BGE 99 IA 317
99 Ia 317
34. Arrêt du 19 septembre 1973 dans la cause Brozicek contre Conseil
d'Etat du canton de Genève Regeste
Verweigerung der Erneuerung der Aufenthaltsbewilligung eines
Ausländers.
Die irrtümlich als "Nichtigkeitsbeschwerde" bezeichnete Eingabe
ist als staatsrechtliche Beschwerde an die Hand zu nehmen, wenn sie den
Anforderungen des Art. 90 OG genügt (Erw. 1).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unzulässig, sofern der Ausländer
nicht aufgrund eines Staatsvertrages Anspruch auf die Erteilung der
Aufenthaltsbewilligung hat (Bestätigung der Rechtsprechung; Erw. 2).
Der Ausländer, der sich nicht auf einen solchen Vertrag berufen kann,
ist nicht legitimiert, den Verweigerungsentscheid mit staatsrechtlicher
Beschwerde anzufechten; er kann sich mit diesem Rechtsmittel dagegen
über Verfahrensmängel beschweren, die einer Rechtsverweigerung gleich
oder nahe kommen (Bestätigung der Rechtsprechung: Erw. 3).
Wenn das Gesetz zwei Instanzen vorsieht, kann der Betroffene verlangen,
dass sich die obere Instanz nicht mit der Streitsache befasse, wenn sie
von der untern Instanz nicht beurteilt worden ist (Erw. 4 a).
Auf dem Gebiet der Aufenthaltsbewilligung gewährleistet das Bundesrecht
nicht zwei kantonale Instanzen. Dagegen gewährleistet das Genfer Recht sie
(Erw. 4 b), und diese Garantie ist im vorliegenden Falle missachtet worden
(Erw. 4 c).
Sachverhalt
A.- Jiri Brozicek, ressortissant tchécoslovaque, docteur en droit,
a quitté son pays en 1968, accompagné de sa femme et de ses deux enfants
mineurs, afin de faire opérer à l'étranger ces derniers, qui avaient été
victimes d'un accident de la circulation. Venant de Paris, il est entré en
Suisse avec sa famille le 8 septembre 1968 et s'est rendu à Genève. Après
avoir occupé un emploi auprès du Comité international de la Croix-Rouge, il
a été engagé dès septembre 1970 en qualité de maître suppléant au collège
de la Seymaz du cycle d'orientation de l'enseignement secondaire genevois.
B.- Brozicek a déposé auprès de la Police cantonale genevoise des
étrangers (bureau du contrôle de l'habitant auprès du Département de
justice et police) une demande d'autorisation de séjour temporaire. Le 31
mars 1970, la Police cantonale des étrangers a pris une décision refusant
de lui octroyer une autorisation de séjour et lui impartissant un délai au
31 juillet 1970 pour quitter le territoire genevois. Le Conseil d'Etat,
saisi d'un recours formé par l'intéressé, a rejeté ce recours dans le sens
des considérants par arrêté du 6 octobre 1970 et a imparti au recourant un
délai au 30 juin 1971 pour quitter avec sa famille le territoire genevois,
à moins qu'il ne demande à être mis au bénéfice de l'asile politique.
Le 3 mars 1971, la Police cantonale des étrangers a établi au nom
de Brozicek un livret pour étrangers "B" (autorisation de séjour) no 37
044, pour lui-même, son épouse et ses enfants, valable jusqu'au 30 juin
1971. Le "but du séjour" était libellé comme suit: "Maître suppléant
au Collège de la Seymaz D.I.P. ... et préparer son départ. Epouse: sans
activité lucrative. Enfants: traitement médical."
Le 11 août 1971, le Conseil d'Etat a décidé de laisser ce cas en
suspens jusqu'à nouvel ordre et d'autoriser la direction du collège de
la Seymaz à réengager l'intéressé pour l'année scolaire 1971-1972.
Le 16 février 1972, la Police cantonale des étrangers a procédé au
renouvellement du livret pour étrangers. La nouvelle autorisation a été
donnée pour une durée expirant le 30 juin 1972. Le libellé du "but du
séjour" a été modifié comme suit: "Maître suppléant au Collège de la
Seymaz, Cycle d'orientation ... Epouse et enfants: vivre auprès du chef
de famille."
Brozicek ayant sollicité le renouvellement de l'autorisation de séjour
pour l'année 1972-1973, la Police cantonale des étrangers s'est adressée
le 14 août 1972 au Conseil d'Etat pour lui rappeler le "cas maintenu en
suspens". Elle a écrit le même jour au requérant pour l'informer que
"la demande de renouvellement d'autorisation de séjour que vous avez
présentée est encore à l'examen".
C.- Par arrêté du 1er novembre 1972, le Conseil d'Etat a décidé ce
qui suit:
1) La décision du 11 août 1971, suspendant l'arrêté du 6 octobre 1970,
n'est pas renouvelée.
2) Un délai au 15 janvier 1973 est imparti au recourant pour quitter
le territoire genevois.
Dans les considérants de cet arrêté, le Conseil d'Etat invoque
plusieurs incidents mis à la charge de Brozicek, qui serait un individu
instable et récriminateur, s'intégrant difficilement aux exigences locales.
D.- Brozicek a adressé au Tribunal fédéral un "recours en nullité
selon l'art. 68 al. 1 lettre b" OJ contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 1er
novembre 1972. Il y fait valoir que lui-même et la direction du collège de
la Seymaz ont présenté les 9 et 15 mai 1972 des demandes d'autorisation
pour la reconduction de son engagement et la prolongation de son permis
de séjour B auprès du Contrôle de l'habitant et que celui-ci ne s'est
pas prononcé sur cette dernière demande, traitée par le Conseil d'Etat
en première et simultanément en dernière instance dans son arrêté du
1er novembre 1972. Il soutient que le Conseil d'Etat aurait ainsi violé
les art. 15 et 19 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement
des étrangers (LSEE), ainsi que les art. 3 et 4 de la loi genevoise
du 21 février 1934. Il ajoute que la décision du Conseil d'Etat du
11 août 1971 ne lui a jamais été notifiée et ne peut entraîner aucun
préjudice pour lui. Enfin, l'arrêté du 1er novembre 1972 reposerait sur
des constatations inexactes et incomplètes et ne serait pas approprié à
l'ensemble des circonstances.
E. - Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement
au rejet du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le recourant qualifie son recours de "recours en nullité"
et déclare se fonder sur l'art. 68 al. 1 litt. b OJ. En réalité, selon
cette disposition elle-même, la voie du recours en nullité n'est ouverte
que dans les "affaires civiles". La décision attaquée n'est pas rendue
dans une affaire civile, mais est une décision cantonale de caractère
administratif; elle ne peut être attaquée devant le Tribunal fédéral que
par la voie du recours de droit public, conformément à l'art. 84 OJ, à
moins qu'elle ne puisse faire l'objet d'un recours de droit administratif
(art. 98 litt. g OJ).
Cependant, la désignation erronée du recours ne peut nuire au recourant
si, pour le surplus, les conditions de forme légales sont observées
(cf. RO 56 II 3). Or, on peut admettre que l'acte de recours satisfait
aux exigences de l'art. 90 al. 1 OJ, encore que le recourant ne mentionne
expressément aucune règle constitutionnelle. Du point de vue de la forme,
le recours est donc recevable comme recours de droit public.
Cependant, les conditions de l'art. 93 al. 2 OJ ne sont pas remplies;
les mémoires complémentaires du recourant sont tardifs et, partant,
irrecevables (art. 89 OJ).
Erwägung 2
2.- Aux termes de l'art. 18 LSEE, le refus d'autorisation prononcé
par le canton est définitif, ce qui, en vertu de l'art. 74 litt. e LPA,
exclut le recours au Conseil fédéral. Le refus d'une autorité cantonale
de renouveler une autorisation ne peut pas non plus faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. En vertu de l'art. 100
litt. b ch. 3 OJ, un tel recours n'est en effet pas ouvert, en matière
de police des étrangers, contre le refus d'autorisations auxquelles
le droit fédéral ne confère pas un droit. Or, la législation interne
ne confère pas de droit au renouvellement d'une autorisation de séjour
(art. 4 LSEE). Seuls les ressortissants de certains pays bénéficient, en
vertu de traités internationaux, d'un droit à l'octroi d'une autorisation
ou au renouvellement d'une autorisation déjà accordée (RO 98 Ia 650,
97 I 533, 93 I 5). Mais aucun traité de cette nature n'existe entre
la Suisse et la Tchécoslovaquie; le recourant, citoyen tchécoslovaque,
ne peut agir par le moyen du recours de droit administratif.
Seule reste ainsi ouverte la voie du recours de droit public.
Erwägung 3
3.- Pour que le recours puisse être déclaré recevable, encore faut-il
que toutes les conditions de recevabilité prévues par la loi soient
réunies, et notamment celle de l'art. 88 OJ, selon lequel ont qualité
pour recourir les particuliers ou les collectivités lésés par des arrêtés
ou des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une
portée générale. En l'espèce, Brozicek recourt contre une décision qui
le concerne personnellement mais son recours ne peut être reçu que s'il
est lésé par cette décision dans ses intérêts juridiquement protégés
(RO 98 Ia 651, 96 I 311, 95 I 106). Ainsi qu'on vient de le rappeler,
l'étranger ne peut en principe, sous réserve des dispositions des traités
internationaux, faire valoir aucun droit à l'obtention ou au renouvellement
d'une autorisation de séjour. L'intérêt qu'il peut avoir à cette obtention
ou à ce renouvellement n'est qu'un intérêt de pur fait. La décision qui les
lui refuse ne l'atteint donc pas dans ses intérêts juridiquement protégés,
et l'un des éléments nécessaires pour qu'il ait qualité pour agir par le
moyen d'un recours de droit public fait donc défaut (RO 98 Ia 651).
Cependant, l'étranger auquel l'autorisation de séjour est refusée en
application de l'art. 4 LSEE conserve le droit de former un recours de
droit public dans la mesure où il fait valoir des vices qui affectent
la procédure d'examen de la demande d'autorisation et qui équivalent à
un déni de justice ou s'en rapprochent. La faculté de se plaindre d'un
déni de justice formel ou encore de la violation du droit d'être entendu
qui découle de l'interdiction du déni de justice résultant de l'art. 4
Cst. est ouverte à tout individu qui participe à une procédure, même si
la loi ne lui reconnaît pas des intérêts juridiquement protégés quant au
fond (RO 98 Ia 651, 96 I 600, 93 I 5).
En revanche, l'étranger n'a pas qualité pour attaquer par le moyen du
recours de droit public le refus d'une autorisation de séjour en raison
de vices qui affecteraient la décision quant au fond et notamment qui
toucheraient le pouvoir d'appréciation de l'autorité. L'interdiction de
l'arbitraire, par opposition à l'interdiction du déni de justice formel
et notamment à la garantie du droit d'être entendu, est liée aux droits
que l'intéressé peut faire valoir quant au fond et ne peut être invoquée
que par celui qu'une décision atteint dans ses intérêts juridiquement
protégés. Si l'on entendait tirer de l'art. 4 Cst. la faculté pour un
individu atteint dans ses intérêts de fait d'exercer un recours de droit
public motivé par une application arbitraire du droit, indépendamment
de l'existence d'un intérêt juridiquement protégé quant au fond, on
reconnaîtrait ainsi l'existence d'une qualité pour agir dans des cas où
l'art. 88 OJ l'exclut (RO 98 Ia 652).
Ainsi, en l'espèce, le Tribunal fédéral ne peut entrer en matière que
sur les griefs touchant à la procédure d'examen de la demande présentée
par le recourant, griefs qui constituent du reste le moyen principal. En
revanche, le recours est irrecevable dans la mesure où il critique la
manière dont le Conseil d'Etat a établi et apprécié les circonstances
de fait et dans la mesure où il fait valoir que la décision n'est pas
appropriée à l'ensemble des circonstances.
Erwägung 4
4.- Le recourant affirme que le Conseil d'Etat a statué simultanément
en première et en dernière instance et qu'il l'a privé du droit de
bénéficier de la procédure en deux instances garantie par la loi.
a) Dans le domaine de la juridiction administrative, comme dans
toute juridiction, d'une façon générale, les règles de compétence prévues
par le législateur doivent être observées strictement par les autorités
appelées à statuer sur les demandes qui leur sont soumises. Lorsque le
législateur a prévu que les litiges doivent être soumis à une autorité
déterminée, dont les décisions peuvent être portées par voie de recours
devant une autorité supérieure, les justiciables ont le droit d'exiger que
cette dernière ne se saisisse pas du litige lorsque celui-ci n'a pas été
tranché par l'autorité inférieure. Ils ont droit à ce que le cours normal
des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. Ce principe,
applicable en matière judiciaire, l'est aussi en matière administrative
(cf. IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 3e éd., vol. II,
p. 685, no 634, I; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren
im Bund, p. 77, no 2.2.5: FEHR, Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Zürich, p. 208 ss.; ZBl 1964 p. 471). L'autorité supérieure ne peut donc
se saisir d'un litige qui doit d'abord être tranché par une autorité
inférieure, à moins que la loi ne le lui permette expressément. En tout
cas, elle ne peut le faire sans l'accord des parties.
b) Aux termes de l'art. 15 LSEE, la police cantonale des étrangers
exerce toutes les fonctions relatives à la police des étrangers qui
ne sont pas dévolues à une autorité fédérale ou que la législation
cantonale n'attribue pas à une autre autorité; le droit d'octroyer ou
de maintenir une autorisation de séjour doit être conféré à la police
cantonale des étrangers ou à une autorité qui lui est préposée. Selon
l'art. 19, le recours à une autorité cantonale supérieure doit être
réservé par la législation cantonale pour les cas de refus, lorsque la
compétence d'octroyer ou de maintenir une autorisation n'est pas réservée
au gouvernement cantonal ou à un chef de département ou qu'il n'existe
pas de droit de recours à l'autorité fédérale.
La législation fédérale ne garantit donc nullement à l'étranger,
en cas de rejet de sa demande, l'examen de son cas par deux instances
cantonales. Mais le droit de recours doit être réservé à l'étranger,
lorsque le droit de décider (en première instance) n'appartient pas au
gouvernement cantonal ou au chef d'un département.
Selon la loi d'application dans le canton de Genève de la LSEE,
du 21 février 1934, c'est le département dejustice et police qui est
l'autorité cantonale de police des étrangers (art. 1er), le bureau du
contrôle de l'habitant fonctionnant comme organe de contrôle (art. 2). Les
autorisations, le refus de séjour, d'établissement ou de tolérance ainsi
que les expulsions et les révocations sont prononcés par le département
(art. 3), la voie du recours au Conseil d'Etat étant ouverte contre
toute décision prise en cette matière par le département (art. 4). Ainsi,
en vertu de la législation genevoise, le Conseil d'Etat ne peut pas se
prononcer directement sur une demande d'autorisation de séjour ou de
renouvellement d'une telle autorisation, sauf, sans doute, avec l'accord
de l'intéressé.
c) En l'espèce, la situation de fait est complexe. D'une part, le
Conseil d'Etat, saisi d'un recours formé par Brozicek contre la décision
de la Police cantonale des étrangers, a rejeté ce recours le 6 octobre
1970 et a imparti à l'intéressé un délai de départ. L'arrêté attaqué du
1er novembre 1972 est intitulé "arrêté relatif au recours de Monsieur
Jiri Brozicek" et est considéré par le Conseil d'Etat comme faisant
suite au recours du 28 avril 1970, dont l'exécution avait été suspendue
le 11 août 1971. Si la situation se présentait seulement sous cet angle,
le recours devrait incontestablement être rejeté.
Mais d'autre part, la Police cantonale des étrangers a agi dans un
sens différent de celui qu'aurait dû impliquer l'état de fait qui vient
d'être rappelé. Si, dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a affirmé
que le recourant n'avait jamais été mis formellement au bénéfice d'une
autorisation de séjour et que l'attestation délivrée à l'intéressé et
aux termes de laquelle il était sous permis SB no 37 044 en formalité de
renouvellement était due à une erreur, il ressort de l'examen du livret
pour étrangers, qui se trouvait déposé pour renouvellement auprès de
l'autorité cantonale et que celle-ci a remis au Tribunal à la demande du
juge délégué, que cette déclaration est erronée. Brozicek se trouvait
effectivement au bénéfice d'une autorisation de séjour valable en
dernier lieu jusqu'au 30 juin 1972. La Police des étrangers a procédé au
renouvellement de l'autorisation le 16 février 1972, sans formuler aucune
réserve et notamment en n'inscrivant plus la mention du but "préparer son
départ" qui figurait sur le même livret au regard de l'autorisation échue
le 30 juin 1971. Le recourant déclare n'avoir jamais eu connaissance de la
décision du Conseil d'Etat du 11 août 1971, et l'intimé ne conteste pas
le fait que cette décision n'a jamais été communiquée au recourant. Une
telle communication ne ressort d'ailleurs pas du dossier.
Dès lors, le recourant pouvait légitimement croire, lorsque
l'autorisation de séjour eut été renouvelée le 16 février 1972, qu'il
se trouvait au bénéfice d'une autorisation de séjour normale et que la
décision du Conseil d'Etat du 6 octobre 1970 était devenue caduque. Il
ne pouvait d'ailleurs qu'être confirmé dans cette idée par la lettre que
lui a adressée la Police des étrangers le 14 août 1972 et - la veille de
la décision du Conseil d'Etat - par l'attestation du 31 octobre 1972.
De toute façon, il avait reçu, de l'autorité compétente pour la
délivrer, une autorisation de séjour valable jusqu'au 30 juin 1972 et,
conformément aux indications figurant sur le livret, il a sollicité en
temps utile, soit en mai 1972 (date indiquée par le recourant et non
contestée par l'intimé, qui n'a pas produit l'intégralité du dossier),
une prolongation de l'autorisation. Il devait donc normalement recevoir
une décision de la Police cantonale des étrangers admettant ou rejetant
sa requête, décision qu'il aurait pu, dans le cas où elle aurait été
négative, porter devant le Conseil d'Etat. La Police des étrangers ayant
consulté le Conseil d'Etat, celui-ci a repris la procédure qu'il avait
laissée en suspens par sa décision du 11 août 1971, sans s'apercevoir
qu'entre-temps la situation de l'intéressé avait été modifiée, du fait
qu'il avait obtenu le 16 février 1972 une autorisation régulière de séjour.
Dès lors, c'est à juste titre que le recourant requiert l'annulation de
la décision du Conseil d'Etat, cette décision ayant été rendue en violation
du droit, que la loi donne au requérant, de voir sa requête examinée, en
cas de refus, par deux instances successives. L'arrêté attaqué est ainsi
en contradiction avec l'art. 4 Cst. et doit être annulé pour le motif
qui vient d'être relevé, sans que le tribunal de céans ait à se prononcer
sur les griefs que le recourant forme contre l'arrêté du Conseil d'Etat
quant au fond, griefs qui échappent à sa compétence.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et annule l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de
Genève du 1er novembre 1972.