BGE 99 IB 150
99 Ib 150
19. Urteil vom 18. Mai 1973 i.S. Frei gegen Regierungsrat des Kantons
Zürich. Regeste
Gewässerschutz.
1. Anwendbarkeit des neuen Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971
in Fällen, die im Zeitpunkt seines Inkrafttretens hängig waren (Erw. 1).
2. Bewilligungen für Bauten ausserhalb des im generellen
Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes (Art. 20 Gewässerschutzgesetz,
Art. 27 Allgemeine Gewässerschutzverordnung). Begriff des sachlich
begründeten Bedürfnisses (Erw. 2).
3. Anwendungsfall: Reparaturwerkstätte für Gesellschafts- und
Lastwagen in der Nähe eines Autobahnanschlusses. Sachlich begründetes
Bedürfnis bejaht (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Fritz Frei betreibt an der Brunaustrasse in Zürich eine
Autogarage mit einer Werkstätte, in der Personen-, Gesellschafts- und
Lastwagen gewartet und repariert werden. Wegen Raumknappheit und aus
verkehrspolizeilichen Gründen will er die Werkstätte für Grossfahrzeuge
vom übrigen Betrieb abtrennen und an einen anderen Ort verlegen. Er kaufte
deshalb das auf dem Gebiet der Gemeinde Horgen neben der Zufahrtsstrasse
zur Autobahn N 3 Richtung Chur liegende Grundstück Kat. Nr. 7590. Das
Land gehört nach dem Zonenplan der Gemeinde nicht zur Bauzone, sondern
zum Übrigen Gemeindegebiet, das nur in beschränktem Masse baulich genutzt
werden darf; es befindet sich auch ausserhalb des Einzugsgebietes des
generellen Kanalisationsprojektes.
B.- Der Gemeinderat Horgen wies am 4. Oktober 1971 das von Fritz Frei
gestellte Baugesuch ab, weil keine Gründe für eine Ausnahmebewilligung
gemäss Bauordnung der Gemeinde gegeben seien. Der Rekurs des Gesuchstellers
gegen diesen Beschluss wurde vom Bezirksrat Horgen am 10. März 1972
geschützt, worauf die Gemeinde die Sache an den Regierungsrat des Kantons
Zürich weiterzog. Dieser hiess am 18. Oktober 1972 ihren Rekurs im Sinne
der Erwägungen gut und bestätigte den Entscheid des Gemeinderates. Den
Erwägungen ist zu entnehmen:
Das Bauprojekt scheitere daran, dass ein sachlich begründetes Bedürfnis
im Sinne des Art. 20 des eidg. Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971
und des Art. 27 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung des Bundesrates
vom 19. Juni 1972 nicht nachgewiesen sei. Allerdings wäre die vom
Gesuchsteller geplante Reparaturwerkstätte für Grossfahrzeuge offenbar die
einzige in der Gegend der Nationalstrasse N 3, des Sihltals und des engeren
Raumes Zürich. Der vorgesehene Standort hätte auch den Vorteil, dass
er über die Autobahn, ohne Beanspruchung des kommunalen Strassennetzes,
erreicht werden könnte. Die Baute könnte aber auch an anderen Stellen im
Raume Zürich und Umgebung, die ebenso geeignet und zudem "zonenkonform"
wären, errichtet werden. Demnach sei der Gesuchsteller weder dringend auf
die geplante Anlage angewiesen, noch könne er sich auf ein hinreichendes
öffentliches Interesse berufen. Die bestehende Möglichkeit des Anschlusses
an eine - von Privaten auf ihre Kosten erstellte - Schmutzwasserleitung
begründe kein sachliches Bedürfnis. Sei somit die Baubewilligung allein
schon auf Grund des Bundesrechts zu verweigern, erübrige es sich, auf
die aus kantonalen Bestimmungen abgeleiteten Argumente der Parteien und
der Vorinstanz einzutreten.
C.- Fritz Frei beantragt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, der
Entscheid des Regierungsrates sei aufzuheben, jener des Bezirksrates zu
bestätigen und der Gemeinderat einzuladen, die nachgesuchte Baubewilligung
zu erteilen; eventuell sei die Sache zu neuer Beurteilung an den
Regierungsrat zurückzuweisen.
Es wird geltend gemacht, der Regierungsrat habe Bundesrecht verletzt;
auch habe er den Sachverhalt mangelhaft festgestellt. Der Beschwerdeführer
sei auf die geplante Anlage dringend angewiesen, weil er mit der Werkstätte
für Grossfahrzeuge in eine vom Wohngebiet entfernte Gegend ausweichen
müsse, und weil er das gekaufte Grundstück mit Verlust weiterveräussern
müsste, falls er sein Projekt nicht ausführen könnte. Der vorgesehene
Standort in unmittelbarer Nähe des Autobahnanschlusses Horgen sei auch im
öffentlichen Interesse erwünscht, da die Grossfahrzeuge der Kunden in der
Regel über die Autobahn hin- und wegfahren könnten, also das kommunale
Strassennetz nicht beanspruchen müssten, und da es sich aufdränge, zwei
Herde starker Lärmimmissionen - Autostrasse und Reparaturwerkstätte -
zusammenzulegen. Das Bauvorhaben des Beschwerdeführers werde von der
kantonalen Verkehrspolizei und vom Zürcher Autogewerbe-Verband unterstützt.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und das Eidg. Departement des
Innern beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Während der Pendenz der Streitigkeit vor dem Regierungsrat - am 1.
Juli 1972 - ist das neue Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 in Kraft
getreten. Wie es in Art. 45 Abs. 2 bestimmt, ist mit seinem Inkrafttreten
das gleich betitelte BG vom 16. März 1955 aufgehoben worden. Das neue
Gesetz enthält - abgesehen von dem hier ausser Betracht fallenden Art. 44
betreffend die Bundesbeiträge - keine Übergangsbestimmungen. Weder
in der Botschaft des Bundesrates vom 26. August 1970 (BBl 1970 II
425 ff.) noch in den Verhandlungen der eigenössischen Räte wurde das
Problem des Übergangsrechts erörtert, soweit es nicht die Bundesbeiträge
betrifft. In den anderen Beziehungen sind mangels einer ausdrücklichen
Regelung im Gesetz die einschlägigen Vorschriften des Schlusstitels
des ZGB heranzuziehen (BGE 96 I 676). Der Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung wird allgemein als vordringliche nationale Aufgabe
betrachtet. Die Bestimmungen des neuen Gesetzes, die eine längst als
notwendig erachtete Verschärfung der Gewässerschutzvorschriften bringen
und eine möglichst rasche Verhinderung weiterer Gewässerverunreinigungen
gewährleisten sollen, sind um der öffentlichen Ordnung willen aufgestellt
(vgl. BBl 1970 II 426 f.; BGE 98 Ia 33). Sie finden deshalb auf alle
Tatsachen Anwendung, soweit das Gesetz eine Ausnahme nicht vorgesehen hat
(Art. 2 SchlT ZGB). Das Gewässerschutzgesetz von 1971 ist somit - unter
Vorbehalt des Art. 44 - auch in Fällen massgebend, in denen das Verfahren
im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts noch nicht abgeschlossen
war (BGE 99 Ia 124 E. 9). Es ist demnach im vorliegenden Fall anwendbar,
ebenso die Allgemeine Gewässerschutzverordnung, die auch am 1. Juli 1972
in Kraft getreten ist.
Erwägung 2
2.- Art. 20 des neuen Gewässerschutzgesetzes (GSchG) bestimmt im
ersten Satz, dass Baubewilligungen für Gebäude und Anlagen ausserhalb
des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes nur erteilt
werden dürfen, "sofern der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis
nachweist" ("dans la mesure où le requérant peut démontrer objectivement
l'existence d'un besoin", "in quanto il richiedente dimostri l'esistenza
di un bisogno oggettivamente fondato"). Der zweite Satz des Art. 20
schreibt vor, dass die Bewilligung erst erteilt werden darf, wenn die
Ableitung und Reinigung oder eine andere zweckmässige Beseitigung der
Abwässer festgelegt ist und die Zustimmung der kantonalen Fachstelle für
Gewässerschutz vorliegt.
Nach dem ersten Satz des Art. 27 Abs. 1 Allg. GSchV gilt das Bedürfnis
für einen Neu- oder Umbau ausserhalb der Bauzonen bzw. des durch das
generelle Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes als sachlich
begründet, "wenn der Gesuchsteller auf das geplante Gebäude oder eine
Anlage dringend angewiesen ist und deren abgelegener Standort durch ihre
Zweckbestimmung bedingt oder im öffentlichen Interesse erwünscht ist"
("lorsque les constructions projetées constituent une nécessité absolue
pour le requérant et que leur éloignement est justifié par le but auquel
elles sont destinées, ou qu'elles sont souhaitables dans l'intérêt public",
"se l'edificio progettato o un impianto costituisce una necessità urgente
per il richiedente e la sua ubicazione discosta è condizionata dallo scopo
per cui esso è previsto o è auspicabile nell'interesse pubblico"). Der
Schlusssatz des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV bestimmt, dass die Möglichkeit
des Anschlusses an eine Kanalisation in keinem Fall ein sachliches
Bedürfnis begründet. Der nachfolgende Abs. 2 nennt Beispiele von Bauten
oder Anlagen, für die ein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne des
Gesetzes bestehen kann (Landwirtschaftsbetriebe, Freilandgärtnereien;
Bergbahnstationen, Bergrestaurants, Hochgebirgsunterkünfte; Sanatorien;
Militär-, Zivilschutz- und Zollanlagen; Anlagen zur Erschliessung von
Rohstoffen; Anlagen zur Herstellung oder Lagerung gefährlicher Güter;
Schiessanlagen).
Die Umschreibung des sachlich begründeten Bedürfnisses in Art. 27
der Verordnung ist für das Bundesgericht gleich wie Art. 20 GSchG
verbindlich, wenn sie als gesetzmässig betrachtet werden kann und auch
mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen, an die der Bundesrat sich zu
halten hatte, vereinbar ist (BGE 97 I 446).
a) Nach Art. 20 GSchG kommt eine Bewilligung nur in Betracht, wenn
der Gesuchsteller ein Bedürfnis nachweist. Er muss demnach dartun, dass er
selber der geplanten Baute oder Anlage bedarf. Das Bedürfnis muss aber nach
der Gesetzesvorschrift auch "sachlich (objectivement, oggettivamente)
begründet" sein. Was damit gemeint ist, ergibt sich aus der ratio
legis. Dem Art. 20 GSchG liegt die Überlegung zugrunde, dass die ausserhalb
des Kanalisationsrayons erstellten, mit mehr oder weniger behelfsmässigen
und schwer zu kontrollierenden Einrichtungen für die Abwasserbeseitigung
versehenen Bauten erfahrungsgemäss eine stetige Gefahr für ober- und
unterirdische Gewässer bedeuten, und dass daher das nationale Werk der
Abwassersanierung in Frage gestellt würde, wenn für abgelegene Bauwerke mit
derartigen als definitive Lösung gedachten Abwasserbeseitigungen überall
uneingeschränkt Bewilligungen erhältlich wären (vgl. zit. Botschaft des
Bundesrates, BBl 1970 II 453). Der Gesuchsteller, der ausserhalb des
im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes bauen will,
muss sich daher auf Gründe berufen können, die so gewichtig sind,
dass sich eine Ausnahme von der zum Schutz der Gewässer aufgestellten
Regel des Ausschlusses der Bewilligung abgelegener Bauten verantworten
lässt. Erforderlich ist einerseits, dass der Gesuchsteller selber an der
Ausführung seines Projektes in erheblichem Masse interessiert ist, und
anderseits, dass auch ein gewisses öffentliches Interesse an der geplanten
Baute und insbesondere an ihrem Standort ausserhalb des Kanalisationsrayons
besteht (vgl. BBl aaO; StenBull 1971 StR 139, NR 701, 703).
b) Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV verlangt nach dem deutschen Wortlaut
in erster Linie, dass der Gesuchsteller auf die geplante Baute oder
Anlage "dringend angewiesen" ist; ähnlich lautet der italienische Text
("necessità urgente"), während die französische Fassung ("nécessité
absolue") von den beiden anderen Texten abweicht. Dem Wortlaut und Sinn
des Art. 20 GSchG entsprechen die deutsche und die italienische Fassung
der Verordnungsvorschrift. Gemäss dem Gesetz "sachlich begründet" kann
das Bedürfnis des Gesuchstellers in der Tat schon dann sein, wenn er
auf die geplante Anlage, ohne sie geradezu "absolut" nötig zu haben,
"dringend" angewiesen ist, d.h. an ihr ein bedeutendes, aktuelles und
intensives Interesse hat. Das Gesetz mutet ihm nicht zu, eine "absolute"
Notwendigkeit nachweisen zu müssen.
Ferner ist nach der deutschen Fassung des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV
erforderlich, dass der abgelegene - ausserhalb des Kanalisationsrayons
liegende - Standort der geplanten Anlage "durch ihre Zweckbestimmung
bedingt oder im öffentlichen Interesse erwünscht" ist. Der italienische
Wortlaut deckt sich auch in diesen Punkten mit dem deutschen. Dagegen
ist der französische Text hier wiederum etwas anders gefasst. Einerseits
verwendet er anstelle der Ausdrücke "bedingt" und "condizionata" das Wort
"justifié", und anderseits bezieht er das Erfordernis der Wünschbarkeit
im öffentlichen Interesse auf die geplanten Bauten ("constructions
projetées"), nicht auf den abseitigen Standort. Indessen haben alle
drei Fassungen, richtig verstanden, die gleiche Bedeutung. Ob der in
einem bestimmten Projekt vorgesehene abgelegene Standort im öffentlichen
Interesse erwünscht sei, kann nicht unabhängig vom übrigen Inhalt des
Projektes, insbesondere von der Zweckbestimmung der geplanten Anlage,
festgestellt werden. Es ist anzunehmen, dass in allen drei Texten
die Wünschbarkeit sowohl der vorgesehenen Zweckbestimmung als auch des
gewählten Standortes gemeint ist. Ebenso ist den in der deutschen und der
italienischen Fassung stehenden Ausdrücken "bedingt" und "condizionata"
die gleiche Bedeutung beizumessen, die das im französischen Text
gebrauchte Wort "justifié" hat. Die Meinung kann nicht sein, dass eine
Ausnahmebewilligung abgesehen vom Fall, wo das Vorhaben im öffentlichen
Interesse erwünscht ist, nur möglich sein soll, wenn für die Baute
angesichts ihrer Zweckbestimmung überhaupt kein anderer Standort als
ein solcher ausserhalb des Kanalisationsrayons in Betracht fallen
könnte; denn diese Auslegung wäre schwerlich damit vereinbar, dass die
Verordnungsvorschrift die "Erwünschtheit im öffentlichen Interesse"
genügen lässt.
Wird der erste Satz des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV gemäss den
vorstehenden Ausführungen aufgefasst, dann wird er auch im Sinne des
Gesetzes gedeutet. So ausgelegt, hält er sich im Rahmen des Gesetzes.
Die Bestimmung im Schlusssatz des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV, dass
die Möglichkeit des Anschlusses an eine Kanalisation in keinem Fall ein
sachliches Bedürfnis begründet, ist ebenfalls als gesetzmässig anzusehen;
denn Art. 20 GSchG bringt klar zum Ausdruck, dass die Bedürfnisfrage
unabhängig von den Möglichkeiten der Abwasserbeseitigung zu prüfen ist.
c) Es besteht auch kein Grund anzunehmen, dass die
Verordnungsvorschrift mit dem Gebot der Verhältnismässigkeit oder mit
sonstigen verfassungsrechtlichen Grundsätzen, die der Bundesrat zu beachten
hatte, nicht vereinbar sei. Sie ist, wenn ihr die oben dargelegte Auslegung
gegeben wird, als gesetz- und verfassungsmässig zu betrachten.
Erwägung 3
3.- a) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid die Frage,
ob der Beschwerdeführer im Sinne der Verordnung auf die geplante Baute
dringend angewiesen sei, mit der Begründung verneint, dass sich im Raume
Zürich und Umgebung auch ein Standort in einem Kanalisationsrayon finden
liesse. Bei der Beurteilung dieser Frage ist jedoch vom Standort abzusehen.
Zu prüfen ist zunächst, ob der Beschwerdeführer der projektierten
Anlage überhaupt, unabhängig von der dafür gewählten Stelle, dringend
bedürfe. Auch das bestreitet der Regierungsrat nach seinen Ausführungen
in der Vernehmlassung. Er bemerkt dort, der Beschwerdeführer werde
in seiner Existenz nicht gefährdet, wenn er nicht bauen könne; der
beabsichtigte Neubau solle vielmehr der Erweiterung eines gut gehenden
Betriebes dienen. Diese Überlegung kann aber ebenfalls nicht entscheidend
sein. Sie läuft darauf hinaus, dass vom Gesuchsteller entgegen dem Sinn
der gesetzlichen Ordnung der Nachweis einer absoluten Notwendigkeit
gefordert wird.
Anderseits liegt auf der Hand, dass das dringende Bedürfnis des
Beschwerdeführers nicht einfach mit dem Beweis für seine Behauptung, er
müsste im Fall der Verweigerung der Bewilligung das Grundstück in Horgen
mit Verlust veräussern, dargetan werden könnte. Indessen macht er ferner
geltend, sein Betrieb in Zürich leide unter Raumnot und auch darunter,
dass die Möglichkeit der Zu- und Wegfahrt für die Grossfahrzeuge aus
verkehrspolizeilichen Gründen unsicher geworden sei; zudem würden die in
der Nähe des Betriebes liegenden Wohngebiete durch die lärmige Arbeit
an den Grossfahrzeugen mehr und mehr behelligt. Diese Darstellung ist
glaubwürdig; sie wird auch von keiner Seite bestritten. Die darauf
gestützte Folgerung des Beschwerdeführers, dass er genötigt sei,
die Werkstätte für die Grossfahrzeuge an einen besser geeigneten Ort
zu verlegen, leuchtet ein. Es muss angenommen werden, dass er, falls
ihm dies verwehrt wäre, seinen Betrieb infolge der von ihm dargelegten
widrigen Umstände nicht ohne einschneidende Einschränkung oder Behinderung
fortsetzen könnte. Daraus ist aber zu schliessen, dass er auf den geplanten
Neubau dringend angewiesen ist. Wenn die projektierte Baute auch einer
Erweiterung des bestehenden Betriebes dienen soll, ist das kein Grund,
anders zu entscheiden.
b) Es ist nicht bestritten, dass in der Gegend der Nationalstrasse N
3, des Sihltals und des engeren Raumes Zürich einzig der Beschwerdeführer
eine Werkstätte für Grossfahrzeuge betreibt. Deshalb dürfte ein grosser
Personenkreis daran interessiert sein, dass dieser Betrieb in der gleichen
Gegend weitergeführt werden kann. Es lässt sich aber auch nicht mit Grund
bestreiten, dass ein gewisses öffentliches Interesse an der Zulassung des
vom Beschwerdeführer gewählten Standortes besteht. Die von ihm vorgesehene
Lösung ermöglicht es, Unzukömmlichkeiten zu vermeiden, die sich anderswo
einstellen würden. Da der umstrittene Standort an der Nationalstrasse
N 3 in unmittelbarer Nähe eines Anschlusswerkes liegt, kann er von den
Grossfahrzeugen, die dort gewartet und repariert werden sollen, in den
meisten Fällen direkt über die Autobahn erreicht und verlassen werden,
so dass der Verkehr auf dem örtlichen Strassennetz durch den neuen
Betrieb des Beschwerdeführers praktisch nicht behindert würde. Weil die
gewählte Stelle von Wohnquartieren entfernt ist und sich unmittelbar
neben der Autobahn befindet, ist auch nicht zu befürchten, dass der von
der Reparaturwerkstätte ausgehende Lärm die Bevölkerung der Umgebung,
die ohnehin den durch den Schnellverkehr auf der Autostrasse verursachten
starken Lärm ertragen muss, in erheblichem Ausmass zusätzlich belästigen
würde. Unter diesen Umständen ist anzunehmen, dass der vorgesehene
abgelegene Standort durch die Zweckbestimmung der geplanten Baute
gerechtfertigt und im öffentlichen Interesse erwünscht ist.
Die Vorinstanz und das Eidg. Departement des Innern wenden ein,
der projektierte Neubau gehöre in eine Industriezone. Wohl ist nicht
völlig ausgeschlossen, dass ein Platz in einer solchen Zone gefunden
werden könnte. Entgegen der Meinung der beiden Behörden ist es aber -
wie gesagt - nicht der Sinn der gesetzlichen Ordnung, dass ein ausserhalb
des Kanalisationsrayons liegender Standort nur in Betracht kommt, wenn
eine geeignete Stelle innerhalb dieses Gebietes schlechterdings nicht
auszumachen ist. Die vom Beschwerdeführer Frei vorgesehene Lösung wäre
allerdings kaum zulässig, wenn er einen Platz in einem durch ein generelles
Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebiet, der gleiche oder ähnliche
Vorzüge wie der von ihm gewählte Standort hätte, in absehbarer Zeit und
zu annehmbaren Bedingungen ausfindig machen könnte. Darüber besteht jedoch
keine Gewissheit. Der erwähnte doppelte Vorteil der umstrittenen Stelle ist
so gewichtig, dass es sich aufdrängt, sie als durch die Zweckbestimmung der
Baute gerechtfertigt und im öffentlichen Interesse erwünscht zu betrachten.
c) Zusammenfassend ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall ein
sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne des Art. 20 GSchG und des Art. 27
Allg.GSchV dargetan ist.
Erwägung 4
4.- Nach Art. 20 Satz 2 GSchG ist jedoch die Ausnahmebewilligung
an die weitere Voraussetzung geknüpft, dass die Ableitung und Reinigung
oder eine andere zweckmässige Beseitigung des Abwassers festgelegt ist
(vgl. Art. 27 Abs. 3 Allg.GSchV) und die Zustimmung der kantonalen
Fachstelle für Gewässerschutz vorliegt. Es ist noch abzuklären, wie es
sich in dieser Hinsicht im Fall des Beschwerdeführers verhält. Die Sache
ist daher zur Aktenergänzung und zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen, die ohnehin noch zu prüfen hat, ob der Baubewilligung
nicht Vorschriften des kan tonalen Rechts entgegenstehen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als der angefochtene
Entscheid aufgehoben und die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird.