BGE 97 I 241
97 I 241
36. Auszug aus dem Urteil vom 5. Mai 1971 i.S. Bättig gegen Güter- und
Waldzusammenlegungskorporation Rickenbach und Umgebung, Rekurskommission
für Meliorationssachen Thurgau und Regierungsrat des Kantons St. Gallen.
Regeste
Interkantonales Bodenverbesserungsunternehmen im Sinne des Art. 83
des BG über die Förderung der Landwirtschaft (LWG).
Genügt für die Errichtung eines solchen Unternehmens die Verständigung
unter den Kantonsregierungen oder bedarf es dafür eines förmlichen
interkantonalen Staatsvertrages?
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Art. 83 des Bundesgesetzes über die Förderung der Landwirtschaft
(LWG) lautet:
V. Interkantonale Unternehmen
"Liegen Bodenverbesserungen oder Siedlungswerke auf dem Gebiet mehrerer
Kantone und können sich die beteiligten Kantone nicht verständigen,
so kann der Bundesrat auf Verlangen einer Kantonsregierung das ganze
Unternehmen einer einheitlichen Leitung und einem einheitlichen Verfahren
unterstellen."
Art. 55 Ziff. 6 der Kantonsverfassung des Kantons St. Gallen bestimmt:
"Er (der Grosse Rat) schliesst Verkommnisse und Verträge mit andern
Kantonen und Staaten innert der Schranken der Bundesverfassung."
B.- Im Zusammenhang mit dem Landerwerb für den Bau der Nationalstrasse
N 1 Winterthur - Wil - St. Gallen erachteten die Kantonsregierungen
von Thurgau und St. Gallen die Schaffung eines interkantonalen
Güterzusammenlegungsunternehmens als wünschbar. Nach vorangegangenen
Verhandlungen zwischen den beiden Kantonsregierungen beschlossen die
Grundeigentümer der Munizipalgemeinde Rickenbach (TG) und angrenzender
Gebiete der thurgauischen Gemeinde Busswil sowie der sanktgallischen
Gemeinden Wil, Kirchberg und Jonschwil am 23. April 1963 die Durchführung
eines entsprechenden Projektes. Am 28. Mai 1963 gründeten sie die "Güter-
und Waldzusammenlegungskorporation Rickenbach und Umgebung" und nahmen
entsprechende Statuten an. Gemäss deren § 1 stützt sich das Unternehmen
auf Art. 83 LWG, Art. 30-34 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen
(NSG) sowie die Bestimmungen des thurgauischen und des sanktgallischen
Einführungsgesetzes zu Art. 703 ZGB (EG/ZGB). Die Statuten wurden am
24. Juni 1963 vom Regierungsrat des Kantons Thurgau und am 1. August 1963
vom Regierungsrat des Kantons St. Gallen genehmigt.
Dem Übergewicht der thurgauischen Grundeigentümer Rechnung tragend,
sind diese in den Organen der Korporation, d.h.
im Vorstand, in der Schätzungskommission, in der Schlichtungskommission
und in der Rekurskommission stärker vertreten. Über die Rekurskommission,
an die mit gewissen, in § 44 der Statuten umschriebenen Ausnahmen
alle Beschlüsse und Entscheide der Korporationsversammlung und der
Korporationsorgane weitergezogen werden können und die endgültig
entscheidet, bestimmt § 45 Abs. 2 der Statuten:
"Die Rekurskommission setzt sich gemäss Vereinbarung der beiden
Kantonsregierungen zusammen aus dem Präsidenten und zwei von ihm
bestimmten weiteren Mitgliedern der thurgauischen Rekurskommission für
Meliorationssachen, sowie aus zwei vom Regierungsrat des Kantons St. Gallen
gewählten Mitgliedern."
Mit Botschaft des Regierungsrates vom 16. September 1963 über die
Gewährung eines Staatsbeitrages an den sanktgallischen Teil der Melioration
Rickenbach und Umgebung wurde der Grosse Rat über das interkantonale
Unternehmen orientiert. Er opponierte dem geplanten Verfahren nicht
und bewilligte den kantonalen Subventionsbeitrag. Der entsprechende
Beschluss vom 21. November 1963 trat nach unbenützter Referendumsfrist
am 23. Dezember 1963 in Kraft.
C.- Paul Bättig ist Eigentümer einer Liegenschaft in der Gemeinde
Kirchberg (SG). Er hatte ein erstes Mal im Jahre 1965 Beschwerde erhoben
wegen Führung der Güterstrasse im Norden seines Grundbesitzes, war
aber am 21. Januar 1966 von der gemäss § 45 der Statuten bestellten
Rekurskommission abgewiesen worden. Im Jahre 1969 erhob er erneut
Einsprache, diesmal gegen die Neuzuteilung und die Strassenführung
und zog den die Einsprache nur teilweise gutheissenden Entscheid der
Schlichtungskommission an die Rekurskommission weiter. Diese entsprach
am 31. Dezember 1969 in bezug auf die Neuzuteilung von zwei Parzellen
dem Begehren Bättigs; im übrigen wies sie seinen Rekurs ab. In der
Begründung führte sie im wesentlichen aus, die Zuständigkeit der
Schlichtungskommission und der Rekurskommission sei gegeben, da Art. 83
LWG die nötige gesetzliche Grundlage für ein derartiges interkantonales
Güterzusammenlegungsunternehmen bilde. Die Errichtung der Korporation
sei eine Vollzugsmassnahme dieser Bestimmung und bedürfe keiner
kantonalen gesetzlichen Grundlage. Es sei nicht einzusehen, weshalb die
Kantonsregierungen, die im Falle der Nichteinigung über das Verfahren
den Bundesrat zum Entscheid anrufen können, sich nicht selber darüber
einigen dürften. Ferner sei der Grosse Rat des Kantons St. Gallen über
die Errichtung der Korporation orientiert worden; er habe den beantragten
Staatsbeitrag gewährt, dem beabsichtigten Verfahren nicht widersprochen
und dieses damit stillschweigend gebilligt.
D.- Gegen diesen Entscheid führt Bättig staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 55 Ziff. 6 und Art. 101 der
sanktgallischen Kantonsverfassung. Er macht geltend, interkantonale
Güterzusammenlegungskorporationen bedürfen einer staatsvertraglichen
Vereinbarung, da sie von den Rechtsordnungen zweier oder mehrerer Kantone
berührt werden. Zum Abschluss derartiger Vereinbarungen sei der Grosse
Rat zuständig; er habe diese Kompetenz nicht delegiert und könnte sie
auch nicht delegieren. Eine konkludente Zustimmung des Grossen Rates im
Zusammenhang mit der Gewährung eines Staatsbeitrages für das Unternehmen
genüge nicht, da sonst das Referendumsrecht des Volkes missachtet würde. Zu
Unrecht berufe sich die Vorinstanz auf Art. 83 LWG. Dieser begründe
lediglich die Kompetenz des Bundesrates für den Fall, dass sich die Kantone
über ein einheitliches Verfahren nicht verständigen können. Nachdem nun der
im Kanton St. Gallen für eine solche Verständigungslösung zuständige Grosse
Rat nicht einmal begrüsst worden sei, komme Art. 83 LWG im vorliegenden
Fall nicht zur Anwendung.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Tätigkeit der Güter- und Waldzusammenlegungskorporation
Rickenbach und Umgebung und der Rekurskommission, deren Entscheid
angefochten ist, beruht auf einer "Verständigung" (Art. 83 LWG) oder, wie
§ 45 der Statuten sagt, auf einer "Vereinbarung" zwischen den beteiligten
Kantonsregierungen. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat zudem mit
Botschaft vom 16. September 1963 den Grossen Rat über das interkantonale
Unternehmen orientiert, und dieser hat durch die Bewilligung des kantonalen
Beitrages der Durchführung der Güterzusammenlegung zugestimmt. Der
Beschwerdeführer nimmt aber an, diese nur implicite Zustimmung des
Grossen Rates habe nicht genügt, um das interkantonale Unternehmen und
dessen Rekurskommission verfassungskonform zu konstituieren. Vielmehr
hätte es dazu einer formellen interkantonalen Vereinbarung im Sinne von
Art. 55 Ziff. 6 KV bedurft. Eine solche sei nicht zustandegekommen.
a) Es ist anerkannt, dass interkantonale Vereinbarungen eine
unterschiedliche Tragweite haben können und dass dementsprechend
auch die verfassungsrechtliche Zuständigkeit zum Abschluss solcher
Vereinbarungen verschieden geordnet sein kann. Das Bundesgericht hat
bereits in BGE 40 I 395 und erneut in BGE 96 I 213 festgehalten, dass
nicht jede Verständigung zwischen Kantonen ein "Konkordat" im Sinne der
einschlägigen Kantonsverfassungen ist. In jenen beiden Entscheiden ging es
darum, ob bestimmte interkantonale Vereinbarungen der Volksabstimmung zu
unterwerfen waren oder nicht, und es wurde festgehalten, dass dies nur dann
zu bejahen sei, wenn der Gegenstand der interkantonalen Vereinbarung der
Volksabstimmung unterläge, sofern der Kanton einseitig eine entsprechende
Anordnung träfe. Im vorliegenden Fall steht nun nicht die Abgrenzung der
Zuständigkeit zwischen Volk und Grossem Rat, sondern die Abgrenzung der
Zuständigkeit zwischen Regierungsrat und Grossem Rat zur Diskussion. Ob
es im Kanton St. Gallen bei interkantonalen Staatsverträgen überhaupt
ein Referendum gibt - die KV sieht es nicht ausdrücklich vor - ist an
dieser Stelle ohne Belang. Zu entscheiden ist vielmehr, ob schlechthin
jede Verständigung des Kantons St. Gallen mit einem Nachbarkanton ein
"Verkommnis" oder einen Vertrag mit einem andern Kanton im Sinne von
Art. 55 Ziff. 6 KV darstellt, oder ob auch die sanktgallische KV Formen
der vertraglichen Verständigung unmittelbar zwischen den Kantonsregierungen
zulässt, bzw. ob hier ein solcher Fall vorliegt.
b) In der deutschen Staatsrechtslehre ist die Zulässigkeit von
"Verwaltungsabkommen", die zwischen den Exekutiven von Gliedstaaten
abgeschlossen werden, grundsätzlich anerkannt (SCHNEIDER, Verträge
zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat, Veröffentlichungen der Vereinigung
der deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 19 (1961), S. 9 ff.). In der Schweiz
scheinen Lehre und Rechtsprechung noch weniger gefestigt. Immerhin wird
der Begriff des Konkordates (Verkommnis) häufig diskutiert, vor allem
hinsichtlich der Frage, ob innerhalb der Gesamtheit der interkantonalen
Vereinbarungen die Konkordate als ein engerer Begriff- Vereinbarungen von
erhöhter Wichtigkeit oder Vereinbarungen mit rechtsetzender Bedeutung -
herauszuheben seien (HÄFELIN, Der kooperative Föderalismus in der Schweiz,
ZSR 1969, S. 587 ff.; DOMINICE, Fédéralisme coopératif, ZSR 1969,
S. 832 ff.; SCHAUMANN, Verträge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat,
Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer, Heft
19 (1961), S. 92 ff; AUBERT, Traité de droit constitutionnel, S. 330
ff.; KEHRLI, Interkantonales Konkordatsrecht, Diss. Zürich 1968, S. 21
ff.). Auf die verschiedenen Lehrmeinungen braucht jedoch hier nicht näher
eingegangen zu werden, denn es ginge auf jeden Fall zu weit, anzunehmen,
dass jede Form der Verständigung zwischen zwei Kantonen über irgendeine
gemeinsame Verwaltungsaufgabe in die Form eines "Konkordates" gekleidet
werden müsste - selbst dann, wenn bereits die gesetzlichen Voraussetzungen
für eine solche Verständigung gegeben sind. Vielmehr ist anzunehmen,
dass dort, wo dies der Fall ist, die "Verständigung" zwischen den Kantonen
durchaus durch gleichgerichtete Willenserklärungen der Kantonsregierungen,
also durch Verwaltungsvereinbarungen, erfolgen kann.
Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt. Art. 83 LWG sieht
die Schaffung interkantonaler Güterzusammenlegungsunternehmen auf dem Wege
der Verständigung zwischen den Kantonen ausdrücklich vor. Unter diesen
Umständen erscheint die Verständigung zwischen den Kantonen als ein Akt
der Rechtsanwendung, der grundsätzlich in die Kompetenz der Exekutive
fällt. Wie der St. Galler Regierungsrat in seiner Vernehmlassung
mit Recht ausführt, ergibt sich seine Zuständigkeit zur Errichtung
interkantonaler Bodenverbesserungsunternehmen unmittelbar aus dem
Bundesrecht. Dass Art. 83 LWG so auszulegen ist, wird erst recht deutlich,
wenn diese Bestimmung im Zusammenhang mit den andern Vorschriften des 5.
Titels des LWG (Art. 77 ff.) gesehen wird. So ist der Erlass allgemein
verbindlicher Normen, die für alle Bodenverbesserungsunternehmen gelten,
der Gesetzgebung der Kantone überlassen (Art. 77 Abs. 4, 81 Abs. 4),
während im Zusammenhang mit einzelne Unternehmen betreffenden Fragen stets
die Kantonsregierung oder die "zuständige kantonale Behörde" genannt wird
(Art. 77 Abs. 3, 80 Abs. 2, 82 Abs. 1). Das bedeutet auch hier - analog
zu andern Rechtsgebieten - dass allgemein verbindliche Vorschriften
über Bodenverbesserungen und Bodenverbesserungsgenossenschaften durch
die Legislative erlassen werden, während die Errichtung der einzelnen
Genossenschaft nur noch Rechtsanwendung ist. Dieses Auslegungsergebnis
entspricht auch den übrigen bundesrechtlichen Bestimmungen betreffend
Güterzusammenlegungen (Art. 30 ff. NSG, Art. 703 ZGB), auf die sich die
Beschwerdegegnerin ebenfalls stützt. Aus diesen Bestimmungen geht eindeutig
hervor, dass die Kantone zwar durch zusätzliche Vorschriften das Verfahren
für Landumlegungen näher zu ordnen haben, durch allgemein verbindliche
Normen also, deren Erlass in der Regel in die Kompetenz der Legislative
fällt, dass aber die Durchführung eines einzelnen Landumlegungsunternehmens
stets ein Akt der Rechtsanwendung ist. So bestimmt z.B. Art. 36 NSG: "Die
kantonale Regierung kann für den Strassenbau notwendige Landumlegungen
verfügen." Ferner hat das Bundesgericht schon vor einigen Jahren
festgehalten, dass es sich bei Güterzusammenlegungen und Landumlegungen
um Verfahren handelt, die auf die Verwirklichung eines konkreten Projekts
gehen, mit der rechtskräftigen Neuverteilung schliessen und über diese
hinaus keine rechtlichen Wirkungen entfalten (BGE 86 I 148/9). Dass die
Durchführung eines Güterzusammenlegungsunternehmens blosse Rechtsanwendung
ist, geht schliesslich schon daraus hervor, dass bei direkter Verständigung
der Grundeigentümer gar keine staatliche Mitwirkung erforderlich ist
(vgl. Art. 125 des sanktgallischen EG/ZGB).
Was aber von Bundesrechts wegen innerkantonal Rechtsanwendung
ist, bleibt auch interkantonal Rechtsanwendung. Im vorliegenden Fall
stellten nun die Kantone St. Gallen und Thurgau nicht allgemein
verbindliche Vorschriften betreffend gemeinsame Landumlegungen
auf, sondern sie beschlossen die Durchführung eines konkreten
Güterzusammenlegungsunternehmens in Ausführung von Art. 83 LWG, Art. 30-34
NSG und der beiden kantonalen EG/ZGB. Dass dadurch eine grosse Zahl von
Grundstücken und Grundeigentümern erfasst wird, sowie der Umstand, dass
für dieses Unternehmen Statuten aufgestellt und Kommissionen eingesetzt
werden mussten, ändern am Rechtsanwendungscharakter dieser Massnahme nichts
(vgl. den bereits zitierten BGE 86 I 148/9).
Insbesondere erachtet der Beschwerdeführer als verfassungswidrig,
dass ihm der Regierungsrat durch sein Vorgehen die Möglichkeit der
Anrufung der Verwaltungsrekurskommission und des Verwaltungsgerichts
genommen habe. Gemäss Art. 141 und 146 des sanktgallischen EG/ZGB können
Entscheide des Gemeinderates oder der Schätzungskommission durch Rekurs an
die Verwaltungsrekurskommission weitergezogen werden. Der Beschwerdeführer
anerkennt jedoch selber, dass die Art. 125-147 EG/ZGB nur für rein
sanktgallische Güterzusammenlegungskorporationen gelten. Ihre Anwendung auf
ein interkantonales Unternehmen wäre folglich nur dann möglich, wenn die
beteiligten Kantone oder der Bundesrat das Unternehmen dem sanktgallischen
Verfahren unterstellen würden (vgl. Art. 83 LWG). Dies ist im vorliegenden
Fall nicht geschehen. Der Regierungsrat hat dem Beschwerdeführer das
erwähnte Rechtsmittel somit nicht vorenthalten, da bei interkantonalen
Landumlegungen gar kein Anspruch darauf besteht. Die von den Regierungen
der Kantone Thurgau und St. Gallen getroffene Lösung erscheint übrigens als
zweckmässig und gerecht: In Anbetracht des Übergewichts der thurgauischen
Grundeigentümer wurde grundsätzlich das thurgauische Verfahren gewählt,
wobei jedoch der Kanton St. Gallen in allen Gremien mitvertreten ist. Auf
die Möglichkeit, dass der Bundesrat im Falle der Uneinigkeit der beiden
Kantone das Unternehmen ganz dem thurgauischen Verfahren hätte unterstellen
können, sei immerhin hingewiesen. Ferner sei noch festgehalten, dass
dem Beschwerdeführer in bezug auf Beschlüsse betreffend Umgrenzung des
Beizugsgebietes und die Pflicht zur Beteiligung an Unternehmen der Rekurs
an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen zur Verfügung gestanden hat
(§ 44 Abs. 1 der Statuten).
Die übereinstimmende Genehmigung der Statuten der Beschwerdegegnerin
durch die Kantonsregierungen von St. Gallen und Thurgau bildet somit
kein Verkommnis und keinen Vertrag im Sinne von Art. 55 Ziff. 6 der
sanktgallischen KV. Diese Bestimmung darfnicht rein wörtlich ausgelegt
werden. Sie steht in einem Spannungsverhältnis zu Art. 60 KV, wonach
der Regierungsrat die oberste Verwaltungsbehörde des Kantons ist. Als
solche kann er alle Massnahmen treffen, zu denen ihn das Bundesrecht oder
das kantonale Recht ermächtigt, einschliesslich der Verständigung mit
Nachbarkantonen über die Durchführung solcher Massnahmen. In ähnlicher
Weise kann ja auch der Bundesrat im Rahmen seiner Verordnungskompetenzen
mit bindender Wirkung Gegenrechtserklärungen abgeben und andere
Verwaltungsvereinbarungen abschliessen (vgl. dazu GUGGENHEIM, Traité
de droit international public, 2. A. 1967 I S. 151). Es ist zuzugeben,
dass die Tragweite, die dem Art. 83 LWG in den vorstehenden Erwägungen
gegeben wird, im Wortlaut der Bestimmung nicht klar zum Ausdruck kommt;
die Lösung entspricht jedoch dem Zweck der Bestimmung, die Durchführung
derartiger interkantonaler Unternehmen zu erleichtern. Im vorliegenden
Fall ist das Ergebnis umso weniger stossend, als der Grosse Rat im Rahmen
des Antrages des Regierungsrates hinsichtlich der Kreditgewährung über
das eingeschlagene Vorgehen orientiert worden war und ihm im Rahmen der -
unbestrittenermassen verfassungskonformen - Kreditgewährung stillschweigend
zugestimmt hat.
Die Rüge des Beschwerdeführers, die Beschwerdegegnerin und die im
Zusammenhang damit bestellte Rekurskommission seien in Verletzung der St.
Galler KV errichtet worden, erweist sich somit als unbegründet. Unter
diesen Umständen braucht nicht geprüft zu werden, ob die Beschwerde
schon deshalb abzuweisen wäre, weil der Beschwerdeführer in einem
früheren Verfahren die Verfassungsmässigkeit des interkantonalen
Güterzusammenlegungsunternehmens und der von den beiden Kantonsregierungen
bestellten Rekurskommission nicht gerügt hatte.