BGE 99 IA 658
99 Ia 658
77. Arrêt du 4 décembre 1973 dans les causes Parti ouvrier et populaire
vaudois et Parti socialiste vaudois contre Grand Conseil du canton de Vaud.
Regeste
Kantonales Wahlrecht. Verteilung der Grossratssitze auf die
Wahlkreise. Art. 4 und 6 BV, Art. 33 KV Waadt.
Legitimation der politischen Parteien (Erw. 2).
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 3).
Art. 33 der waadtländischen Verfassung wird durch das in Frage stehende
Wahlsystem nicht verletzt (Erw. 4).
Dieses System, das jedem Wahlkreis einen Grossratssitz vorab zuteilt,
dann die weiteren Sitze im Verhältnis zur Wohnbevölkerung verteilt und
schliesslich die Restmandate nach dem höchsten Restquotienten zuspricht,
verletzt Art. 4 BV nicht (Erw. 5 und 6).
Sachverhalt
A.- L'art. 33 Cst. vaudoise, adopté en votation populaire du 27 mars
1960, est ainsi conçu:
"Les fonctions législatives sont exercées par un Grand Conseil composé
de députés élus directement par les assemblées de commune.
Le canton est divisé en trente arrondissements électoraux dont la
circonscription est déterminée par la loi.
L'élection se fait selon le système de la représentation
proportionnelle.
Il est d'abord attribué un siège à chaque arrondissement. L'attribution
des autres sièges a lieu dans la proportion fixée par la loi sur la base
du dernier recensement fédéral de la population.
Les députés sont élus pour quatre ans. Ils sont rééligibles.
La loi règle l'application de ces principes."
Au printemps 1973, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a soumis au
Grand Conseil un projet de loi modifiant la loi du 17 novembre 1948 sur
l'exercice des droits politiques. Ce projet tendait en particulier à fixer
à 200 le nombre des membres du Grand Conseil, qui jusqu'alors variait en
fonction du chiffre de population.
Pour la répartition des députés entre les trente arrondissements
électoraux du canton, le Conseil d'Etat proposait le texte suivant:
"Art. 46. - Le nombre des députés est arrêté à deux cents.
Un siège est d'abord attribué à chaque arrondissement électoral. Les
autres sièges sont ensuite attribués aux arrondissements électoraux selon
le système de la représentation proportionnelle, au quotient le plus
élevé, sur la base du chiffre de leur population indiqué par le dernier
recensement fédéral. Le Conseil d'Etat arrête cette répartition.
..."
Dans l'exposé des motifs, le Conseil d'Etat expliquait comme il suit,
en substance, la méthode qu'il proposait pour répartir les sièges entre
les arrondissements:
a) A chaque arrondissement est attribué un premier siège (député
de base).
b) On divise ensuite la population totale du canton par le nombre de
sièges restant à répartir (170) pour obtenir le "quotient électoral". Dans
une première répartition, chaque arrondissement reçoit autant de sièges
que le quotient électoral est compris dans le chiffre de sa population.
c) Cette opération laisse des sièges non attribués. Pour les
répartir, on applique la méthode du "quotient le plus élevé". Pour chaque
arrondissement, on divise le chiffre de population par le nombre de députés
déjà obtenu, augmenté d'un et l'on attribue le premier des sièges restants
à l'arrondissement présentant la plus forte moyenne. On procède ensuite
de même pour chacun des sièges restant à répartir.
Le Conseil d'Etat précisait encore que ce système - appliqué pour
la répartition des sièges entre les partis lors des élections au Conseil
national, au Grand Conseil et dans les Conseils communaux élus selon le
système proportionnel - était préférable au système du plus fort reste,
qui attribue les sièges restants aux arrondissements présentant les plus
forts restes dans la division du chiffre de population par le quotient
électoral. Ce second système avantage les petits arrondissements au
détriment des grands, car les uns et les autres ne peuvent obtenir qu'un
siège supplémentaire au plus dans la dernière répartition. Or les petits
arrondissements sont déjà avantagés par le système du député de base.
B.- Le Grand Conseil n'a pas suivi le Conseil d'Etat sur ce dernier
point. Après délibération, il a adopté en première lecture, le 15 mai 1973,
et par 75 voix contre 61, le système du plus fort reste pour la seconde
répartition. La question a été à nouveau soulevée en deuxième lecture
et tranchée dans le même sens, à l'appel nominal, par 90 voix contre 74,
le 28 mai 1973.
L'art. 46 al. 1 et 2, revisé, de la loi sur l'exercice des droits
politiques a ainsi reçu la teneur suivante:
"Le nombre des députés est arrêté à deux cents.
Un siège est d'abord attribué à chaque arrondissement électoral. Les
autres sièges sont ensuite attribués aux arrondissements électoraux selon
le système de la représentation proportionnelle, au plus fort reste, sur
la base du chiffre de leur population indiqué par le dernier recensement
fédéral. Le Conseil d'Etat arrête cette répartition."
C.- Par actes séparés, deux partis politiques, le Parti ouvrier et
populaire vaudois et le Parti socialiste vaudois, forment un recours de
droit public et requièrent l'annulation de l'art. 46 revisé de la loi
sur l'exercice des droits politiques.
Ils soutiennent, en substance, que la loi électorale vaudoise, par le
découpage des arrondissements et l'institution du député de base, entraîne
déjà des inégalités manifestes dans l'exercice du droit de vote, que le
système de la seconde répartition au plus fort reste aggrave encore ces
inégalités en avantageant une fois de plus les petits arrondissements,
de sorte que l'art. 46 al. 2 LEDP viole l'art. 4 Cst., ainsi que les
art. 2 et 33 Cst. vaud. Le recours du Parti socialiste vaudois invoque
encore les art. 6 Cst. et 85 lit. a OJ.
D.- La réponse déposée au nom du canton de Vaud conclut au rejet
du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Les deux recours portent sur le même objet. Ils peuvent être
joints pour faire l'objet d'un seul arrêt.
Erwägung 2
2.- Les partis politiques sont recevables à recourir contre une loi
organisant le déroulement des élections et votations dans la mesure même où
ils peuvent recourir contre une élection ou une votation déterminée. Ils
peuvent soutenir d'une part que la disposition qu'ils attaquent les
atteint, contrairement à la constitution, dans leur situation juridique
et dans leur action politique, d'autre part que leurs adhérents sont
atteints dans l'exercice de leur droit de vote (cf. RO 97 I 28; MARTI,
Die staatsrechtliche Beschwerde, p. 112; BIRCHMEIER, Handbuch des OG,
p. 362). La répartition des sièges entre les arrondissements électoraux
influe indirectement sur le droit de vote des électeurs, en modifiant le
nombre des députés à l'élection desquels ils peuvent concourir. Elle influe
aussi indirectement sur la composition politique du Parlement, la puissance
relative des différents partis variant d'un arrondissement à l'autre.
Les deux partis recourants ont ainsi qualité pour agir.
Erwägung 3
3.- a) Le recours se fonde principalement sur l'art. 4 Cst. Ce grief
est recevable. L'art. 2 Cst. vaud., également invoqué, garantit aussi
l'égalité devant la loi. Les recourants eux-mêmes ne soutiennent pas
qu'il ait une plus grande portée que la disposition fédérale. Partant,
on peut en faire abstraction.
b) L'art. 33 Cst. vaud., en son al. 4, traite de la répartition des
sièges du Grand Conseil entre les arrondissements. Le Tribunal fédéral
examinera librement s'il a été violé.
c) L'art. 6 Cst. ne contient pas de droit constitutionnel du citoyen,
qui puisse être invoqué par la voie du recours de droit public (arrêt du
20 mars 1963 dans la cause Jampen, consid. 2, résumé au RO 89 I 85). On
peut tout au plus voir dans son al. 2 lit. b une ligne directrice pour
l'interprétation conforme à la constitution du droit électoral cantonal.
d) La référence à l'art. 85 lit. a OJ est sans objet. De toute façon,
le Tribunal fédéral examine librement si la constitution cantonale
est respectée. Il examine librement aussi si le principe d'égalité est
sauvegardé. Pour le surplus, la cour constitutionnelle doit examiner
si la solution du législateur cantonal peut se justifier pour des
motifs objectifs. Elle n'a pas à rechercher quel système mérite la
préférence, compte tenu de toutes les circonstances. On ne peut déduire
directement de la garantie du droit de vote du citoyen l'admissibilité
ou l'inadmissibilité de tel système de répartition régionale des sièges
d'un parlement. L'art. 85 lit. a OJ n'autorise pas le Tribunal fédéral à
étendre dans ce domaine le contrôle du droit électoral cantonal au-delà
de ce qui découle déjà de l'art. 4 Cst.
Erwägung 4
4.- L'art. 33 Cst. cant. ne prescrit pas le mode de répartition des
sièges restant après l'attribution du député de base. On peut seulement en
déduire que la répartition doit se fonder sur la population totale. C'est
bien ce que prévoit la disposition aujourd'hui attaquée. Le grief de
violation de la constitution cantonale est ici mal fondé.
Erwägung 5
5.- Selon les recourants, le mode d'élection du Grand Conseil vaudois
est anticonstitutionnel à un triple point de vue, tout d'abord par le
découpage des arrondissements, puis par l'institution du député de base,
et enfin par la répartition au plus fort reste des sièges non attribués
dans la première répartition. Ces trois particularités, dont les effets
se cumulent, conduiraient à une discrimination à l'égard des grands
arrondissements, discrimination qui violerait l'art. 4 Cst.
a) En soi, le découpage des arrondissements ne fait pas l'objet de
l'art. 46 LEDP, seul attaqué par les deux recours. Il ne pourrait donc
être revu pour lui-même dans la présente procédure.
L'institution du député de base figurait déjà dans l'ancienne loi. Cela
n'empêche pas de l'attaquer (RO 92 I 282/3). Mais elle figure aussi dans
la constitution cantonale. Or le Tribunal fédéral ne revoit pas si le
droit constitutionnel cantonal est conforme à la constitution fédérale
(RO 89 I 393 ss.). Il est vrai que cette jurisprudence est critiquée. Il
n'y a pas lieu cependant de la soumettre à un nouvel examen, car le sort
du recours n'en dépend pas. Pour statuer sur le mérite du troisième moyen
- le choix de la méthode de répartition des sièges restants -, moyen qui
est incontestablement recevable, il faut nécessairement tenir compte du
système électoral avec toutes ses particularités.
b) Rien ne permet d'affirmer que le découpage des arrondissements soit
arbitraire. Certes, ces arrondissements sont très inégaux entre eux, quant
à leur population, ce qui n'est pas favorable à une répartition exactement
proportionnelle des sièges. Mais leurs limites reposent sur la division
traditionnelle du canton en 60 cercles et 19 districts, qui remonte à
l'époque de l'Acte de médiation. Jusqu'à la revision constitutionnelle de
1960, le cercle constituait la circonscription électorale. La revision a
regroupé les cercles les moins peuplés, de sorte que dix arrondissements
comprennent chacun tout un district. A l'opposé, l'arrondissement de
Lausanne est constitué par le cercle de ce nom, qui ne comprend qu'une
commune. On n'aurait donc pu réduire la disproportion qu'en regroupant
plusieurs districts ou en divisant la commune de Lausanne en plusieurs
arrondissements. C'eût été porter une atteinte sensible à des structures
politiques historiques. Il n'était en tout cas pas arbitraire d'y renoncer.
c) Il n'existe pas de principe constitutionnel en vertu duquel
chaque siège de député devrait correspondre à un nombre d'habitants
aussi constant que possible. En particulier, le principe d'égalité ne
l'exige pas absolument. Le constituant et le législateur cantonal peuvent
prendre en considération d'autres facteurs. Ils peuvent ainsi fonder
la répartition sur le nombre d'habitants de nationalité suisse, ou sur
le nombre d'électeurs. Ils peuvent aussi prévoir une représentation un
peu plus forte des régions peu peuplées, lesquelles sont le plus souvent
économiquement défavorisées et désavantagées par leur éloignement des
grands centres. Cela permet de compenser dans une certaine mesure le
déséquilibre, dans un esprit de solidarité. En même temps, l'augmentation
du nombre des sièges accroît les chances des minorités politiques de faire
élire un député dans les petites circonscriptions. L'institution du député
de base, que connaissent aussi d'autres cantons (Berne: art. 19 Cst. cant.;
Soleure, art. 22 Cst. cant.), n'est pas en soi anticonstitutionnelle.
d) Le choix de la méthode d'attribution des sièges restants après la
première répartition n'a que des effets limités. Ainsi, dans le cas du
canton de Vaud, l'adoption de la méthode du plus fort reste n'entraîne,
par rapport à celle du quotient le plus élevé, qu'un déplacement de 5
sièges, soit moins d'un tiers seulement des sièges restant à attribuer
après la première répartition et un quarantième du total des sièges. Si la
méthode du plus fort reste est plus favorable aux petits arrondissements,
c'est donc dans une mesure très restreinte. Sans doute peut-elle conduire
à des quotients très différents d'un siège à l'autre. Mais à l'inverse,
la méthode du quotient le plus élevé peut attribuer un ou plusieurs
sièges à un grand arrondissement ne présentant qu'un reste minime,
tandis que dans un petit arrondissement, présentant un reste nettement
plus élevé, un nombre relativement important d'habitants ne seront pas
"représentés". Précisément dans le cas du canton de Vaud, où la différence
entre l'arrondissement urbain de Lausanne - de 137 383 habitants - et
la plupart des arrondissements ruraux - de 5000 à 10 000 habitants -
est très importante, il est objectivement défendable d'éviter un système
qui avantage l'arrondissement le plus important, en admettant une légère
"surreprésentation" des petits arrondissements. C'est du reste cette
méthode qui a été adoptée pour la répartition entre les cantons des
sièges du Conseil national (art. 1er ch. 5 de la loi du 8 mars 1963). Le
Conseil fédéral, dans son Message, se référait notamment à un avis du
conseiller national Klöti qui, proposant en 1930 déjà de fixer le nombre
des conseillers nationaux à un chiffre déterminé, rejetait le système du
quotient le plus élevé (méthode d'Hondt) comme étant trop favorable aux
grands cantons (FF 1962 II 1123).
Erwägung 6
6.- Cependant, les recourants soutiennent surtout que la combinaison
du député de base et de la répartition au plus fort reste avantage les
arrondissements ruraux à tel point que les principes découlant de l'art. 4
Cst. sont violés.
a) Le Tribunal fédéral revoit librement l'application du principe
d'égalité. Mais, on l'a vu, celui-ci n'exige pas que chaque député
"représente" une fraction de la population aussi constante que possible. Il
s'ensuit que le pouvoir d'examen se réduit en l'espèce à l'arbitraire. Il
s'agit en définitive de décider si le système dans son ensemble peut
encore se justifier par des motifs objectifs ou s'il s'écarte à tel point
d'une répartition exactement proportionnelle qu'il ne puisse plus être
considéré comme conforme au régime démocratique ou aux droits des minorités
régionales et politiques. Le législateur cantonal avait à prendre une
décision politique et il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'imposer
l'une plutôt que l'autre de deux solutions juridiquement soutenables.
b) Selon les propres calculs de l'un des partis recourants,
corroborés par ceux qu'a fournis le Conseil d'Etat, la répartition des
sièges restants au quotient le plus élevé, compte tenu du député de base,
permettrait à quatre arrondissements seulement d'obtenir un député de plus
que la répartition proportionnelle, au plus fort reste, sans député de
base. L'effet de l'attribution du député de base serait ainsi pratiquement
annihilé, et non pas seulement quelque peu corrigé, comme le relevait
le Conseil d'Etat dans son Message. Avec le système du plus fort reste,
cinq autres arrondissements obtiennent un siège supplémentaire, de sorte
que finalement neuf arrondissements peu peuplés se voient avantagés.
Cela correspond mieux au but visé par l'institution du député de base,
qui, en soi, est admissible. En outre, aucun des arrondissements que le
système adopté favorise n'obtient plus de députés qu'il n'en avait dans
l'ancienne composition, où chaque arrondissement obtenait - en plus du
député de base - un siège pour 2600 habitants, chaque reste de plus de
1300 habitants donnant encore droit à un siège, et cela quand bien même le
nombre des députés passe de 197 à 200. On aboutit ainsi simplement à une
légère atténuation des conséquences de la concentration de la population
dans les grandes agglomérations. Il n'est pas sans intérêt de constater,
au demeurant, que si l'on avait conservé le système précédent, en élevant
les chiffres à 3000/1500, pour réduire le nombre des députés à environ
200, on aurait obtenu, à un ou deux députés près, exactement la même
répartition qu'avec le système aujourd'hui attaqué.
Certes, le cumul des deux systèmes avantageant les petits
arrondissements, aboutit dans le cas signalé par les recourants à de très
grandes différences dans les quotients. Avenches obtient un député pour
1679 habitants, tandis que Lausanne a un député pour 2923 habitants. Même
l'attribution au quotient le plus élevé, qui eût laissé à Avenches deux
députés au lieu de trois pour en attribuer 51 au lieu de 47 à Lausanne,
eût encore donné un quotient plus élevé à Lausanne (1 député pour
2694 habitants) qu'à Avenches (1 député pour 2519 habitants). Mais
c'est précisément là l'effet de l'attribution du député de base,
qui influence naturellement beaucoup plus fortement le quotient des
petits arrondissements. On peut du reste relever qu'il suffirait d'une
augmentation de population de moins de 10% pour que l'arrondissement
d'Avenches obtienne un troisième siège avec la méthode du quotient le
plus élevé.
Dans une certaine mesure, l'avantage consenti aux petits
arrondissements aurait aussi pu être le résultat d'une répartition fondée
sur la population suisse, ou le nombre d'électeurs, procédés adoptés
dans certains cantons (St-Gall, art. 51 Cst. cant., et Valais, art. 84
Cst. cant.; Thurgovie, art. 31 Cst. cant.) et qui sont certainement
compatibles avec la constitution fédérale. Dans les arrondissements vaudois
urbains, la proportion des étrangers peut en effet atteindre et dépasser
30%, tandis qu'elle ne dépasse pas 10% dans plusieurs petits districts
ruraux (Avenches, Oron, Pays-d'Enhaut).
c) On aurait sans doute pu imaginer d'autres systèmes qui, tout
en respectant la volonté du constituant d'avantager dans une certaine
mesure les petits arrondissements, n'eussent pas imposé le sacrifice
correspondant à l'agglomération lausannoise presque seule. Mais de tels
systèmes seraient d'une application difficile et n'élimineraient pas
toutes les inégalités. Au demeurant, proportionnellement à l'ensemble
de la députation, la perte d'un siège pour n'importe quel arrondissement
de moyenne importance, qui en recueille de 7 à 9, est plus lourde que la
perte de quatre députés pour l'arrondissement de Lausanne.
d) Ainsi, en définitive, la méthode de répartition des sièges
restants n'a que des effets limités, même si certains cas particuliers
peuvent paraître choquants à un examen superficiel. Elle ne modifie
pas esssentiellement le système de répartition tel que l'a conçu le
constituant cantonal, système qui repose sur l'idée tout à fait défendable
d'une représentation un peu plus importante des arrondissements qui,
défavorisés du point de vue géographique ou économique, voient leur
population rester stationnaire ou même décroître. Elle ne protège que
dans une faible mesure les situations acquises, contrairement au système
- proposé aussi lors des délibérations au Grand Conseil - consistant à
octroyer une fois pour toutes trois députés au moins par arrondissement.
Dans ces conditions, le grief de violation de l'art. 4 Cst. apparaît
mal fondé.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette les deux recours.