BGE 97 I 293
97 I 293
42. Auszug aus dem Urteil vom 26. März 1971 i.S. Chemische Fabrik
Schweizerhall und Mitbeteiligte gegen Wälchli und EVD. Regeste
Eröffnung eines Gesamtfuttermittelkontingentes.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1 a).
Beschwerdelegitimation (Erw. 1 b).
2. Die statutarischen Bestimmungen über die Zuteilung der Kontingente
sind so auszulegen, dass die verfassungsmässig gewährleistete Handels-
und Gewerbefreiheit nicht weiter eingeschränkt wird, als dies die
Erreichung der Ziele, welche der Gesetzgeber mit der Kontingentierung
der Futtermittelimporte anstrebt, erforderlich macht (Erw. 2).
3. Voraussetzungen, damit ein Einzelkontingent eingeräumt werden kann
(Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Gemäss befristetem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 1952 (AS
1953, 1239), letztmals revidiert und verlängert am 29. September 1966 (AS
1967, 32), besteht unter der Bezeichnung "Schweizerische Genossenschaft
für Getreide- und Futtermittel (GGF)" eine vom Bundesrat gegründete
Genossenschaft des öffentlichen Rechtes im Sinne von Art. 829 OR.
Mitglieder der GGF sind Importeure von Futtermitteln, Stroh und
Streue sowie von Waren, bei deren Verarbeitung Futtermittel anfallen
können. Aufgaben und Tätigkeit der GGF, der das alleinige Einfuhrrecht
von Futtermitteln zusteht, werden im Bundesbeschluss (Art. 1 Abs. 2,
3 und 4) festgelegt.
Gestützt auf den Bundesbeschluss von 1952 erging am 18. Dezember
1953 der Bundesratsbeschluss über die Schweizerische Genossenschaft für
Getreide und Futtermittel (AS 1953, 1243). Dieser bestimmt in Art. 3, dass
Organisation und Tätigkeit der Genossenschaft sich nach deren Statuten
richten. Die Statuten, welche im Laufe der Jahre verschiedentlich
abgeändert und vom Bundesrat genehmigt wurden, sehen in Art. 4 vor,
dass als Mitglieder nur Personen und Firmen aufgenommen werden können,
die in der Schweiz niedergelassen, im Handelsregister eingetragen und in
der Lage und willens sind, Waren regelmässig zu importieren. Verlangt
wird ausserdem ein einwandfreier Ruf. Das Mitglied muss Gewähr für die
Beachtung der mit der Erteilung von Kontingenten auferlegten Bedingungen
bieten. Schliesslich muss es die Voraussetzungen für die Eröffnung von
Einzelkontingenten oder befristeten Ermächtigungen zur Verzollung oder
Einfuhrbewilligungen nach Art. 8 der Statuten erfüllen. Einzelkontingente
können, sofern das EVD eine Kontingentierung verfügt, an Personen und
Firmen eingeräumt werden:
a) wenn der Gesuchsteller Mitglied der GGF ist;
b) wenn der Gesuchsteller sich über ausreichende berufliche Tätigkeit
im betreffenden Geschäftszweig ausweist, die nötigen Kenntnisse für die
Leitung eines derartigen Geschäftes besitzt und beabsichtigt, dieses
Geschäft als wesentlichen Bestandteil seiner Tätigkeit tatsächlich und
in regulärer Weise zu betreiben;
c) wenn der Gesuchsteller über die notwendige Organisation und
über die erforderlichen finanziellen Mittel zur Durchführung von
Importgeschäften, Pflichtbezügen und der Vorratshaltung verfügt."
Neue Einzelkontingente werden, selbst wenn diese Voraussetzungen
erfüllt sind, u.a. dann nicht erteilt, wenn durch ihre allgemeine Gewährung
die bisherige Struktur des betreffenden Wirtschaftszweiges erheblich
verändert würde, namentlich wenn dadurch die bisherigen Handelsstufen
aufgelöst würden (Art. 5 Abs. 2 lit. a der Statuten). Das EVD behält sich
vor, die durch die Handelspolitik, den Schutz der nationalen Produktion
und die Vorratshaltung gebotenen allgemeinen Weisungen für die Erteilung,
Neuordnung und Erhöhung von Einzelkontingenten zu erlassen (Art. 5 Abs. 3
der Statuten). Die Erteilung der Einzelkontingente erfolgt im übrigen
durch den Vorstand der GGF.
B.- Adolf Wälchli führt seit 1938 in Zürich eine Importagentur für
Futtermittel. Daneben befasst er sich mit Getreidehandel. Er ist Mitglied
der GGF, besitzt jedoch kein Einfuhrkontingent.
Nachdem seine wiederholten Begehren um Kontingentserteilung von der
GGF und dem EVD abschlägig beschieden worden waren, stellte Wälchli am 28.
Oktober 1968 erneut ein Gesuch um Kontingentserteilung, das die GGF am 18.
November 1969 abwies. Die dagegen eingereichte Beschwerde, in welcher
Wälchli die Zusicherung abgab, er werde die Tätigkeit als Importagent
aufgeben, wenn ihm ein Einfuhrkontingent zugeteilt werde, hiess das EVD
am 5. Oktober 1970 teilweise gut. Es eröffnete Wälchli, der ein Kontingent
von 5000 Tonnen verlangt hatte, ein solches von 2500 Tonnen jährlich.
C.- Gegen diesen Entscheid reichen die Chemische Fabrik
Schweizerhall, die Fuga AG, Luzern, die André & Cie SA, Lausanne,
und die Blattmann & Co. als Kontingentsinhaber der GGF getrennte,
aber hinsichtlich Beschwerdebegehren und Begründung gleichlautende
Verwaltungsgerichtsbeschwerden ein mit dem Antrag, es sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und das Gesuch der Firma Wälchli um Zuteilung
eines Gesamtfuttermittelkontingentes abzuweisen oder die Sache zu neuer
Entscheidung in diesem Sinn an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie
rügen die Verletzung der GGF-Statuten und damit von Bundesrecht; ausserdem
beantragen sie den Beizug verschiedener Beweismittel.
D. - Die Vorinstanz und Adolf Wälchli beantragen Nichteintreten
auf die Beschwerden, da sie den Beschwerdeführern die Legitimation zur
Beschwerdeführung bestreiten; eventuell seien die Beschwerden abzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid des EVD, in
welchem dem Begehren um Kontingentserteilung teilweise entsprochen wird.
a) Das Bundesgericht beurteilt nach Massgabe von Art. 97 Abs. 1 OG
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwG; als solche gelten Anordnungen der Behörden, im Einzelfall,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen.
Der angefochtene Entscheid zählt nach Art. 98 lit. b OG zu derartigen
Verfügungen, denn die GGF ist eine Genossenschaft des öffentlichen Rechtes
nach Art. 829 OR, für die das öffentliche Recht des Bundes massgebend ist
(vgl. dazu im allgemeinen A. GRISEL, Droit administratif suisse, S. 153
ff.). Sie hat Aufgaben zu erfüllen, die öffentlich-rechtlicher Natur
sind. Die darauf bezügliche Ordnung könnte vom Bund direkt geschaffen und
die zu erfüllenden Aufgaben durch bundeseigene Behörden besorgt werden. Es
waren Erwägungen handelspolitischer und technischer Zweckmässigkeit, welche
die Eidgenossenschaft bewogen, mit der Durchführung dieser Aufgaben eine
öffentlich-rechtliche Körperschaft zu betrauen und die Normierung wichtiger
Durchführungsfragen deren - allerdings durch ein Eingriffsrecht des EVD
beschränkten - autonomen Regelung durch die Statuten zu überlassen. Obwohl
diese als autonomes Recht des Verbandes erscheinen, handelt es sich in
Wirklichkeit bei den in ihnen enthaltenen Normen um auf dem Wege der
Delegation geschaffenes Bundesrecht, mindestens soweit es sich um die
Erfüllung der der GGF übertragenen öffentlichen Aufgaben handelt; dazu
gehören auch die Bestimmungen über die Erteilung und Verweigerung von
Futtermittelimportkontingenten. Sie gehören daher zum öffentlichen Recht
des Bundes (F. GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im
Bund, S. 134; vgl. auch BGE 95 I 339 Erw. 1).
b) Die Beschwerde gegen eine, kraft öffentlichen Rechts des Bundes
erlassene Verfügung des EVD nach Art. 98 lit. b OG ist jedoch nur
zulässig, sofern der angefochtene Entscheid unter keine der in Art. 99
- 102 OG aufgezählten Ausnahmen fällt. Dies ist nicht der Fall. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des EVD, der die Statuten
der GGF auslegt und auf den Einzelfall anwendet, ist mithin zulässig.
c) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 103 lit. a OG
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die
Beschwerdeführer sind durch die angefochtene Kontingentserteilung
beschwert, da die ihnen zugeteilten Kontingente in der Folge gekürzt
werden müssen. Nicht wesentlich ist, dass eine absolute Kürzung der
zugeteilten Mengen nicht eintreten wird, weil der zunehmende Bedarf an
Futtermitteln eine grössere Ausnützung des Kontingentes erlauben werde;
wenn auch die zu erwartende Kürzung des Kontingentes nur von geringem
Umfang sein wird, kann sie sich doch wirtschaftlich nachteilig auf die
bisherigen Kontingentsinhaber auswirken. Die Beschwerdeführer haben
deshalb ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheides; sie sind daher zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
legitimiert. Dabei kann nicht massgebend sein, dass - wie das EVD
befürchtet und zum Anlass seines Nichteintretensantrages nimmt - die Zahl
der Beschwerdeberechtigten damit sehr ansteigen kann. Hingegen sind die
übrigen Mitglieder der GGF keine Beteiligten nach Art. 110 Abs. 1 OG.
Da im übrigen die prozessualen Erfordernisse (Art. 106 und Art. 108
OG) erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten. Diese lauten
nach Begehren und Begründung gleich; sie können daher - dem Antrag der
Beschwerdeführer entsprechend - in einem einzigen Verfahren beurteilt
werden.
Erwägung 2
2.- Der GGF sind von Bund bestimmte Aufgaben im Bereiche der
Futtermitteleinfuhr und des Futtermittelhandels ganz allgemein
zur Erreichung aussenhandelspolitischer und landwirtschaftlicher
Zwecksetzungen übertragen worden. Die Einfuhr von Futtermitteln ist zurzeit
teils kontingentiert, teils ist sie frei. Futtermittel, deren Einfuhr
kontingentiert ist, dürfen nur von Importeuren eingeführt werden, denen
die GGF ein Kontingent zugeteilt hat. Nichtkontingentierte Futtermittel
dürfen nach Art. 8 der Statuten der GGF auch Importeure einführen, die
über kein Kontingent verfügen; immer aber müssen sie Mitglied der GGF
sein. Wälchli ist unbestrittenermassen zurzeit Mitglied der GGF.
a) Diese vom Bund mit dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 1952
geschaffene Ordnung bewirkt eine Einschränkung der verfassungsmässigen
Handels- und Gewerbefreiheit auf dem Gebiete der Futtermittelimporte
im allgemeinen und ganz besonders soweit es sich um die Einfuhr
von kontingentierten Futtermitteln handelt. Die Frage ihrer
Verfassungsmässigkeit, namentlich der Verfassungsmässigkeit der von der
GGF statutarisch getroffenen Regelung der Importtätigkeit, ist nicht
aufgeworfen worden. Ein Anlass, sie zu überprüfen, besteht nicht.
Weder der Bundesbeschluss noch die entsprechende, ihn vorbereitende
bundesrätliche Botschaft vom 5. August 1952 erwähnen allerdings
ausdrücklich, dass die Zahl der Importeure zu beschränken sei und dass dies
dadurch geschehen könne, dass sowohl an die Mitgliedschaft bei der GGF als
auch besonders an die Erteilung von Kontingenten strenge Anforderungen
gestellt werden. Aber mit der Möglichkeit, Importe zu kontingentieren,
nahm der Gesetzgeber auch eine gewisse Beschränkung in der Zahl der zum
Import zugelassenen Importeure in Kauf.
Die Tätigkeit der GGF bewegte sich mindestens seit 1948, als sie das
Statut einer öffentlich-rechtlichen Genossenschaft erhielt, bereits in
diesem, den gesetzgebenden Behörden bekannten Rahmen; es darf deshalb
davon ausgegangen werden, dass diese Auswirkung der Kontingentierung
in Kauf genommen wurde. Die Kommission des Nationalrates billigte
denn auch die Umschreibung der persönlichen Voraussetzungen für die
Kontingentserteilung, wie die Statuten der GGF sie vorsehen wollten, und
die Räte widersprachen dem nicht (Sten. Bul. NR 1952 S. 628, StR 1952
S. 332). Hingegen war den Eidgenössischen Räten damals die nunmehr in
Art. 5 Abs. 2 enthaltene Statutenbestimmung, wonach die Erteilung neuer
Kontingente nicht zu einer Umstrukturierung des Importhandels führen dürfe,
nicht bekannt. Immerhin darf auch in dieser Hinsicht angenommen werden,
dass ein gewisser Schutz des angestammten Handels für gerechtfertigt
gehalten wurde (StR S. 331, Votum Kommissionspräsident Schoch). Zudem
stammt die entsprechende Statutenbestimmung aus dem Jahre 1960; sie war
also anlässlich der letzten Erneuerung des Beschlusses bekannt.
b) Die Bundesbeschlüsse bestimmen, dass die Einzelkontingente
periodisch zu überprüfen und geänderten Verhältnissen anzupassen
sind. Daraus ist abzuleiten, dass nicht nur die Überprüfung der
Zuteilung an die bisherigen Kontingentsinhaber, sondern - was aus dem
Gesetzteswortlaut nicht ganz klar hervorgeht - auch die Zuweisung von
neuen Kontingenten an neue Bewerber ermöglicht werden soll.
In den Räten wurde verschiedentlich betont, dass die getroffene
Ordnung nicht dazu dienen dürfe, jungen Geschäftsleuten den Erwerb von
Kontingenten zu verunmöglichen. Da die Statuten der GGF vorsehen, dass
nicht nur die Kontingente bisheriger Kontingentsbesitzer überprüft,
sondern auch Kontingente an neue Bewerber erteilt werden können, ist
dieser Forderung an sich Genüge getan. Daraus folgt jedoch, dass an die
Voraussetzungen für die Erteilung von Kontingenten an neue Bewerber
nicht derart strenge Anforderungen gestellt werden dürfen, dass sie
praktisch ausgeschlossen wird. Die statutarischen Vorschriften sind
so auszulegen, dass die verfassungsmässige Handels- und Gewerbefreiheit
nicht weiter eingeschränkt wird, als die Erreichung der Ziele, die sich
der Gesetzgeber gesetzt hat, es erforderlich macht (vgl. analog BGE 96 I
384 mit zahlreichen Hinweisen). Es gilt in dieser Hinsicht der Grundsatz
der verfassungskonformen Auslegung (vgl. M. IMBODEN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd I Nr. 247 S. 142 f.). Ausserdem ist zu
berücksichtigen, dass das EVD allgemeine Weisungen über die Erteilung
von Einzelkontingenten erlassen kann. Seine Auslegung der statutarischen
Regeln erhält damit ein erhöhtes Gewicht, da es sie jederzeit durch die
Erteilung von Weisungen beeinflussen kann. Demgegenüber kommt es weniger
auf den autonomen Willen der GGF an; es erübrigt sich daher, die von
den Beschwerdeführern angerufenen Versammlungs- und Expertenprotokolle
der GGF beizuziehen. Ebenso erweist sich der Beizug früherer, Wälchli
betreffender Gesuchsakten und anderer Beschwerdeentscheide als überflüssig.
Erwägung 3
3.- a) Ein Einzelkontingent ist zu bewilligen, wenn der Gesuchsteller
sich über ausreichende berufliche Tätigkeit im betreffenden Geschäftszweig
ausweist. Diese Statutenbestimmung verwendet für die Umschreibung
der Voraussetzungen unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Inhalt durch
Auslegung zu gewinnen ist. Sie will verhindern, dass Bewerber, die mit
dem Futtermittelhandel nicht vertraut sind, Kontingente verlangen, und
deshalb eine Gefährdung der traditionellen Handelsfirmen und des Rufes
der Branche nach sich ziehen können.
Die Beschwerdeführer berufen sich darauf, die bisherige Praxis sei
dahingegangen, als ausreichende Tätigkeit nur eine solche gelten zu lassen,
die in einer leitenden Stellung in einer Futtermittel-Importfirma ausgeübt
wurde. Wäre die Vorschrift in diesem engen Sinne zu verstehen, hätte es
nahe gelegen, diese Voraussetzung direkt in dieser Weise in den Statuten
zu umschreiben. Da dies nicht geschah, liegt der Schluss nahe, dass die
Vorschrift nicht in diesem engen Sinne gemeint und namentlich der Begriff
des Geschäftszweigs weiter zu fassen ist. Es muss als Bedingung für die
Kontingentserteilung genügen, dass der Bewerber mit der Abwicklung von
Futtermittelimporten vertraut ist und sich in seiner bisherigen Tätigkeit
mit solchen befasste. Das trifft auf Adolf Wälchli zu.
Es darf vorausgesetzt werden, dass ein Importagent mit den
Eigenheiten des Futtermittelimportes vertraut ist und es ist ebenso
vorauszusetzen, dass er auch die Verhältnisse auf dem Inlandmarkt kennt;
denn ohne die notwendige Erfahrung kann er seine Agententätigkeit
nicht erfolgreich ausüben. Es ist sogar nicht ausgeschlossen, dass
ein Agent mit weitreichenden Auslandsbeziehungen das Importgeschäft
besser kennt als ein Importeur, der sich für den wichtigsten Teil des
Importgeschäftes der Mithilfe eines Importagenten bedient. Wälchli ist
unbestrittenermassen viele Jahre als Importagent tätig gewesen. Dazu kommt,
dass er zum Import nichtkontingentierter Futtermittel berechtigt war. Es
ist nicht anzunehmen, dass der Import kontingentierter Futtermittel
wesentlich andere Anforderungen an den Importeur stellt als der Import
nichtkontingentierter Ware. Die Kontingentierung ist überhaupt kein
Wesensmerkmal des Futtermittelimportgeschäfts und dessen gesetzliche
Regelung behält ohne Kontingentierung seine Bedeutung, so dass schon
erwogen wurde, zwar die GGF bestehen zu lassen, aber die Kontingentierung
zu beseitigen (Bundesrat Schaffner, Sten. Bul. NR 1966 S. 462, StR 1966
S. 227).
Sodann macht Adolf Wälchli geltend, und belegt es für das Jahr
1970, dass er auch als Eigenhändler mit kontingentierten Waren gehandelt
hat. Allerdings war er dann gezwungen, die Waren an Kontingentsinhaber zu
verkaufen. Mag in diesen Fällen sich das Ausmass seiner Tätigkeit wieder
eher einer blossen Agententätigkeit genähert haben, so zeigt dies doch,
dass Wälchli offenbar in der Lage ist, solche Importe auf eigene Rechnung
zu tätigen.
Auch wenn Wälchli in den letzten Jahren die Agentur nicht mehr
persönlich führte, sondern diesen Geschäftszweig durch Angestellte
selbständig besorgen liess, und die Tätigkeit als Importagent im Rahmen
seiner übrigen kaufmännischen Wirksamkeit nicht mehr sehr ins Gewicht
fallen mochte, ja sogar defizitär war, ändert das nichts daran, dass ihm
eine ausreichende Tätigkeit und Erfahrung in der Branche nicht abgesprochen
werden kann.
Wenn die Vorinstanz daher die Statutenbestimmung in dieser
den Gegebenheiten angemessenen Weise ausgelegt hat, so verletzt dies
Bundesrecht nicht. Daran ändert nichts, dass damit gegenüber einer früheren
restriktiven Praxis eine gewisse Lockerung eintritt.
b) Der Gesuchsteller muss überdies beabsichtigen, das Importgeschäft
als wesentlichen Bestandteil seiner gewerbsmässigen Tätigkeit tatsächlich
und in regulärer Weise zu betreiben. Hinsichtlich dieser Voraussetzung
ist die Behörde im wesentlichen auf die Versicherungen des Gesuchstellers
angewiesen.
Die Beschwerdeführer wenden ein, Adolf Wälchli sei 69 Jahre alt und
es werde deshalb kaum angenommen werden können, dass er seine Tätigkeit
als Importeur dauernd ausüben wolle oder könne. Allein es ist heute
nichts Aussergewöhnliches, dass eine kaufmännische Aktivität auch bis
ins hohe Alter andauert. Ausserdem macht der Gesuchsteller geltend, er
habe einen Sohn, der in seinem Geschäft, also in der Futtermittelbranche,
tätig sei. Art. 9 Abs. 2 der Statuten sieht vor, dass bei einer allfälligen
Geschäftsübernahme durch einen Nachkommen das Kontingent auf ihn übertragen
werden kann. Diese Möglichkeit rechtfertigt es, dass an den Nachweis
des Willens des Gesuchstellers, das Geschäft selber zu betreiben, nicht
allzu hohe Anforderungen gestellt werden dürfen, wenn auch die Möglichkeit
nicht auszuschliessen ist, dass der Gesuchsteller das Kontingent begehrte,
um sein Geschäft vor einer allfälligen Veräusserung aufzuwerten.
c) Im weitern muss der Gesuchsteller über die notwendige Organisation
und über die erforderlichen finanziellen Mittel zur Durchführung von
Importgeschäften, Pflichtbezügen und zur Vorratshaltung verfügen.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Voraussetzungen
gegeben seien. Indessen macht die Vorinstanz mit Recht geltend, dass
die Erfüllung dieser Bedingung eigentlich erst richtig überprüft werden
könne, wenn der Betrieb bereits aufgenommen sei. Einen strikten Nachweis
zu verlangen, hiesse, einem neuen Bewerber, der noch kein eigenes Geschäft
hat, die Eröffnung eines Betriebes zu verunmöglichen; mit der von den
Beschwerdeführern gegebenen Begründung, es sei noch keine entsprechende
Organisation vorhanden, könnte ihm jederzeit ein Kontingent verweigert
werden.
Wie es sich damit verhalten mag, kann dahingestellt bleiben. Da der
Gesuchsteller Adolf Wälchli auch sonst bereits Futtermittelimporte tätigte,
ist anzunehmen, dass er auch über die nötige Organisation verfügt, um
die kontingentierten Importe durchzuführen und allfällige Pflichtlager
zu unterhalten.
d) Schliesslich dürfen trotz Vorhandenseins der persönlichen
Voraussetzungen für eine Kontingentsbewilligung neue Kontingente verweigert
werden, wenn durch ihre allgemeine Gewährung die bisherige Struktur des
betreffenden Wirtschaftszweiges erheblich verändert würde, namentlich
wenn dadurch die bisherigen Handelsstufen aufgelöst würden.
Im Laufe der Entwicklung und auf Grund der bestehenden Ordnung
haben sich im Futtermittelhandel und im Futtermittelimport verschiedene
Handelsstufen herausgebildet, worauf Art. 5 der Statuten Bezug nimmt. Es
sind an ihm einmal die sogenannten Ablader beteiligt. Ablader sind
- meist ausländische - Grossaufkäufer, die im Ausland grosse Posten
bestimmter Futtermittel aufkaufen und sie nachher an die Importeure der
verschiedenen Länder verkaufen. Allerdings ist es auch möglich, dass die
Importeure sich auf dem ausländischen Markt direkt eindecken und damit die
Ablader als Vertragspartner ausschalten. Der Importeur verkauft sodann im
Inland die eingeführten Waren an Futtermittelgrossisten, die ihrerseits
nicht zum Import zugelassen sind. Mit Ausnahme der Landwirtschaftlichen
Genossenschaften, bei denen die Tätigkeit als Importeure mit Kontingent
und als Grossisten zusammenfallen können, befassen sich die Importeure
regelmässig nur mit dem Import. Der Futtermittelgrossist verkauft sodann
die Futtermittel an die Detaillisten weiter. Zwischen dem ausländischen
Verkäufer und dem schweizerischen Importeur vermittelt unter Umständen
der Importagent den Vertragsabschluss. Der Importeur ist aber nicht auf
die Dienste eines solchen Agenten angewiesen; er kann auch direkt im
Ausland einkaufen. In der letzten Zeit tätigten immer mehr Importeure
ihre Importe ohne Beizug von Importagenten, so dass deren Tätigkeit je
länger je mehr an Bedeutung verliert.
Es kann keinem Zweifel unterliegen, dass durch die Erteilung
eines Kontingentes an Wälchli allein die gegenwärtige Struktur
des Futtermittelimporthandels nicht erheblich berührt wird. Auf
eine Gesamtkontingentmenge von 800'000 Tonnen, die auf rund 120
Kontingentsinhaber verteilt wird, fällt das von der Vorinstanz eingeräumte
Kontingent von 2500 Tonnen nicht ernstlich ins Gewicht. Die Bestimmung will
aber verhindern, dass unter Berufung auf das Gebot der rechtsgleichen
Behandlung auch anderen Interessenten, die in der gleichen Lage wie
der Gesuchsteller sich befinden, ebenfalls Kontingente zugeteilt werden
müssen. Wären sie zu bewilligen, schlösse dies nicht aus, dass die Zahl
der neuen Berechtigten stark anstiege und die wirtschaftliche Stellung
der bisherigen Kontingentsinhaber in erheblichem Masse litte. Da die
gesetzliche Ordnung befriedigend nur durchgesetzt werden kann, wenn ein
leistungsfähiger Importhandel erhalten bleibt, muss eine solche Folge, wenn
sie mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, verhindert werden. Es
ist deshalb zu prüfen, welche Wirkungen voraussichtlich eintreten werden,
wenn allen andern Bewerbern, die sich in der gleichen Lage wie Wälchli
befinden, aus Gründen der Rechtsgleichheit ebenfalls Kontingente eröffnet
werden müssten. Wäre ihre Zahl sehr gross, vermöchte dies die Verweigerung
des begehrten Kontingentes zu begründen.
Wälchli ist vom EVD das Kontingent zugesprochen worden, weil er als
langjähriger Importagent sich die nötigen Kenntnisse auf dem Gebiet des
Futtermittelimports erworben hat. Wie vorne erwähnt, scheint der Beruf des
Importagenten an Bedeutung zu verlieren. Dass deshalb die verbleibenden
Importagenten ebenfalls versucht sein könnten, ihr Eigengeschäft
im Futtermittelimport auszudehnen, liegt nahe. Wie die Vorinstanz
indessen festgestellt hat, gibt es gegenwärtig nur eine geringe Zahl
von Importagenten, die noch tätig sind, nämlich deren fünf. Auch wenn
ihnen allen Kontingente erteilt werden müssten, würde die Struktur des
Importhandels nicht wesentlich verändert und es wäre noch keine Auflösung
der bisherigen Handelsstufe der Importhändler zu erwarten.
Anderseits ist nicht ausgeschlossen, dass die Stufe der Importagenten
selbst der Auflösung verfällt. Das ist aber eher eine Folge der
wirtschaftlichen Entwicklung (z.B. des Verhaltens der Importeure,
die die Importagenten umgehen) als eine Auswirkung einer allfälligen
Kontingentszuteilung an die Importagenten. Es wäre daher eine nicht
zu rechtfertigende Härte, wenn den Importagenten allgemein die
Eröffnung von Kontingenten mit der Begründung verweigert würde, die
Kontingentsbewilligung trage zur Auflösung ihrer Stufe bei.
Im übrigen findet auch keine Vermischung der Stufen statt, da Wälchli
sich verpflichtet hat, die Agententätigkeit völlig aufzugeben, wenn er
ein Kontingent erhält. Dabei ist er zu behaften.
Freilich behaupten die Beschwerdeführer, wenn man das Erfordernis
der Tätigkeit im Futtermittelimporthandel als subjektive Voraussetzung
für die Kontingentszuteilungen fallen lasse, könnten zahlreiche weitere
Bewerber für Kontingente auftreten, z.B. die Ablader, Lagerhalter
und Reeder. Wie es sich damit verhielte, kann offen bleiben. Mit der
Zulassung der Importagenten ist noch nicht entschieden, dass auch andere
Inhaber von Geschäften anderer Stufen sich mit Erfolg um die Erteilung
von Kontingenten bewerben könnten. Die Zahl der schweizerischen
Ablader scheint ohnehin nicht sehr gross zu sein. Den Inhabern von
Grossistenfirmen, den Lagerhaltern und Reedern dürfte die Erteilung von
Kontingenten wegen mangelnder Erfahrung auf dem Gebiet des Importes von
Getreide und Futtermitteln verweigert werden.
Die Vorinstanz hat daher mit Recht angenommen, dass die Erteilung
eines Kontingentes an Adolf Wälchli zu keiner Strukturänderung im
Futtermittel-Importhandel führen müsse. Sie hat auch in dieser Hinsicht
Bundesrecht nicht verletzt.