BGE 99 IA 630
99 Ia 630
75. Auszug aus dem Urteil vom 24. Oktober 1973 i.S. Wicki gegen
Basel-Stadt, Kant. Rekurskommission. Regeste
Art. 43 Abs. 4 und Art. 60 BV
Das baselstädtische Gesetz betr. die kantonale Altershilfe verstösst
insoweit gegen Art. 43 Abs. 4 und Art. 60 BV, als es für Nichtkantonsbürger
längere Karenzfristen vorsieht als für Kantonsbürger.
Sachverhalt
A.- Das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 19. März 1965 (AS 1965,
537; SR 831.30) sieht vor, dass der Bund Kantonen, die auf Grund
eigener, den Anforderungen des Gesetzes entsprechender Bestimmungen den
Bezügern von Renten der Alters- und Hinterlassenenversicherung sowie
der Invalidenversicherung Ergänzungsleistungen gewähren, Beiträge
an diese Leistungen ausrichtet. Nach Art. 2 Abs. 4 des Gesetzes
darf der Anspruch auf Ergänzungsleistung nicht von einer bestimmten
Wohn- oder Aufenthaltsdauer im betreffenden Kanton oder vom Besitz
der bürgerlichen Ehren und Rechte abhängig gemacht werden. Ferner
dürfen von der öffentlichen Armenpflege Unterstützte vom Anspruch auf
Ergänzungsleistung nicht ausgeschlossen werden. Dagegen konnten bis
zur Revision des Gesetzes im Jahre 1970 (AS 1971, 32) Kantone, welche
Ergänzungsleistungen im Rahmen des Gesetzes gewährten, Zuzüger aus
Kantonen, die noch keine Bestimmungen über solche Leistungen erlassen
hatten, längstens während 5 Jahren seit ihrem Zuzug vom Anspruch auf
Ergänzungsleistungen ausnehmen (Art. 17 Abs. 3). Diese Möglichkeit
wurde dann aber durch das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1970 betreffend
Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur AHV aufgehoben
(AS 1971, 32).
Art. 1 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 (seit der Revision =
Art. 1 Abs. 4) lautet:
"Den Kantonen bleibt es unbenommen, über den Rahmen des Gesetzes
hinausgehende Versicherungs- oder Fürsorgeleistungen zu gewähren und
hiefür besondere Voraussetzungen festzulegen..."
B.- Der Kanton Basel-Stadt hat mit Gesetz vom 10. Dezember 1970,
das anstelle eines früheren Gesetzes vom 17. Februar 1966 trat,
die kantonale Altershilfe geregelt. Es sieht Ergänzungsleistungen
im Sinne des Bundesgesetzes vor und gewährt darüber hinaus kantonale
Altersbeihilfen. Auf letztere haben gemäss § 12 AHV-Rentner Anspruch,
wenn sie dadurch vor Armengenössigkeit bewahrt oder von ihr befreit werden
und ihr Einkommen eine sogenannte Notstandsgrenze, die vom Regierungsrat
festgesetzt wird, nicht erreicht. In den Genuss dieser Beihilfe kommen
jedoch Kantonsbürger nur nach zweijährigem, schweizerische Niedergelassene
erst nach zehnjährigem und Ausländer erst nach fünfzehnjährigem
ununterbrochenem Wohnsitz im Kanton Basel-Stadt.
C.- Theodor Wicki, geboren 1900, ist Bürger von Schüpfheim und wohnt
seit 1967, nach seinen eigenen Behauptungen sogar seit 1962, in Basel. Er
ist AHV-Bezüger. Das Amt für Kantonale Alters- und Invalidenrenten des
Kantons Basel-Stadt wies sein Gesuch um Ausrichtung der Altersbeihilfe ab,
da die zehnjährige Karenzfrist nicht abgelaufen sei. Mit Schreiben vom
24. Juli 1972 machte Wicki beim Amt geltend, die gesetzliche Ordnung
betreffend Wohnsitzkarenzen sei verfassungswidrig, und er ersuchte
um Ausrichtung der Beihilfe auf fünf Jahre zurück. Das Amt wies das
Begehren ab. Gegen diese Verfügung rekurrierte Wicki an die Kantonale
Rekurskommission für die Ausgleichskassen. Diese trat mit Entscheid vom
2. November 1972 auf den Rekurs nicht ein mit der Begründung, Wicki sei
nach der geltenden Ordnung nicht bezugsberechtigt, und ob diese Ordnung
verfassungswidrig sei, habe die Kommission nicht zu prüfen. Die These
des Rekurrenten sei zwar vertretbar, doch sprächen gewichtige praktische
Momente zugunsten der gegenteiligen Auffassung. Einen Entscheid über die
Kontroverse könne einzig das Bundesgericht fällen.
D.- Theodor Wicki führt gegen den Entscheid der Rekurskommission
staatsrechtliche Beschwerde. Er beruft sich u.a. auf Art. 4 und 43 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, und zwar aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 5
5.- Art. 43 Abs. 4 BV erklärt, der niedergelassene Schweizerbürger
geniesse an seinem Wohnsitz alle Rechte der Kantonsbürger und
mit diesen auch alle Rechte der Gemeindebürger. Art. 60 BV, der vom
Beschwerdeführer nicht ausdrücklich angerufen wird, aber mit Art. 43 BV in
engem Zusammenhang steht, verpflichtet die Kantone, alle Schweizerbürger
sowohl in der Gesetzgebung als auch im gerichtlichen Verfahren den Bürgern
des eigenen Kantons gleichzuhalten. Diese beiden Bestimmungen verbieten
also - unter Vorbehalt der von der Bundesverfassung selbst vorgesehenen
Ausnahmen - eine Ungleichbehandlung von Schweizerbürgern im kantonalen
Recht aufgrund ihres unterschiedlichen Kantonsbürgerrechts. Insbesondere
dürfen den im Kanton niedergelassenen Bürgern anderer Kantone nicht Rechte
vorenthalten werden, die den Bürgern des Niederlassungskantons zustehen
(BGE 5 S. 31 und 320, 9 S. 47 und 443 E. 3, 26 I 18 E. 2, 30 I 672 E. 3
und 4, 33 I 94 und 327, 34 I 665, 41 I 156, 49 I 35 und 110, 64 I 241,
71 I 239; vgl. auch 78 I 277 E. 3 und 95 I 500; BURCKHARDT, Kommentar,
3. Aufl. S. 375 und 568, FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht,
231 ff., RUCK, Schweiz. Staatsrecht, 3. Aufl. S. 102, BRIDEL, Précis
de droit constitutionnel et public suisse, Bd. I S. 226, AUBERT,
Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. I Nr. 101 l'FAVRE, Droit
constitutionnel suisse, 2. Aufl. S. 146; vgl. auch NEF, Karenzfristen
im Fürsorgerecht, ZBl 1959 S. 1/2). Dieser Grundsatz, dass innerhalb
eines Kantonsgebiets alle Schweizer den gleichen Gesetzen unterstehen
sollen, gehört zu den grundlegenden Prinzipien der schweizerischen
bundesstaatlichen Ordnung. Gleichartige Vorschriften kennen auch zahlreiche
andere Bundesstaaten, da sie sich sachlich aufdrängen (STOFFEL, Die
Gleichstellung der Schweizerbürger mit den eigenen Kantonsbürgern nach
Art. 60 der Bundesverfassung, Diss. Zürich 1950, S. 72 ff.; vgl. für das
Bonner Grundgesetz MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetzkommentar, Art. 33, Bem. 6).
Das Gebot der Gleichstellung der Nichtkantonsbürger mit den
Kantonsbürgern ist nach der angeführten Rechtsprechung in allen
Rechtsgebieten zu beachten, also auch im Staats- und Verwaltungsrecht. In
letzterem muss es nicht nur bezüglich der Eingriffsverwaltung gelten,
sondern auch bezüglich der Leistungsverwaltung, einschliesslich der
Sozialfürsorge (vgl. BGE 64 I 241 ff.). Auch in diesem Bereich wäre
es nicht zu rechtfertigen, wenn Schweizerbürger mit verschiedenem
Kantonsbürgerrecht unterschiedlich behandelt würden. Eine Differenzierung
liesse sich hier umso weniger begründen, als die Leistungen, die der
Kanton erbringt, in der Regel aus allgemeinen Mitteln stammen, an die
sämtliche Niedergelassenen, ob Kantonsbürger oder nicht, in gleicher Weise
nach Massgabe ihrer Mittel beigesteuert haben. Dem muss konsequenterweise
eine Gleichberechtigung bei den staatlichen Leistungen entsprechen.
Ob es allenfalls zulässig wäre, Kantonsbürger und Nichtkantonsbürger
verschieden zu behandeln, wenn weder Pflichten noch persönliche
Rechtsansprüche in Frage stehen, kann hier offenbleiben, da es sich beim
geltend gemachten Anspruch auf Altersbeihilfe unbestrittenermassen um
einen Rechtsanspruch handelt.
Ein Gesetz, das die Anspruchsberechtigung eines Kantonseinwohners auf
staatliche Leistungen vom Kantonsbürgerrecht abhängig macht oder das für
Nichtkantonsbürger längere Karenzfristen vorsieht als für Kantonsbürger,
ist deshalb (immer unter Vorbehalt der von der Bundesverfassung selbst
vorgesehenen Ausnahmen) verfassungswidrig (vgl. NEF, aaO S. 6 vor II).
Erwägung 6
6.- Vom Grundsatz, dass der in seinem Heimatkanton niedergelassene
Bürger nicht günstiger behandelt werden soll als der dort niedergelassene
Bürger eines andern Kantons, macht die Verfassung, von hier nicht in
Betracht fallenden Sonderregelungen abgesehen, dann eine Ausnahme, wenn
es um die Ausrichtung von dauernden Armenunterstützungen geht (Art. 45
Abs. 3 BV, BGE 71 I 239; vgl. NEF, S. 3/4). Es ist deshalb zu prüfen,
ob die Leistungen der Altersbeihilfe Armenunterstützungen sind.
§ 12 des baselstädtischen Gesetzes vom 10. Dezember 1970 sieht vor,
dass die kantonale Altersbeihilfe auszurichten ist, wenn die Ansprecher
dadurch vor Armengenössigkeit bewahrt oder von ihr befreit werden
können. Daraus ist zu folgern, dass die Altersbeihilfe einmal gewährt
wird in den Fällen, in denen eine Armenunterstützung oder eine Hilfe der
öffentlichen Fürsorge bisher nicht erfolgt ist und die Armengenössigkeit
dadurch vermieden werden kann, sodann in den Fällen, in denen bereits
Armenunterstützung ausgerichtet wurde, aber die Altersbeihilfe ausreicht,
um den Zustand der Armengenössigkeit zu beheben. Wo ein Bewahren oder
Befreien von der Armengenössigkeit durch die Leistungen der Altersbeihilfe
nicht möglich ist, besteht kein Anspruch auf solche Leistungen; an ihrer
Stelle bleibt es bei der Armenunterstützung. Dieses Auslegungsergebnis
wird bestätigt durch § 12 Abs. 3, der bestimmt, dass nur vorübergehend
gewährte Hilfe der öffentlichen Armenfürsorge die Berechtigung auf
Altersbeihilfe nicht ausschliesst, woraus e contrario folgt, dass dauernd
zu gewährende Armenunterstützung unter dem erwähnten Vorbehalt diesen
Anspruch zerstört. Daraus ergibt sich aber, dass die Altersbeihilfe
vom Gesetzgeber selber nicht als Form der Armenunterstützung betrachtet
wurde. Auch die Beschwerdegegner behaupten nicht, es handle sich bei der
Altersbeihilfe um öffentliche Wohltätigkeit im Sinne von Art. 45 Abs. 3 BV
(vgl. auch NEF, S. 5).
Das Departement des Innern ist jedoch der Meinung, die Ausnahme,
welche die Rechtsprechung bezüglich der dauernden Armenunterstützung vom
Gleichbehandlungsgebot der Art. 43 Abs. 4 und 60 BV gestatte, lasse sich
nicht oder jedenfalls nicht ausschliesslich aus Art. 45 Abs. 3 BV ableiten;
sie beruhe vielmehr auf richterlicher Lückenfüllung, die in Anwendung
eines allgemeinen Verfassungsprinzips, nämlich des im gesamten Sozialrecht
geltenden Heimatprinzips erfolge. Da aber dieses Prinzip bezwecke, einen
übermässigen Zustrom Bedürftiger zu jenen Kantonen zu verhindern, die eine
besonders vorbildliche Sozialfürsorge eingerichtet haben, rechtfertige
es sich, das Heimatprinzip bei allen Formen kantonaler Unterstützung
Bedürftiger zuzulassen, also auch bei "gehobenen" Fürsorgeleistungen
und nicht nur bei Armenunterstützungen im traditionellen Sinne. Dies
dränge sich auch deshalb auf, weil eine geltungszeitliche Auslegung der
Verfassung den Wandlungen im Sozialrecht Rechnung tragen müsse.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Das
Bundesgericht hat nicht, wie das Departement annimmt, eine Lücke in der
Verfassung ausgefüllt, als es annahm, ausserkantonale Schweizerbürger
hätten keinen Anspruch auf dauernde Fürsorgeleistungen im Sinne
der Armenunterstützung. Gäbe es Art. 45 Abs. 3 BV nicht, könnte
keine Rede davon sein, dass der Kanton seine Bürger in bezug auf
Unterstützungsleistungen irgendwelcher Art anders behandeln dürfte
als Nichtkantonsbürger. Art. 43 Abs. 4 BV müsste dann ausnahmslos
gelten. Art. 45 Abs. 3 BV gestattet indessen in dieser Hinsicht eine
Durchbrechung des Gleichbehandlungsprinzips, die aber auf den in der
Verfassung genannten Fall beschränkt bleiben muss, nämlich auf den Fall,
wo ein Nichtkantonsbürger dauernd der öffentlichen Wohltätigkeit zur Last
fällt. Da der Kanton unter diesen Bedingungen einen Nichtkantonsbürger
ausweisen kann, ist er logischerweise auch nicht verpflichtet, ihn dauernd
zu unterstützen. Diese Ausnahme vom Gleichbehandlungsgebot der Art. 43 und
60 BV darf aber nicht auf andere, in der Verfassung nicht genannte Fälle
ausgedehnt werden. Die Konstruktion eines Heimatprinzips im gesamten
Sozialrecht findet in der Verfassung keine Stütze.
Die geltungszeitliche Auslegung der Verfassung erfordert erst
recht nicht, dass in der Sozialfürsorge ganz allgemein Schweizerbürger
zweierlei Rechts geschaffen werden. In der heutigen Zeit sind die
Beziehungen eines Bürgers zu seinem Wohnsitzkanton oft enger als zu
seinem Heimatkanton. Zwischen einem Kanton und seinen Bürgern, die
vielleicht schon ausserhalb des Kantons geboren sind und den grössten
Teil ihres Lebens in einem andern Kanton oder sogar im Ausland verbracht
haben, bestehen vielfach keine stärkern Bindungen als zwischen ihm und
andern Schweizerbürgern. Eine Gleichbehandlung von Kantonsbürgern und
Nichtkantonsbürgern im Sozialrecht erscheint deshalb in der Regel kaum
mehr als stossend.
Erwägung 7
7.- Aus Art. 1 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen
kann nicht abgeleitet werden, der Bund habe die Kantone ermächtigen
wollen, bei der Festlegung von Karenzfristen zwischen Kantonsbürgern
und Nichtkantonsbürgern zu unterscheiden (eine solche Ermächtigung
müsste, selbst wenn sie verfassungswidrig wäre, vom Bundesgericht
gemäss Art. 113 BV beachtet werden). Wohl besagt Art. 1 Abs. 3, dass
die Kantone zusätzliche Leistungen erbringen können und dass sie,
soweit sie das tun, die Voraussetzungen, unter denen die Leistungen
erfolgen, selber umschreiben dürfen. Indessen liefern weder der Wortlaut
noch die Entstehungsgeschichte der Bestimmung einen Anhaltspunkt
dafür, dass den Kantonen hätte das Recht eingeräumt werden sollen,
dabei von der Bundesverfassung abzuweichen - obwohl das Problem der
differenzierten Karenzfristen seit langem bekannt war. Ebensowenig
besteht ein Anhaltspunkt dafür, dass der Bundesgesetzgeber mit dem nun
aufgehobenen Art. 17 des Gesetzes den Kantonen hätte erlauben wollen,
unter den Zuzügern, denen eine Karenzfrist auferlegt werden durfte, nach
Kantonszugehörigkeit zu unterscheiden (vgl. Sten.Bull. NR 1965, 20 f.,
170, 171 StR 1964, 273 ff.; a. M. AUBERT, aaO Anm. 5, der ausführt,
Art. 17 scheine diese Differenzierung zuzulassen). Bundesgesetze sind
verfassungskonform auszulegen, sofern nicht der klare Wortlaut oder der
Sinn des Gesetzes etwas anderes gebietet (BGE 95 I 332 mit Hinweisen,
96 I 187). Hätte der Bundesgesetzgeber die Kantone ermächtigen wollen,
bei der Gewährung zusätzlicher Altersbeihilfen vom Verfassungsgebot der
Gleichbehandlung aller niedergelassenen Schweizerbürger abzusehen, müsste
dies aus dem Wortlaut oder Sinn des Gesetzes oder sonstigen Umständen
klar hervorgehen. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Ob der Bundesgesetzgeber bei früheren Gelegenheiten angenommen hat,
die Kantone seien zu den im Streite stehenden Differenzierungen befugt (wie
NEF, aaO S. 9, zu erkennen glaubt), kann dahingestellt bleiben. Nach der
Verfassungslage würde eine solche Annahme des Bundesgesetzgebers ohnehin
nicht genügen. Nötig wäre auf jeden Fall eine ausdrückliche Ermächtigung
der Kantone, von der Verfassung abzuweichen, was nirgends geschehen ist.
Erwägung 8
8.- Soweit somit die Bezugsberechtigung des Beschwerdeführers mit
der Begründung verneint wurde, sein seit 1967 unbestrittenermassen
andauernder Wohnsitz in Basel reiche nicht aus, um ihm einen Anspruch
auf Altersbeihilfe zu verleihen, ist der angefochtene Entscheid
verfassungswidrig, da er vom Beschwerdeführer einen längeren Wohnsitz
verlangt als von den Kantonsbürgern. Bei dieser Sachlage braucht nicht
geprüft zu werden, ob, wie in der Beschwerde behauptet wird, der Entscheid
neben Art. 43 Abs. 4 und Art. 60 BV auch Art. 4 BV verletzt; er ist so
oder so aufzuheben.
Nach dem Gesagten werden die kantonalen Behörden gegenüber dem
Beschwerdeführer also die gleiche Karenzfrist anzuwenden haben wie
gegenüber den Kantonsbürgern, d.h. die zweijährige. Dem Gesetzgeber steht
es frei, diese Frist auf dem Wege der Gesetzesänderung für sämtliche
Zuzüger zu verlängern oder eine andere, alle Schweizer gleichstellende
Lösung zu suchen. Dem von den Beschwerdegegnern befürchteten Zustrom
Auswärtiger, die sich von den vorzüglichen Sozialleistungen des Kantons
Basel-Stadt angezogen fühlen könnten, kann auch mit Karenzfristen, die
für alle Zuzüger gleich lang sind, begegnet werden.