder der
erwerbenden Gesellschaft in der Schweiz deklariert und versteuert werden,
so kann sie den Nachweis dafür nicht von der Gesellschaft verlangen; sie
muss sich unmittelbar an die Aktionäre selber oder an die Steuerverwaltung
wenden (Erw. 5). Gleich muss sie vorgehen, wenn sie sich die vollständigen
Steuererklärungen der Aktionäre vorlegen lassen will (Erw. 6).
Sachverhalt
Riassunto dei fatti:
La LABAR S. A. stipulava quale compratrice il 9 aprile 1973 un
contratto di compravendita avente per oggetto un appartamento in proprietà
di 5 locali e garage sito in Celerina/GR; il prezzo convenuto era di
Fr. 225 000.--. La sua rappresentante rilasciava in tale occasione una
dichiarazione, secondo cui persone con domicilio o sede all'esterno non
partecipano al capitale azionario della società compratrice nè esercitano
su quest'ultima un'influenza preponderante.
Nutrendo dubbi sull'assenza di un controllo della società da parte
di capitale straniero, l'ufficiale del registro fondiario comunicava
il caso al Dipartimento federale di giustizia e polizia (qui appresso:
il Dipartimento), il quale, fondandosi sugli art. 3, 4 e 5 del decreto
del Consiglio federale che vieta l'investimento di capitali stranieri
in immobili svizzeri, del 26 giugno 1972 (qui appresso DCF del 26 giugno
1972), e sugli art. 12 ss. PAF, disponeva quanto segue:
1. La ditta LABAR SA è tenuta a sottoporre al Dipartimento nel termine
di 10 giorni dall'intimazione della presente decisione, la documentazione
seguente al fine di poter determinare se sussiste nella fattispecie,
ai sensi delle disposizioni citate, un negozio destinato ad eludere il
divieto d'investimento di capitali stranieri in immobili svizzeri:
a. lo statuto; b. i bilanci degli ultimi cinque anni;
c. le dichiarazioni d'imposta, certificate conformi dall'autorità,
degli ultimi cinque anni, ed in particolare anche la dichiarazione
d'imposta 1973/74;
d. l'estratto del registro di commercio;
e. l'elenco degli azionisti e le loro dichiarazioni d'imposta,
certificate conformi dall'autorità, degli ultimi cinque anni, e in
particolare la loro dichiarazione d'imposta 1973/74;
f. la prova fornita dagli azionisti che le loro azioni sono tassate
fiscalmente;
g. la prova che il prezzo pagato per la compravendita proviene
dalla ditta
LABAR SA
2. L'iscrizione dell'acquisto dell'appartamento in proprietà di
cinque locali n. 10 e della relativa autorimessa n. 2 è vietata sino a
nuovo ordine.
3. Rimedi di diritto.
La LABAR S. A. ha impugnato detta decisione con ricorso di diritto
amministrativo. Essa ritiene che il querelato provvedimento non possa
essere fondato sul DCF del 26 giugno 1972 nè sulla PAF.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Il gravame della ricorrente é diretto contro una decisione
incidentale del Dipartimento federale di giustizia e polizia. Il
carattere incidentale di tale decisione non fa alcun dubbio, dato che
l'ordine di produrre la richiesta documentazione ha solamente una funzione
preparatoria e strumentale rispetto alla decisione finale, la quale ha per
oggetto la questione se sia valida o nulla, secondo le norme che vietano
l'investimento di capitali stranieri in immobili svizzeri, la compravendita
conclusa il 9 aprile 1973 e se, conseguentemente, possa o no essere
iscritto a registro fondiario il relativo trasferimento di proprietà.
Il ricorso di diritto amministrativo è, in virtù dell'art. 97 cpv. 1
OG, ammissibile contro decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale
del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa. Tra queste decisioni
figurano quelle incidentali, che sono, come prevede l'art. 45 cpv. 1 PAF,
impugnabili con ricorso a titolo indipendente ove siano suscettibili di
cagionare un pregiudizio irreparabile. La presenza di questo requisito va
esaminata secondo le circostanze concrete, e ciò anche per le categorie
di decisioni incidentali impugnabili a titolo indipendente enumerate nel
cpv. 2 del citato art. 45 PAF (v. RU 98 Ib 286 consid. 4).
La ricorrente non si esprime in alcun modo nel suo gravame circa
la natura della decisione impugnata e, in particolare, sul possibile
pregiudizio irreparabile che essa potrebbe comportare. Tale problema
va tuttavia esaminato d'ufficio, perchè dalla sua risposta dipende la
ricevibilità del ricorso, la quale deve esistere obiettivamente e va
giudicata senza riguardo alla circostanza che la parte interessata si
sia pronunciata o meno su questo punto.
Nella fattispecie il pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 45 PAF
può essere ammesso senza difficoltà. Ove, come sostenuto dalla ricorrente,
il Dipartimento non fosse competente ad emanare la decisione impugnata,
che prevede estesi obblighi di edizione, la società onerata verrebbe
a dover fornire senza necessità e in modo contrario alla legge una
serie di elementi di natura finanziaria e fiscale (concernenti non
soltanto se stessa, bensì anche i suoi azionisti) che, conosciuti,
sarebbero suscettibili di implicare per gli interessati conseguenze
sfavorevoli. Poichè la rivelazione dei dati pretesi dal Dipartimento,
una volta effettuata, non può più, per la sua stessa natura, essere in
fatto considerata come non avvenuta, coloro che ne sono toccati hanno un
interesse immediato e meritevole di tutela a che sia deciso preliminarmente
sulla legittimità dell'imperativa ma controversa richiesta dell'autorità.
Per tale ragione il ricorso risulta ricevibile.
Erwägung 2
2.- La ricorrente contesta che ad essa o ai suoi organi incomba
un obbligo d'informazione dato che, a suo avviso, le norme relative
concernono solamente casi in cui già risulti l'esistenza di un negozio
giuridico soggetto al divieto di cui all'art. 1 del DCF del 26 giugno 1972.
Diversamente da quanto disposto nell'art. 3 dell'ordinanza concernente
l'investimento di fondi stranieri, anch'essa del 26 giugno 1972 (RULF
1972, p. 1241), l'obbligo di collaborare imposto nel DCF del 26 giugno
1972, applicabile nella fattispecie, non varrebbe laddove ancora sia
dubbio se si sia in presenza di capitali stranieri.
Fine della decisione impugnata è quello di stabilire se persone con
domicilio o sede all'estero esercitino un influsso finanziariamente
preponderante sulla ricorrente (v. art. 2 cpv. 2 dell'ordinanza
di esecuzione del decreto federale concernente l'autorizzazione per
l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, del 30 maggio 1961,
RS 211.412.411). Chiedendo d'essere iscritta a registro fondiario come
proprietaria dell'appartamento di cui trattasi, la ricorrente ha dato
luogo all'apertura del procedimento in corso. I suoi organi sono pertanto
tenuti già in virtù dell'art. 13 cpv. 1 PAF a cooperare all'accertamento
dei fatti. L'art. 5 del DCF del 26 giugno 1972 estende tale obbligo
ai consulenti, mediatori, agenti fiduciari e persone analoghe, per i
quali l'art. 13 PAF non lo prevede. Il suddetto obbligo si riferisce
precisamente alla questione se un negozio sia soggetto alla disciplina
disposta dal DCF del 26 giugno 1972.
Erwägung 3
3.- La ricorrente ritiene tuttavia che l'imposizione a suo carico di
tale obbligo d'informare "viola il diritto fondamentale dell'anonimato
implicitamente contenuto nelle azioni al portatore". Un siffatto diritto
a favore del possessore di azioni al portatore non sussiste in diritto
svizzero. Le autorità hanno, al contrario, il diritto, ed eventualmente
addirittura il dovere, d'accertare, allorchè sono chiamate ad applicare il
decreto federale concernente l'autorizzazione per l'acquisto dei fondi da
parte di persone all'estero, del 23 marzo 1961 (in seguito: DF del 23 marzo
1961) e del DCF del 26 giugno 1972, la veridicità delle dichiarazioni fatte
dal compratore o da un suo rappresentante in occasione della conclusione
del contratto di compravendita. Con l'ordine impartito alla ricorrente, il
Dipartimento intende acclarare in prima linea l'identità degli azionisti
ed il loro domicilio. Nelle piccole società anonime le generalità degli
azionisti sogliono essere note al consiglio d'amministrazione; questi
è quindi tenuto a comunicarle. Qualora eccezionalmente il consiglio
d'amministrazione non sia in grado di assolvere tale obbligo, l'art. 4
cpv. 2 dell'ordinanza d'esecuzione del DF del 23 marzo 1961 prevede
espressamente che in questo caso "può essere parimenti ritenuta una
partecipazione finanziaria preponderante di persone con domicilio o sede
all'estero". L'impossibilità per l'organo che rappresenta la società di
accertare i fatti costituisce comunque un indizio importante d'una tale
partecipazione finanziaria.
Erwägung 4
4.- Con ragione il Dipartimento non si limita a voler accertare se
gli azionisti della ricorrente hanno il loro domicilio in Svizzera. Esso
ritiene esattamente che, ai sensi del DF del 23 marzo 1961 e del DCF del
26 giugno 1972, debba anche essere chiarito se gli azionisti possiedano
le azioni in proprio e non solamente a titolo fiduciario, in luogo e
vece di persone con domicilio all'estero. La semplice dichiarazione della
ricorrente, secondo cui i suoi azionisti hanno tale qualità in virtù d'un
diritto proprio, non può essere considerata necessariamente sufficiente
per fugare ogni dubbio intorno ad un'eventuale influenza finanziaria
preponderante esercitata da persone domiciliate all'estero. In determinati
casi può rivelarsi necessario esigere la cooperazione non soltanto degli
organi della società anonima che appaia come acquirente, bensì anche dei
suoi azionisti. Alla luce di questi principi conviene esaminare se nella
fattispecie il Dipartimento abbia proceduto correttamente nei confronti
della ricorrente.
Erwägung 5
5.- L'iscrizione a registro fondiario della ricorrente quale
compratrice non può aver luogo, in quanto sia verosimile che persone
con domicilio o sede all'estero esercitano su di essa un influsso
finanziariamente preponderante (art. 2 cpv. 2 dell'ordinanza d'esecuzione
del 30 maggio 1961 del DF del 23 marzo 1961; la legittimità di tale
ordinanza è stata riconosciuta nella sentenza del 10 novembre 1972
nella causa Verein der Lehrer der transzendenten Meditation c. Canton
Uri, consid. 3). Le autorità competenti hanno il dovere di raccogliere
le prove idonee a rendere verosimile l'esistenza di questo influsso
preponderante. Originariamente suole invero sorgere un semplice
sospetto; esso basta nondimeno ad avviare una procedura d'accertamento
e a giustificarne la prosecuzione sino a che risulti chiaro se detto
sospetto è fondato o meno.
La circostanza che un azionista sia tassato per determinate azioni
figuranti agli effetti fiscali come parte del suo patrimonio costituisce
un indizio idoneo a chiarire la questione se egli possieda queste
azioni in proprio oppure a semplice titolo fiduciario. Contrariamente a
quanto ritiene il Dipartimento, non è peraltro consentito all'autorità
conseguire la prova della menzionata circostanza (ossia della tassazione
di dette azioni da parte del fisco) stabilendo un obbligo corrispondente
a carico dell'organo che rappresenta la società e che diverrebbe così
responsabile del suo adempimento. Un tale modo di procedere non si
giustifica nè è opportuno, perchè comporta un'indebita ingerenza del
consiglio d'amministrazione della società nei rapporti patrimoniali e
fiscali degli azionisti, lesiva del segreto d'ufficio di cui questi
beneficiano nei confronti della società. L'autorità potrà invece,
fondandosi sull'obbligo d'edizione di terzi risultante dall'art. 19 PAF
in relazione con l'art. 51 della legge di procedura civile federale, del
4 dicembre 1947 (PCF), rivolgersi direttamente agli azionisti, intimando
loro di fornirle, ove esista, detta documentazione, oppure informarsi
essa stessa al proposito presso il competente ufficio fiscale (ai sensi
dell'art. 5 cpv. 1 del DCF del 26 giugno 1972). Da evitare, per ragioni
pratiche e di principio, è un ordine impartito all'organo che rappresenta
la società d'invitare gli azionisti a presentare direttamente all'autorità
la prova della tassazione fiscale delle loro azioni. In questo senso, la
letteraf della decisione impugnata va annullata, fermo restando il diritto
del Dipartimento di procurarsi, ricorrendo alle due vie cennate e senza
far capo al consiglio d'amministrazione della società, la certificazione
dell'ufficio fiscale relativa all'imposizione delle azioni in parola quale
patrimonio dei singoli azionisti. Si intende che, facendo salvo il caso di
tassazione intermedia successiva, la dichiarazione fiscale deve riferirsi
al 10 gennaio 1973 e non entra in considerazione ove l'azionista provi
d'aver acquistato la proprietà delle azioni dopo tale data.
Erwägung 6
6.- Il Dipartimento esige dalla ricorrente nella lettera e della
decisione impugnata non solo l'elenco degli azionisti (che è certamente
in diritto d'esigere), bensì anche copia certificata conforme delle
dichiarazioni d'imposta da questi presentate nel corso degli ultimi
cinque anni, e in particolare di quella relativa al 1973/74. Anche a
tal riguardo il Dipartimento ha ecceduto il potere attribuitogli dalla
legge. Il contenuto d'una dichiarazione d'imposta rientra in principio
nel segreto d'ufficio e non può ammettersi che un contribuente sia tenuto
a presentare al consiglio d'amministrazione di una società di cui è
azionista una copia delle sue dichiarazioni d'imposta perchè la società
possa acquistare un determinato immobile. Il Dipartimento dovrà piuttosto
sforzarsi d'accertare, interrogando il consiglio d'amministrazione,
la provenienza dei mezzi finanziari con cui è stato pagato il prezzo
d'acquisto. Solamente nel caso in cui tale modo di procedere restasse
infruttuoso, esso potrà passare ad occuparsi della situazione finanziaria
dei singoli azionisti. Il Dipartimento potrà, come già illustrato
per quanto concerne la letteraf dell'impugnata decisione, rivolgersi
direttamente (in virtù dell'art. 19 PAF in relazione con l'art. 51 PCF)
agli azionisti con una decisione emanata nei loro confronti, ed essi
dovranno fornire le richieste informazioni direttamente al Dipartimento
stesso, il quale sarà tenuto a mantenere il segreto d'ufficio. Anche qui
rimane salvo il diritto del Dipartimento d'informarsi direttamente presso
l'ufficio fiscale competente, ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 del DCF del 26
giugno 1972.
Per quanto eccede l'obbligo di fornire l'elenco degli azionisti, la
lettera e della decisione impugnata va pertanto annullata in questo senso.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è parzialmente accolto, nel senso che la ricorrente è
esonerata dall'obbligo, imposto nella lettera f della decisione impugnata,
di procurare al Dipartimento federale di giustizia e polizia la prova
della tassazione delle azioni di cui dispongono i suoi azionisti, nonchè
dall'obbligo, contenuto nella lettera e della decisione impugnata, di
procurare al Dipartimento copia delle dichiarazioni fiscali presentate
nel corso degli ultimi cinque anni suoi azionisti.