BGE 99 IB 185
99 Ib 185
21. Urteil vom 13. Juli 1973 i.S. Neue Warenhaus AG gegen
Eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Regeste
Schlachtviehordnung (SVO): Einfuhrberechtigung für Rindsnierstücke.
- Begriff des Grossisten und des Lieferers in Grossverteilermengen
nach Art. 12 lit. c SVO (Erw. 1).
- Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der durch Art. 12 SVO getroffenen
Ordnung (Erw. 2).
Sachverhalt
A.- Nach Art. 23 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes
(Landwirtschaftsgesetz) vom 8. Oktober 1951 kann der Bundesrat u.a. die
Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse unter Rücksichtnahme auf die
andern Wirtschaftszweige beschränken, wenn der Absatz landwirtschaftlicher
Erzeugnisse zu Preisen, die nach den Grundsätzen des Gesetzes angemessen
sind, durch die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse gefährdet ist. Der
Bundesrat hat in der Verordnung über den Schlachtviehmarkt und die
Fleischversorgung (Schlachtviehordnung) vom 27. September 1971, die
eine frühere Verordnung vom 30. Dezember 1953 ersetzte, die Einfuhr von
Schlachttieren und Erzeugnissen aus solchen mengenmässig beschränkt
und ihre Einfuhr von der Erteilung einer Einfuhrbewilligung abhängig
gemacht. Art. 12 umschreibt den Kreis der Einfuhrberechtigten. Hinsichtlich
der Einfuhr von Rindsnierstücken (Nierstücke von grossem Schlachtvieh,
ganz oder zerlegt in Filet, Huft und Roastbeef, Tarifnummern ex
0201.20/22) erklärt die Schlachtviehverordnung (SVO) in lit. c als
einfuhrberechtigt, Personen und Firmen des Lebensmittelhandels,
die gewerbsmässig als Grossisten oder "in Grossverteilermengen"
(französisch: "grandes maisons de distribution"; italienisch: "in
quantitativi da grossisti") die vorgenannten Waren vertreiben sowie die
gemäss Buchstabe a für Schlachtvieh und Fleisch Einfuhrberechtigten. Den
Personen und Firmen des Lebensmittelhandels ist gesamthaft ein Anteil von
12% am Gesamtkontingent für Rindsnierstücke zugeteilt (Art. 14 Abs. 3
SVO). Weitere Gruppenkontingente stehen den Metzgereibetrieben und den
Schlachtviehhandelsfirmen zu.
B.- Die Neue Warenhaus AG in Zürich (nachfolgend NEWAG genannt)
treibt u.a. Handel mit Lebensmitteln. Sie ist ein Filialunternehmen,
das Waren einzig zur Verteilung an ihre Detailverkaufsstellen, zurzeit
insgesamt deren 28, bezieht, die die Ware an die Konsumenten verkaufen.
Die NEWAG bewarb sich seit längerer Zeit um ein Einfuhrkontingent
für Nierstücke im Rahmen des dem Lebensmittelhandel zustehenden
Gruppenkontingentes. Die Abteilung für Landwirtschaft (ALw) des Eidg.
Volkswirtschaftsdepartementes (EVD), die erstinstanzlich über die
Einräumung von Kontingenten zu befinden hat, lehnte das Gesuch mit
der Begründung ab, die NEWAG liefere über ihre Filialen direkt an
die Konsumenten. Einfuhrberechtigt seien aber nur Grossisten oder in
Grossverteilermengen liefernde Lebensmittelhändler.
Das EVD wies eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde ab. Es
anerkannte zwar, dass die Beschwerdeführerin als Lebensmittelhändler
im Sinne der SVO anerkannt werden könne. Obwohl der Einkauf der Waren
zentral erfolge, handle sie aber doch nur auf der Detailstufe. Sie
beziehe die Nierstücke ihrerseits von Grossisten. Sie sei daher nicht
einfuhrberechtigt. Zwar verfügten auch die Migros und der Konsumverein
über Einfuhrkontingente, aber nur weil sie auch Metzgerunternehmen
seien. Einer blossen Verteilerorganisation wie der NEWAG seien dagegen
noch nie Kontingente zugestanden worden. Der Beschwerdeführerin sei zwar
unter der Herrschaft der alten SVO ein Kontingent für die Einfuhr von
Corned Beef eingeräumt worden. Die Zuteilung eines solchen Kontingentes
sei mit der geltenden SVO nicht mehr vereinbar.
C.- Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt
die NEWAG, es sei der Entscheid des EVD aufzuheben und festzustellen,
dass die NEWAG zur Einfuhr von Rindsnierstücken berechtigt sei; die ALw
sei anzuweisen, der NEWAG das gesetzmässig zukommende Einfuhrkontingent
zu erteilen.
Das EVD beantragt die Abweisung der Beschwerde.
D.- In einer nachträglichen Eingabe führt die NEWAG aus, jeder ihrer
Filialen sei ein Restaurant angeschlossen. Diese Restaurants wiesen den
grössten Teil des Umsatzes an Rindsnierstücken auf. Damit sei der Vertrieb
von Rindsnierstücken in Grossverteilermengen erwiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die SVO vom 30. Dezember 1953 anerkannte als einfuhrberechtigt für
Rindsnierstücke neben den Metzgereibetrieben und ihren Organisationen, dem
Schlachtviehhandel und seinen Organisationen die Personen und Firmen des
Lebensmittelhandels, die gewerbsmässig und dauernd Fleischwaren vertreiben
und Organisationen solcher Personen und Firmen (Art. 9 Abs. 1 lit. c).
Gegenüber dieser Regelung enthält die revidierte SVO eine Einschränkung des
Kreises der Importberechtigten. Die gewerbsmässige und dauernde Tätigkeit
im Fleischhandel genügt zur Einfuhrberechtigung nicht mehr, vielmehr ist
die Tätigkeit als Grossist oder Händler in Grossverteilermengen nötig. Die
Beschwerdeführerin ficht diese Neuordnung als solche nicht unmittelbar an,
sondern bekundet im Gegenteil Verständnis für die Neuordnung, soweit sie
Kleinimporteure ausschliesst. Doch glaubt sie, durch die Verengung des
Kreises der Kontingentsberechtigten nicht betroffen zu werden, weil sie
selber Grossist sei oder mindestens mit Grossverteilermengen handle.
a) Grossist ist nach allgemeinem Sprachgebrauch ein Händler, der
nicht an den Endverbraucher verkauft, sondern entweder an Detaillisten,
die die Ware dann an den Konsumenten absetzen, oder an andere Händler,
die ihrerseits Detaillisten beliefern. Die Beschwerdeführerin anerkennt,
dass sie nicht Grossist in diesem Sinne ist. Sie hält aber dafür, für
die Auslegung von Art. 12 SVO sei die Begriffsbestimmung massgebend,
die der WUStB trifft. Nichts deutet indessen daraufhin, dass die SVO
den Grossistenbegriff des Warenumsatzsteuerrechtes hätte übernehmen
wollen. Die beiden Ordnungen verfolgen verschiedene Zwecke. Es ist klar,
dass der Grossist nach SVO Grossist im Fleischhandel sein muss. Nach
Warenumsatzsteuerrecht ist Grossist schon, wer jährlich im Inlande für mehr
als Fr. 35 000.-- Waren liefert oder im Eigengebrauch verwendet, wobei,
wenn ein Händler mit Waren verschiedener Art handelt, der Grundsatz der
Einheit des Unternehmens gilt (WELLAUER, Warenumsatzsteuer, N. 101). Ein
Grossist in diesem steuerrechtlichen Sinn ist daher auch, wer nur
kleine Fleischmengen vertreibt, sofern er im übrigen den nötigen Umsatz
aufweist. Damit der Grossist als Grossist betrachtet werden kann, muss
sodann vom Umsatz mehr als die Hälfte auf Engroslieferungen entfallen. Da
die Beschwerdeführerin keine Engroslieferungen im Sinne von Art. 15 Abs. 3
WUStB ausführt, wäre sie auch warenumsatzsteuerrechtlich nicht als Grossist
zu betrachten. Dass eine freiwillige Unterstellung unter die Steuerpflicht
nach Art. 9 Abs. 1 lit. c WUStB die Grossisteneigenschaft im Sinne der
SVO nicht verschaffen kann, versteht sich von selbst, könnte doch sonst
jedermann, der ein Interesse daran hätte, durch freiwillige Unterstellung
unter die Warenumsatzsteuerpflicht Anspruch auf ein Kontingent erheben. Wie
im allgemeinen der Detaillist nicht warenumsatzsteuerpflichtig werden soll
(WELLAUER, aaO, N. 68), so will auch Art. 12 SVO den blossen Detaillisten
von der Importberechtigung ausschliessen.
b) Die Beschwerdeführerin handelt auch nicht in
Grossverteilermengen. Es ergibt sich gerade aus der geänderten Umschreibung
der Einfuhrberechtigung, dass mit der neuen SVO der Detaillist, der
nach der alten SVO einfuhrberechtigt war, für die Zukunft vom Import
ausgeschlossen werden sollte. Man hätte auf die Umsatzgrösse abstellen
müssen, wenn man eine Beschränkung auf Grosshändler hätte herbeiführen
wollen. Zwar wird in der französischen Fassung des Art. 12 lit. c SVO
der Begriff der Lieferer in Grossverteilermengen mit "grandes maisons
de distribution" umschrieben, was für sich allein betrachtet auf einen
grösseren Kreis von Importberechtigten schliessen liesse. Da aber die
SVO auf die Umsatzgrösse gerade nicht abstellt, rechtfertigt sich die
Annahme, es handle sich bei der französischen Fassung der Bestimmung um
eine ungenaue Übersetzung des deutschen Originaltextes; mit letzterem
stimmt überdies der italienische Text überein.
Wenn neben den Grossisten in der SVO noch Firmen, die in
Grossverteilermengen liefern, ausdrücklich erwähnt werden, so deshalb,
weil man auch die Lieferanten an Hotels, Spitäler, Heime usw. zum Import
zulassen wollte. Diese liefern an derartige Abnehmer in der Regel in
Mengen, die der Grossist an seinen Abnehmer liefert. Es ist deshalb ein
Gebot der Rechtsgleichheit, dass auch diese Firmen zum Import zugelassen
werden. Weil sie jedoch im strengen Sinne nicht Grossisten sind, mussten
sie eigens als importberechtigt angeführt werden.
Die Beschwerdeführerin hat unbestrittenermassen einen grossen
Fleischumsatz; sie verkauft ihr Fleisch jedoch nur im Einzelhandel. Damit,
dass sie Fleisch auch den ihren Filialen angeschlossenen Restaurants
liefert, erfüllt sie die Funktion des Vertriebs in Grossverteilermengen
nicht. Der dabei erzielte Umsatz erfolgt nämlich im eigenen Betrieb,
nicht durch Lieferungen an Dritte.
Die Vorinstanz hat Art. 12 SVO deshalb der Beschwerdeführerin gegenüber
nicht unrichtig ausgelegt und angewandt. Auch aus Art. 18 Abs. 4 SVO
lässt sich nichts zugunsten der Auffassung der NEWAG ableiten.
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin begründet ihre Auslegung weiterhin mit dem
Hinweis darauf, dass die Ordnung, die den Kreis der einfuhrberechtigten
Personen auf Grossisten oder Lieferanten in Grossverteilermengen
beschränke, nur dann zulässig sei, wenn für sie ein vernünftiger
Grund bestehe. Dieser Grund liege darin, Kleinverteiler von der
Importberechtigung auszuschliessen, da ihnen nur symbolische Kontingente
zugeteilt werden könnten, weil ihre Berücksichtigung zu einer Aufblähung
des bürokratischen Apparates führen müsste und weil diese Firmen auch
keine Gewähr für die zuverlässige Mitwirkung bei der Überschussverwertung
bieten würden. Diese Ausschlussgründe träfen auf sie nicht zu. Damit macht
die Beschwerdeführerin indirekt geltend, die in Art. 12 SVO getroffene
Ordnung sei in der Weise, wie sie von der Vorinstanz verstanden wird,
verfassungswidrig, weil sie gegen die Rechtsgleichheit verstosse. Diesen
Einwand kann das Bundesgericht, auch wenn er nicht klar zum Ausdruck
gebracht wird, prüfen, da es bei der Beschwerdebeurteilung nicht an die
Beschwerdebegründung gebunden ist. Überdies sind Verordnungsbestimmungen
wie Gesetzesvorschriften dann, wenn ihr mehrere Auslegungen gegeben werden
können, verfassungskonform auszulegen (BGE 96 I 187 mit Hinweisen). Die
Ausführungen der Beschwerdeführerin können in dem Sinne verstanden werden,
dass die verfassungskonforme Auslegung ihren Rechtsstandpunkt bestätigt.
a) Art. 23 Abs. 1 Ziff. 1 LwG ermächtigt den Bundesrat, die
Einfuhr mengenmässig zu beschränken, wenn die im Gesetz dafür genannten
Voraussetzungen gegeben sind. Eine mengenmässige Beschränkung der Einfuhr
lässt sich praktisch nur durch eine Kontingentierung bewirken. Das Gesetz
ermächtigt den Bundesrat somit, eine solche Kontingentierung einzuführen,
was er mit der SVO bezüglich der Einfuhr u.a. von Rindsnierstücken
getan hat. Hinsichtlich der Grundsätze, die er bei der Verteilung der
Kontingente zu beachten hat, spricht sich das Gesetz nicht aus. Es
schreibt einzig vor, dass die Einfuhrberechtigungen periodisch neu
zu ordnen sind und eine angemessene Kontingentsreserve zu schaffen
ist. Der Gesetzgeber hat damit offensichtlich dem Bundesrat hinsichtlich
der Kontingentsbemessung ein weites Ermessen einräumen wollen. Das
Bundesgericht kann gegenüber der Regelung, wie der Bundesrat sie für die
Fleischeinfuhr in der SVO getroffen hat, nicht sein eigenes Ermessen
an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und hat sich deshalb
auf die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnungsvorschriften, wie er
sie geschaffen hat, offensichtlich aus dem Rahmen der ihm delegierten
Kompetenz herausfallen (88 I 280 Erw. 3) oder ob sie aus andern Gründen
gesetz- oder verfassungswidrig sind (BGE 97 I 583 Erw. 3 und 446; 97
II 272). Insbesondere kann es nicht Sache des Bundesgerichtes sein, zu
prüfen, ob die vorgesehene Ordnung wirtschaftlich zweckmässig ist. Es ist
deshalb nicht entscheidend, ob die Beschwerdeführerin ihre Kunden billiger
beliefern und damit einen Beitrag zur Teuerungsbekämpfung leisten könnte,
wenn sie, statt die Nierstücke von Grossisten, die sie eingeführt haben,
kaufen zu müssen, selber importieren dürfte. Was den Verstoss gegen
die Rechtsgleichheit anbetrifft, so verletzt eine generell-abstrakte
Regelung, wie sie die SVO darstellt, nur dann Art. 4 BV, wenn sie sich
nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- und zwecklos
ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein
vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt
(BGE 97 I 782 Erw. 2 c; 96 I 143). Bei mengenmässiger Beschränkung der
Einfuhr ist sodann zu berücksichtigen, dass jede Kontingentsregelung ihrem
Wesen nach in Grenzbereichen gewisse unvermeidbare Härten mit sich bringt.
b) Das EVD macht hinsichtlich des Zweckes der in der SVO getroffenen
Regelung geltend, dass die Nachfrage nach Nierstücken seit 1953 stark
anwuchs und deshalb die Begehren um Erteilung der Importberechtigung
zugenommen haben, dass es anderseits aber gelte, die Importkontingente
nicht allzusehr aufzusplittern. Diese Tendenz erscheint schon
wegen des administrativen Aufwandes, der sonst zu befürchten wäre,
gerechtfertigt. Dass zufolge Änderung der Konsumgewohnheiten die
Nachfrage nach Nierstücken in den letzten Jahren stark gewachsen ist,
ist allgemein bekannt, ebenso die Tatsache, dass die schweizerische
Schlachtviehproduktion nicht genügt, um den Bedarf an Rindsnierstücken zu
decken, so dass die Importe, auch abgesehen davon, dass die importierten
Nierstücke billiger sind als die im Inland erzeugten, ansteigen. Es ist
deshalb glaubhaft, dass man eine Aufsplitterung der Importe in sehr viele
Kontingente vermeiden wollte. Das lässt sich auch damit rechtfertigen,
dass der bisherige Importhandel in seiner Leistungsfähigkeit erhalten
bleiben soll. Die Beschränkung der Importberechtigung auf Grossisten und
grossistenähnliche Einfuhrberechtigte lässt sich daher mit sachlichem
Grund vertreten und kann nicht als gegen das LwG oder Art. 4 BV
verstossend betrachtet werden, auch wenn eine andere Regelung im Sinne
der Beschwerdeführerin ebenfalls vertretbar gewesen wäre. Die durch
die SVO getroffene Ordnung ist vertretbar auch insofern, als sie eine
verhältnismässig klare Abgrenzung der Importberechtigung gestattet. Würde
man, wie die Beschwerdeführerin das wünscht, auf die Grösse des Umsatzes
abstellen, den sie tätigt, würde sich die nicht leicht und wiederum nicht
ohne Härte zu beantwortende Frage stellen, von welchem Umsatz an einer
Firma die Importberechtigung zuzuerkennen wäre. Es drängt sich deshalb
von Verfassungs wegen keine von der durch die Vorinstanz gegebenen
Interpretation abweichende Auslegung von Art. 12 SVO auf.
c) Ob auch der weitere von der Vorinstanz geltend gemachte Grund, der
dahin geht, dass man die Fleischhandelsfirmen in der neuen SVO überhaupt
nur noch wegen ihrer Ausgleichsfunktion zum Import zugelassen habe und
dass sich auch deswegen eine Beschneidung der Importberechtigung des
Lebensmittelhandels aufgedrängt habe, stichhaltig ist, braucht unter
diesen Umständen nicht geprüft zu werden; offen bleiben kann auch die
durch nichts erhärtete Behauptung der Vorinstanz, die Lieferanten von
Konsumenten könnten dieser Ausgleichsaufgabe nicht gerecht werden. Die
Beschwerde ist somit abzuweisen.