BGE 99 IA 581
99 Ia 581
71. Arrêt du 27 juin 1973 dans la cause Bernasconi contre Commune de
Montmollin et Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel. Regeste
Gemeindereglement über Ortsplannung; Abänderung; Gebäudehöhe.
1. In welchem Masse ist die Herabsetzung der zulässigen
Gebäudehöhe durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt, welches das
Privatinteresse der Eigentümer überwiegt (Erw. 2) ?
2. Postulat der Rechtssicherheit (Erw. 3)?
Sachverhalt
A.- Selon le règlement d'aménagement de la commune de Montmollin du
10 mai 1963, le territoire communal est divisé en trois zones: les sites
protégés de montagne, la zone agricole et la zone à bâtir. Pour cette
dernière zone l'art. 18 al. 1 limite la hauteur des bâtiments à 10 m et
à 7 m 50 selon plan, la plus grande longueur ne devant pas excéder 36 m
en zone à 10 m et 16 m en zone à 7 m 50.
B.- Le 6 août 1971, Félix Bernasconi a acquis, pour le prix de 240
000 fr., un terrain de 9281 m2 situé dans la zone où la hauteur maximale
des constructions peut atteindre 10 m. Le 7 mars 1972, il a présenté à la
sanction de l'autorité communale de Montmollin un projet de construction
pour cinq bâtiments locatifs d'une hauteur de 10 m.
Informé du dépôt imminent de ce projet, le Conseil communal avait
convoqué le Conseil général, le 2 mars, en vue de lui faire interdire,
par voie d'arrêté, toute construction sur le territoire communal pour une
période de 3 à 4 mois, jusqu'au moment de l'adoption d'un nouveau règlement
qui modifierait celui de 1963. Le Conseil général a voté un tel arrêté en
séance du 10 mars 1972. Le 13 mars suivant, le Conseil communal a décidé
de différer l'examen du projet de Bernasconi jusqu'à la mise sur pied de
la nouvelle réglementation des constructions sur son territoire. Saisi
d'un recours de Bernasconi, le Conseil d'Etat l'a rejeté le 5 mai 1972.
Le 24 juillet 1972, Bernasconi a présenté de nouveaux plans, selon
les normes du règlement en vigueur. Le Conseil communal a décidé d'en
différer également l'examen pendant un nouveau délai de six mois, sa
nouvelle réglementation n'étant pas encore adoptée. Bernasconi a recouru
derechef au Conseil d'Etat, qui a écarté son recours le 27 octobre 1972. Un
recours de droit public formé contre cette dernière décision a été rejeté
par le Tribunal fédéral le 27 décembre 1972.
C.-En séance du 14 octobre 1972, le Conseil communal a arrêté le
texte d'un nouveau règlement, dont l'art. 37 a la teneur suivante:
"En zone à bâtir la hauteur est limitée à 7 m 50, la longueur à 16 m
pour les plans compacts, 26 m pour les plans en échelon ou avec annexes
de moins de 7 m 50."
Ainsi le nouveau projet de règlement ne prévoit plus qu'une seule
zone à bâtir (sous réserve de la zone dite de l'ancienne localité), dans
laquelle les nouvelles constructions ne pourront pas dépasser la hauteur
de 7 m 50.
Approuvé par le chef du Département des travaux publics le 20 novembre
1972, le nouveau texte a été mis à l'enquête du 25 novembre au 26 décembre
1972. L'opposition formée par Bernasconi pendant le délai d'enquête a été
levée par le Conseil communal le 28 décembre 1972. Contre cette décision,
Bernasconi a formé un recours auprès du Conseil d'Etat en concluant à
l'annulation du règlement "dans la mesure où il interdit les constructions
hautes"; le Conseil d'Etat a rejeté le recours le 23 janvier 1973.
Le Conseil général a adopté le nouveau règlement le 27 janvier 1973
et le Conseil d'Etat l'a sanctionné le 30 janvier 1973.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, Félix Bernasconi
requiert le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 23
janvier 1973 et d'annuler le règlement communal au sens des motifs. Il
persiste à soutenir qu'il n'y a pas d'intérêt public à la base des
modifications réglementaires contestées, qu'il y a violation du principe
de la proportionnalité et violation du principe de la sécurité juridique.
Le Conseil d'Etat et le Conseil communal de Montmollin concluent au
rejet du recours en tant qu'il est recevable.
Les arguments du recourant et des autorités seront repris ci-dessous,
dans la mesure utile.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- (Question de procédure.)
Erwägung 2
2.- Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'intérêt public
justifiant une atteinte à la propriété privée doit être suffisamment
important pour l'emporter sur l'intérêt privé auquel il s'oppose et ne
pas aller au-delà de ce qu'exige le but d'intérêt public recherché (RO
98 Ia 376 consid. 4, 93 I 250 consid. 3 et les arrêts cités). Le Tribunal
fédéral examine en principe librement si l'intérêt public invoqué justifie,
par sa nature et son importance, l'atteinte litigieuse et s'il l'emporte
sur l'intérêt privé auquel il s'oppose. Il use toutefois d'une certaine
retenue, dans la mesure où il s'agit d'apprécier des circonstances
locales, mieux connues des autorités inférieures, ou de résoudre des
questions de pure appréciation; il ne saurait en particulier substituer
sa propre appréciation à celle des autorités communales ou cantonales
pour déterminer quel mode de construction, quelle hauteur de bâtiments
ou quel coefficient d'occupation du sol correspond le mieux à l'intérêt
public dans une région donnée (RO 94 I 135, 98 Ia 378 consid. 6).
a) Le recourant prétend qu'aucun intérêt public impérieux ne commandait
la modification du règlement d'urbanisme, du fait que les circonstances
ne s'étaient pas sensiblement modifiées depuis l'adoption du précédent
règlement.
Selon la jurisprudence, un propriétaire foncier ne saurait exiger
que, pour son immeuble, les règles de droit applicables aux constructions
demeurent immuables. Les autorités sont au contraire tenues de diriger
le développement d'une agglomération en fonction de l'intérêt public et
d'adapter la planification aux circonstances changeantes, en procédant
périodiquement aux revisions nécessaires du règlement et du plan; ces
revisions doivent cependant se fonder sur des raisons importantes, les
propriétaires étant en droit de compter sur une certaine stabilité des
dispositions en vigueur et de pouvoir ainsi utiliser leurs fonds le mieux
possible (RO 98 Ia 377, 94 I 350 s.).
A.- l'appui de la revision contestée, les autorités communales de
Montmollin relèvent qu'une augmentation massive de la population de la
commune - ce qui serait le cas par la construction de grands immeubles
locatifs - conduirait à une situation de déséquilibre économique et serait
incompatible avec ses possibilités réelles d'infrastructure. Une telle
augmentation ne peut être rationnelle que si des équipements industriels
sont en mesure de créer sur le territoire communal des conditions
convenables d'emploi et d'assurer à la commune l'appoint nécessaire de
ressources pour compenser l'aggravation des charges. Or, tel n'est pas
le cas à Montmollin. Le marché de l'emploi est extrêmement limité et la
création d'un nombre relativement élevé de logements nouveaux en ferait un
village-dortoir pour une part sensible de la nouvelle population. Enfin,
la localité de Montmollin est caractérisée par sa vocation de petite et
moyenne résidence et l'ensemble de son territoire est voué à l'agriculture
et à l'exploitation forestière. Les autorités communales concluent qu'à
défaut de dispositions réglementaires adéquates, l'installation de pareils
grands immeubles non seulement compromettrait l'aménagement rationnel de
la localité, mais porterait aussi atteinte, par leur hauteur et leur masse,
à son aspect pittoresque.
Ayant procédé à la comparaison des intérêts en présence, le Conseil
d'Etat a admis l'existence d'un intérêt public prépondérant.
Il faut reconnaître que la construction de bâtiments locatifs, de
10 m de hauteur, aurait comme conséquence une augmentation accélérée de
la population qui ne serait pas suffisamment en rapport avec les moyens
d'extension de la commune, compte tenu de ses possibilités financières et
de son organisation administrative. Ce serait méconnaître des exigences de
l'intérêt général que d'autoriser un nombre et un volume de constructions
tels que les dépenses d'infrastructure et les charges résultant de cette
situation ne seraient plus compatibles avec les ressources communales
et, partant, avec une saine gestion de la chose publique. Une pareille
politique intensive du logement, dans une commune rurale comme Montmollin,
irait en outre à l'encontre d'un développement harmonieux de la localité,
développement que recherchent précisément ses autorités, en créant
une nouvelle zone à bâtir où la hauteur maximum des bâtiments est
limitée uniformément à 7 m 50. Celles-ci considèrent également que les
constructions projetées ne cadreraient pas avec l'aspect pittoresque du
site. Il est vrai que le recourant paraît dénier ce caractère à la région
de Montmollin. Mais les autorités communales et avec elles l'autorité
cantonale ne sont nullement tombées dans l'arbitraire, en soutenant que
la région en question, adossée à la montagne et dominant en particulier
le vignoble et le lac, constitue bien un paysage digne de protection.
Ainsi peut-on conclure, sur la base des motifs et des éléments
retenus ci-dessus, que le développement de l'agglomération de Montmollin,
la protection de son paysage et la défense de son économie rurale, tels
qu'ils sont conçus par les autorités tant communales que cantonales,
répondent à un intérêt public certain, qui justifie en principe la
réduction de hauteur incriminée.
b) Il ne suffit cependant pas que le but assigné à une restriction de
propriété serve l'intérêt public; il faut encore que cet intérêt public
soit plus important que l'intérêt privé auquel il s'oppose.
Si le nouveau règlement a ramené de 10 m à 7 m 50 la hauteur
des bâtiments pour qu'elle soit la même dans toute la zone à bâtir,
et réduit la longueur maximum à 26 m pour les plans en échelon, le
recourant peut néanmoins encore tirer de son fonds un profit économique
appréciable. Contrairement à ce qu'il prétend, il pourra encore y
construire des immeubles locatifs; le nouveau règlement tend simplement à
ce que le volume et la masse de tels bâtiments restent compatibles avec
un développement harmonieux de la localité, qui est précisément le but
poursuivi par les autorités communales. C'est à cela également que tend
l'obligation imposée aux constructeurs de ménager des espaces verts,
des places de parc et de jeux, mesures indispensables à l'aménagement
rationnel d'une localité et dès lors conformes à l'intérêt public.
Ainsi la sauvegarde de cet intérêt public, dont les exigences
ont été définies par l'autorité communale, justifie la réduction des
possibilités de construire du recourant qui, s'il doit renoncer à la
réalisation de projets plus importants, n'est en tout cas pas privé de
la faculté essentielle de disposition de son droit de propriété. On ne
saurait, dans ces conditions, prétendre que l'intérêt privé du recourant
doit en l'occurrence prévaloir sur l'intérêt public invoqué. En écartant
l'opposition du recourant, les autorités cantonales et communales n'ont
donc pas violé le principe de la proportionnalité.
Erwägung 3
3.- On ne peut pas davantage soutenir que l'adoption du nouveau
règlement viole le postulat de la sécurité juridique.
Comme on l'a déjà relevé (consid. 2 a), un propriétaire foncier ne
saurait exiger que, pour son immeuble, les règles de droit applicables
aux constructions demeurent immuables (RO 98 Ia 377, 94 I 350 s.).
En l'espèce, le Conseil communal s'est rendu compte, à l'examen
des projets établis par Bernasconi sur la base des dispositions du
règlement de 1963, que des constructions de 10 m de hauteur et de 36 m
de longueur créeraient une situation à laquelle il ne pourrait faire
face, en raison de l'insuffisance de ses infrastructures et de ses
moyens financiers. C'est dès lors à bon droit qu'il a estimé devoir
éviter un tel déséquilibre en élaborant de nouvelles dispositions, qui
prennent davantage en considération les conditions locales concrètes,
les particularités régionales, les structures existantes et les besoins
particuliers de la population.
Ainsi le postulat de la sécurité juridique, qui devrait tendre en
l'espèce au maintien de la réglementation précédente, ne saurait l'emporter
sur les exigences de l'intérêt public invoqué par l'autorité communale,
soucieuse d'assurer un développement équilibré de la localité et d'éviter
un éclatement de ses structures qu'elle ne pourrait plus maîtriser.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.