BGE 99 IA 35
99 Ia 35
6. Auszug aus dem Urteil vom 24. Januar 1973 i.S. Genossenschaft
Hausbesitzer-Verein Basel gegen den Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt.
Regeste
Art. 22 ter BV; Eigentumsgarantie; Interessenabwägung,
Verhältnismässigkeit.
Das baselstädtische Gesetz über den Abbruch von Wohnhäusern in der
Fassung vom 11. November 1971/23. April 1972, das ein unbefristetes
Abbruchverbot enthält, verstösst nicht gegen die Eigentumsgarantie.
Sachverhalt
A.- Im Hinblick auf die Wohnungsnot und zur Erhaltung preisgünstiger
Wohnungen erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt am 25. April
1968 ein Gesetz über den Abbruch von Wohnhäusern (Abbruchgesetz; Basler
Gesetzessammlung Bd. 48/1966-1968, S. 890 ff.). Dieses Gesetz enthielt
unter anderem folgende Bestimmungen:
§ 1:
"Der vollständige oder teilweise Abbruch von Häusern, die vorwiegend
Wohnzwecken dienen, bedarf der Bewilligung."
§ 2:
"Eine Bewilligung zum Abbruch von Wohnungen ist zu erteilen: a)
wenn der Abbruch von der Baupolizei aus Sicherheitsgründen verfügt wird;
b) wenn Wohnungen vom Gesundheitsamt aus hygienischen Gründen
abgesprochen sind;
c) wenn der Abbruch zur Durchführung einer rechtsgültigen Korrektion
oder zur Verwirklichung eines Gebäudes oder einer Anlage zu öffentlichen
Zwecken erforderlich ist;
d) wenn es sich um einen Abbruch des als Eigenheim bewohnten
Einfamilienhauses handelt;
e) wenn der Eigentümer oder Käufer nachweist, dass er auf dem
Grundstück Räumlichkeiten seines Handels-, Fabrikations- oder eines
anderen von ihm geführten Betriebes errichten will."
§ 3:
"Eine Bewilligung kann erteilt werden, wenn die Umstände es
rechtfertigen, insbesondere:
a) wenn durch Errichtung eines Neubaus wesentlich mehr Wohnraum
vorwiegend für Familien oder für Alterswohnungen entsteht; b) wenn die
Mehrzahl der Wohnungen eines abzubrechenden Hauses zufolge ihrer räumlichen
oder hygienischen Beschaffenheit auch bescheidenen Ansprüchen nicht mehr
zu genügen vermag;
c) wenn die notwendige Renovation unzumutbare Kosten verursachen würde;
d) wenn sich ein Abbruch aus städtebaulichen Gründen aufdrängt;
e) wenn es sich um den Abbruch eines vermieteten Einfamilienhauses
handelt."
§ 10:
"Dieses Gesetz gilt für die Dauer von drei Jahren."
Am 11. November 1971 beschloss der Grosse Rat, § 10 des Abbruchgesetzes
zu streichen. Gegen diesen Beschluss wurde das Referendum ergriffen. Das
Volk stimmte der Vorlage jedoch in der Abstimmung vom 23. April 1972 mit
24 394 gegen 10 492 gültigen Stimmen zu. Das Abstimmungsergebnis wurde
im Kantonsblatt Basel-Stadt vom 26. April 1972 veröffentlicht.
B.- Die Genossenschaft Hausbesitzer-Verein Basel, die laut Art. 2
ihrer Statuten die Interessen ihrer Mitglieder unter anderem durch
Einflussnahme auf die Gesetzgebung zu wahren hat, führt gegen das erwähnte
Gesetz über die Abänderung des Abbruchgesetzes vom 11. November 1971
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 22 ter mit dem
Antrag, den angefochtenen Erlass aufzuheben.
C.- Das Büro des Grossen Rates, vertreten durch das Justizdepartement
des Kantons Basel-Stadt, beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die
Begründung dieses Antrages ergibt sich, soweit wesentlich, aus den
nachfolgenden Erwägungen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Art. 22 ter Abs. 2 BV ermächtigt die Kantone, auf dem Wege der
Gesetzgebung im öffentlichen Interesse liegende Eigentumsbeschränkungen
vorzusehen und auf diese Weise im Rahmen ihrer verfassungsmässigen
Befugnisse den Inhalt des Eigentums näher zu umschreiben. Vor der
Institutsgarantie halten jedoch nur solche Eingriffe stand, die
den Wesenskern des Privateigentums als fundamentale Einrichtung der
schweizerischen Rechtsordnung unangetastet lassen (BGE 96 I 558 ff. mit
Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre). Der kantonale Gesetzgeber hat
demnach von Bundesverfassungs wegen darauf zu achten, dass die sich
aus dem Eigentum ergebenden privaten Verfügungs- und Nutzungsrechte
im wesentlichen erhalten bleiben. Wie sich aus Art. 22 ter Abs. 2 BV
ergibt, sind öffentlichrechtliche und aufgesetzlicher Grundlage beruhende
Eigentumsbeschränkungen sodann mit der Bestandesgarantie nur vereinbar,
wenn dafür ein erhebliches öffentliches Interesse besteht und der Eingriff
nicht weiter geht, als es dieses öffentliche Interesse gebietet (Grundsatz
der Verhältnismässigkeit). Kommen sie einer Enteignung gleich, so hat der
betroffene Eigentümer nach Massgabe von Art. 22 ter Abs. 3 BV Anspruch auf
volle Entschädigung (BGE 98 Ia 376 Erw. 4 mit Verweisungen). Aus Art. 22
ter Abs. 2 BV folgt weiter, dass die Kantonsverfassungen allenfalls einen
weitergehenden Schutz des Eigentums vorsehen können, den der kantonale
Gesetzgeber im Rahmen seiner bundesrechtlichen Befugnisse zum Erlass
von Eigentumsbeschränkungen zu beachten hat. § 5 der baselstädtischen
Kantonsverfassung sichert das Eigentum vor willkürlicher Verletzung. Da
diese kantonale Gewährleistung somit jedenfalls nicht weiter reicht als
die bundesrechtliche Eigentumsgarantie, kann sie im folgenden ausser
Betracht bleiben.
Die Beschwerdeführerin rügt, ein dauerndes, d.h. zeitlich unbefristetes
Abbruchverbot, wie es mit dem angefochtenen Gesetz erlassen worden sei,
verstosse gegen die bundesrechtliche Gewährleistung des Eigentums in
ihrer Erscheinungsform als Bestandesgarantie. Sie macht geltend, für
einen solchen Eingriff bestehe kein hinreichendes öffentliches Interesse,
anerkennt aber ausdrücklich, dass ein befristetes Abbruchverbot für
Wohnhäuser in städtischen Gebieten mit ausgeprägter Wohnungsnot nicht
gegen die Eigentumsgarantie verstösst und schliesst sich damit den vom
Bundesgericht im Urteil 89 I 462 sowie in zwei neueren, unveröffentlichten
Entscheiden (vom 6. Oktober 1971 i.S. Société immobilière Toepffer-Galland,
Erw. 3 und i.S. Société immobilière Rue de l'Ecole de Médecine, Erw. 2b)
angestellten Erwägungen an.
a) Ob an einer Eigentumsbeschränkung ein erhebliches öffentliches
Interesse besteht, das im Vergleich mit den ihm entgegenstehenden privaten
Interessen überwiegt, und ob der fragliche Eingriff nicht weiter geht,
als es dieses öffentliche Interesse erfordert, prüft das Bundesgericht
grundsätzlich frei. Dabei übt es jedoch Zurückhaltung, soweit die
Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt,
welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das
Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE
98 Ia 376 Erw. 4 mit Verweisungen). Diese Zurückhaltung rechtfertigt sich
insbesondere bei der Beurteilung von Beschwerden gegen generell-abstrakte
Anordnungen des kantonalen Gesetzgebers, die - wie im vorliegenden Fall -
vorwiegend aus wirtschafts- und sozialpolitischen Gründen getroffen worden
sind. Ob an der angefochtenen Eigentumsbeschränkung ein hinreichendes
öffentliches Interesse besteht, hängt in besonderem Masse von einer
Würdigung der im Kanton Basel-Stadt vorhandenen wirtschaftlichen und
sozialen Gegebenheiten und Bedürfnisse ab. Dabei hat der kantonale
Gesetzgeber nicht nur von den zur Zeit des umstrittenen Erlasses
bestehenden tatsächlichen Verhältnissen auszugehen, sondern er ist
im Rahmen der ihm zukommenden politischen Aufgaben berechtigt und
verpflichtet, aufgrund einer vernünftigen Prognose insbesondere auch die
künftige Entwicklung zu berücksichtigen. Gerade in diesem Bereich ist ihm
ein verhältnismässig weiter Ermessensspielraum zuzuerkennen. Ob der Grosse
Rat des Kantons Basel-Stadt in diesem Zusammenhang alle wesentlichen
Gesichtspunkte in jeder Hinsicht richtig gewürdigt hat, vermag das
Bundesgericht demnach nicht umfassend zu beurteilen, zumal es grundsätzlich
nicht Sache des Verfassungsrichters sein kann, vom Gesetzgeber getroffene
und gegebenenfalls vom Volk gebilligte politische Ermessensentscheidungen
zu überprüfen (vgl. P. SALADIN, Grundrechte im Wandel, S. 353 und 398). Bei
aller mit Rücksicht auf das gesetzgeberische Gestaltungsermessen gebotenen
Zurückhaltung kann das Bestehen eines hinreichenden öffentlichen Interesses
an einer Eigentumsbeschränkung der hier in Frage stehenden Art jedoch nur
dann bejaht werden, wenn der Gesetzgeber einleuchtende Gründe für sein
Vorgehen anzugeben vermag. Dabei sind an die massgebenden Bedürfnisse
der Allgemeinheit um so höhere Anforderungen zu stellen, je stärker mit
dem fraglichen Gesetz in das Eigentum eingegriffen wird. Ebenso ist in
diesem Zusammenhang erheblich, ob bloss eine vorübergehende oder aber
eine dauernde Eigentumsbeschränkung in Frage steht.
b) Laut Ingress bezweckt der angefochtene Erlass, die Wohnungsnot
zu bekämpfen und der Erhaltung preisgünstiger Wohnungen zu dienen. Er
soll demnach einer Entwicklung entgegenwirken, die kurz nach dem zweiten
Weltkrieg eingesetzt und insbesondere wegen des stetigen Ansteigens der
Baukosten, des wirtschaftlichen Aufschwungs und des damit verbundenen
Bevölkerungszuwachses in städtischen Ballungsgebieten zu einer bedrohlichen
Verknappung des Angebots an preisgünstigen Wohnungen geführt hat. Dieser
Missstand trifft insbesondere die wirtschaftlich weniger leistungsfähigen
Bevölkerungskreise. Seit langem ist deshalb die Bereitstellung billigen
Wohnraums als Massnahme der sozialen Wohlfahrt und damit als öffentliche
Aufgabe anerkannt (vgl. z.B. die entsprechenden gesetzgeberischen
Massnahmen auf Bundesebene, namentlich den BB vom 31. Januar 1958 über
Massnahmen zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus, AS 1958, S. 419 ff.,
das BG vom 19. März 1965 über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues,
AS 1966 S. 433, mit Abänderungen vom 30. März 1970, AS 1970 S. 891
ff.). Das gleiche gilt für den Mieterschutz (vgl. BGE 98 Ia 498 Erw. 4
mit weiteren Hinweisen). Mit Rücksicht darauf wurden in den von Volk und
Ständen am 5. März 1972 angenommenen Art. 34 sexies und 34 septies BV
denn auch ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlagen für entsprechende
Vorkehren des Bundesgesetzgebers geschaffen.
Wie das Bundesgericht sowohl unter dem Gesichtswinkel der Willkür
(BGE 89 I 462) als auch bei freier Prüfung (unveröffentlichtes Urteil
vom 6. Oktober 1971 i.S. S.I. Toepffer-Galland, Erw. 3a) erkannt hat,
besteht unter diesen Umständen grundsätzlich ein erhebliches öffentliches
Interesse am Erlass eines Abbruchverbots für Wohnhäuser. Wohl können
damit - abgesehen von den daraus sich ergebenden Beschränkungen für
die Eigentümer solcher Gebäude - verschiedene Unzukömmlichkeiten
wirtschaftlicher und sozialer Art verbunden sein, und es mag diese
Massnahme auch nicht die wirksamste aller erwägenswerten Vorkehren zur
Erhaltung billigen Wohnraumes darstellen. Dennoch kann nicht bestritten
werden, dass in ihr ein taugliches Mittel zur Bekämpfung der Wohnungsnot
erblickt werden kann. Wie die Entwicklung in den letzten Jahrzehnten
gezeigt hat, handelt es sich bei den Bemühungen um Erhaltung und
Bereitstellung preisgünstiger Wohnungen voraussichtlich noch während
längerer Zeit um eine vom Gemeinwesen zu erfüllende Aufgabe, zumal sich
die Verhältnisse namentlich in städtischen Ballungsgebieten gerade in
jüngster Zeit zu Ungunsten der Wohnungssuchenden entwickelt haben und
keine Anzeichen für ein in Kürze bevorstehendes Abklingen der Wohnungsnot
zu bestehen scheinen. So deutet insbesondere nichts darauf hin, dass die
entsprechenden gesetzlichen Massnahmen in anderen Kantonen (z.B. das
Genfer Abbruchgesetz vom 17. Oktober 1962 und die dem gleichen Zweck
dienenden Dekrete in den Kantonen Waadt und Neuenburg vom 5. Dezember
1962 /19. November 1969 bzw. vom 18. Juni 1963) in absehbarer Zeit ausser
Kraft gesetzt werden könnten. Entgegen der von der Beschwerdeführerin
vertretenen Auffassung durfte mithin auch der baselstädtische Gesetzgeber
davon ausgehen, er erfülle mit dem Erlass eines Abbruchverbots für
Wohnhäuser voraussichtlich eine Daueraufgabe des Gemeinwesens, die nach
den Umständen eine unbefristete Eigentumsbeschränkung rechtfertige (vgl.
den entsprechenden Ratschlag des Regierungsrats vom 18. Mai 1971, S. 9
Ziff. IV). Nach den Akten besteht jedenfalls kein Grund zur Annahme,
er habe damit den ihm zustehenden Handlungsspielraum überschritten oder
missbraucht. Das Bestehen eines erheblichen öffentlichen Interesses an
der angefochtenen Eigentumsbeschränkung ist daher zu bejahen.
c) Zu prüfen ist, ob dieses öffentliche Interesse gegenüber den ihm
entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt, d.h. ob die angefochtene
Ordnung als verhältnismässig bezeichnet werden kann.
Das Abbruchverbot für Wohnhäuser stellt zwar einen erheblichen
Eingriff in die Verfügungsfreiheit der betroffenen Eigentümer dar. Die
wesentlichen, aus dem Eigentum sich ergebenden Befugnisse bleiben den
Eigentümern jedoch erhalten. So ist es ihnen namentlich unbenommen,
ihr Grundstück zu veräussern oder im bisherigen Rahmen wirtschaftlich
sinnvoll zu nutzen. Unter welchen Voraussetzungen eine Abbruchbewilligung
erteilt werden muss oder kann, ist im Gesetz zudem einlässlich geregelt
(§§ 2 und 3). Wohl steht der zuständigen Behörde bei der Anwendung der
Kann-Vorschrift in § 3 des Gesetzes ein erheblicher Ermessensspielraum
offen. Wie der Grosse Rat mit Recht ausführt (Beschwerdeantwort
S. 16), bedeutet dies jedoch keine Ermächtigung zum Entscheid nach
Belieben (vgl. BGE 89 I 464). Die Behörde ist vielmehr verpflichtet,
im Einzelfall eine sorgfältige Interessenabwägung vorzunehmen und
dabei insbesondere auch den Grundsatz der Rechtsgleichheit und das
Gebot des Handelns nach Treu und Glauben zu beachten. Sind die in § 3
beispielsweise erwähnten oder ihnen aufgrund einer Interessenabwägung
allenfalls gleichzustellenden Voraussetzungen erfüllt, so ist die
Abbruchbewilligung im konkreten Fall zu erteilen. Dies anerkennt auch
der Grosse Rat (Beschwerdeantwort S. 16/17). Der kantonale Gesetzgeber
ist sodann dabei zu behaften, dass § 3 des Abbruchgesetzes nicht starr
angewendet, sondern um so ausdehender ausgelegt werden soll, je mehr die
zu bekämpfende Wohnungsnot gegebenenfalls abklingt (Beschwerdeantwort
S. 13 unten). Gesamthaft betrachtet, erlaubt die im Gesetz enthaltene
Regelung der Bewilligungsgründe demnach ohne weiteres eine massvolle
Praxis, die weder eine in vernünftigen Grenzen verlaufende Erneuerung des
Wohnungsbestandes im besonderen, noch eine angemessene wirtschaftliche
Weiterentwicklung im allgemeinen unterbindet, sondern gestattet, den
berechtigten privaten Interessen im Einzelfall gebührend Rechnung zu
tragen. Nichts hindert im übrigen den betroffenen Grundeigentümer, einen
zu seinen Ungunsten ausgefallenen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid
über ein Abbruchgesuch mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten und
nachzuweisen, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an einem
Abbruchverbot im konkreten Fall nicht oder nicht mehr besteht. Da die
gesetzliche Ordnung nach dem Gesagten verfassungskonform angewendet
werden kann und dem Betroffenen hinreichende Rechtsbehelfe zum Schutz
seiner privaten Interessen zur Verfügung stehen, besteht im Rahmen der im
vorliegenden Verfahren vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle kein Grund
zur Annahme, das angefochtene unbefristete Abbruchverbot verstosse generell
gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die Rüge, der angefochtene
Erlass verletze die Eigentumsgarantie, erweist sich daher als unbegründet.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.