BGE 97 I 24
97 I 24
5. Arrêt du 17 février 1971 dans la cause Dumartheray et "Vigilance"
contre Grand Conseil du canton de Genève. Regeste
Kantonale Wahlen.
1. Beschwerdelegitimation der Stimmbürger, der Parteien und anderer
politischer Vereinigungen (Erw. 1).
2. Beginn der Beschwerdefrist.
a) Die Frage der Verfassungswidrigkeit einer kantonalen
Gesetzesbestimmung kann vorfrageweise noch mit der Beschwerde gegen
eine Anwendungsverfügung aufgeworfen werden, selbst wenn die streitige
Gesetzesbestimmung nur die Vollziehung des Gesetzes vorzubereiten hat
und nur einmal Anwendung findet (Erw. 2a).
b) Voraussetzungen, unter denen es nicht erforderlich ist, die eine
Wahl vorbereitenden Anordnungen anzufechten (Erw. 2b).
3. Der Stimmbürger, der mit staatsrechtlicher Beschwerde den in einem
Gesetz vorgesehenen Wahlmodus anficht, ohne das Referendumsverfahren gegen
das Gesetz selber eingeleitet zu haben, handelt nicht rechtsmissbräuchlich
(Erw. 3a).
4. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts, wenn die Auslegung einer
kantonalen Verfassungsbestimmung durch die oberste kantonale Behörde in
Frage steht (Erw. 4a).
5. Verfassungswidrigkeit einer Gesetzesbestimmung, welche die Wahl
der Mitglieder eines neuen Gerichts dem Grossen Rate überträgt, obwohl nach
der Kantonsverfassung die Wahl der Richter, abgesehen von Ergänzungswahlen
zwischen zwei Hauptwahlen, Sache des Volkes ist (Erw. 4 c-e).
Sachverhalt
A.- Selon l'art. 132 Cst. gen., les magistrats du pouvoir judiciaire,
à l'exception des juges prud'hommes, sont élus tous les six ans par le
Conseil général (à savoir le corps électoral) en un seul collège, selon
le système majoritaire. L'al. 4 de cette disposition réserve à la loi
le soin de régler "tout ce qui concerne l'exécution du présent article,
ainsi que, même en dérogation au principe constitutionnel, le mode de
pourvoir aux fonctions qui deviennent vacantes dans l'intervalle des
élections générales".
L'élection des magistrats du pouvoir judiciaire fait l'objet des
art. 154 à 159 de la loi du 23 juin 1961 sur les votations et élections
(LVE). Sous le titre marginal "Remplacement", l'art. 158 prévoit qu'en
cas d'option, de non-acceptation, de démission, de vacance ou de décès
postérieurs à l'élection générale, l'élection aux sièges vacants se fait
par le Grand Conseil (al. 1). Toutefois, si le nombre des vacances se
trouve être de plus de quatre à la fois, il est procédé à une élection par
l'ensemble des électeurs cantonaux réunis en Conseil général, comme pour
l'élection générale (al. 2). Quant aux postes qui deviennent vacants moins
de trois mois avant l'expiration du mandat des magistrats judiciaires,
ils ne sont pas repourvus avant l'élection générale (al. 3).
B.- La loi constitutionnelle du 27 février 1970, acceptée en votation
populaire le 3 mai 1970, a institué un Tribunal administratif et un
Tribunal des conflits. En exécution de cette loi, le Grand Conseil a adopté
le 29 mai 1970 une "loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des
conflits" (LTA), qui a été publiée dans la "Feuille d'avis officielle"
du 8 juillet 1970, avec l'indication que le délai de referendum expirait
le 7 août 1970.
L'art. 18 de la loi prévoit qu'en dérogation à l'art. 158 LVE,
l'élection initiale des juges et des suppléants du Tribunal administratif,
ainsi que du président du Tribunal des conflits et de son suppléant,
est faite par le Grand Conseil pour la période restant à courir jusqu'à
l'élection générale des magistrats du pouvoir judiciaire. La loi n'a
pas fait l'objet d'une demande de referendum, ni d'un recours de droit
public. Elle a été promulguée le 14 août 1970.
C.- Un avis ouvrant l'inscription en vue de l'élection visée à
l'art. 18 LTA a paru dans la "Feuille d'avis officielle" du 30 octobre
1970. Le 6 novembre, Gil Dumartheray a adressé au Grand Conseil une lettre
motivée l'invitant à renoncer à l'élection annoncée et à laisser ce soin au
Conseil général, conformément à l'art. 132 Cst. cant. Le Grand Conseil en a
été informé au début de la séance du 6 novembre, après que l'ordre du jour
eut été adopté, mais avant les élections qui y étaient prévues; celles-ci
se sont déroulées lors de la séance de l'après-midi pour les cinq juges
titulaires du Tribunal administratif et les présidents du Tribunal des
conflits, et en séance du soir pour les cinq juges suppléants au Tribunal
administratif et pour le président de ce tribunal, qui devait être choisi
parmi les juges titulaires élus au cours de la séance de l'après-midi.
D.- Après avoir recouru auprès du Conseil d'Etat, qui a décliné sa
compétence, Gil Dumartheray et le mouvement civique genevois "Vigilance"
ont formé un recours de droit public par acte du 7 décembre 1970, dans
lequel ils requièrent le Tribunal fédéral d'annuler les nominations
effectuées le 6 novembre 1970, après avoir déclaré l'art. 18 LTA contraire
à la constitution genevoise. Ils se fondent sur les art. 84 et 85 OJ
et allèguent la violation des art. 4 Cst. féd., 132 et 178 Cst. gen.,
soutenant que ces nominations violent le droit de vote des citoyens.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le Conseil d'Etat reconnaît la qualité pour recourir de Gil
Dumartheray en tant qu'il invoque l'art. 85 OJ, mais il la lui conteste
en tant qu'il invoque l'art. 84 OJ; il dénie au mouvement "Vigilance"
la qualité pour recourir tant sur la base de l'art. 85 que sur celle de
l'art. 84 OJ.
a) S'agissant d'un recours de droit public en matière d'élections et de
votations, le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit
constitutionnel cantonal et des dispositions légales étroitement liées
au droit de vote lui-même, à son contenu et à son étendue, tandis qu'il
ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation
des autres dispositions cantonales, légales ou réglementaires (RO 96
I 61 consid. 3 et les arrêts cités). En l'espèce, les dispositions
cantonales dont la violation est alléguée sont soit des dispositions
constitutionnelles, soit des dispositions légales relatives au contenu
et à l'étendue du droit de vote des citoyens; le Tribunal fédéral peut
donc examiner librement (sous réserve de ce qui sera dit ci-dessous
au consid. 4 a) l'interprétation donnée à ces dispositions par le Grand
Conseil. Il est dès lors inutile d'examiner encore si cette interprétation
est arbitraire, comme le prétendent les recourants en fondant également
leur recours sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ et en invoquant la violation
de l'art. 4 Cst. Partant, il n'est pas nécessaire non plus de rechercher
si les recourants ont qualité pour fonder leur recours sur l'art. 84
al. 1 lettre a OJ.
b) Le Conseil d'Etat dénie à "Vigilance" la qualité pour recourir,
parce que ce mouvement politique ne serait pas atteint dans ses intérêts
juridiquement protégés.
La question de l'intérêt juridiquement protégé justifiant la qualité
pour recourir est résolue d'une façon large par le Tribunal fédéral
lorsqu'il s'agit de recours de droit public fondés sur la violation
des droits politiques (art. 85 lettre a OJ). Il suffit que la lésion
de l'intérêt personnel soit purement formelle. Tous les citoyens actifs
peuvent se plaindre de ce qu'un acte ait été adopté sans leur concours
(cf. RO 89 I 260 s.). Quant aux associations à caractère politique, il
n'est pas nécessaire, pour qu'elles puissent former un recours de droit
public fondé sur l'art. 85 lettre a OJ, qu'elles aient statutairement la
mission de défendre les intérêts de leurs membres. Il suffit qu'elles
agissent au nom de leurs membres, dans la mesure où elles allèguent la
violation des droits politiques de ceux-ci (cf. arrêt du 5 septembre
1946, Volkspartei Dietigen, non publié). D'autre part, la loi genevoise
sur les votations et les élections reconnaît certains droits aux partis
eux-mêmes, lors d'élections et de votations populaires (art. 101: droit à
un emplacement d'affichage; art. 61: vignette distinguant les bulletins des
partis politiques et groupements). Comme l'élection par le Grand Conseil
supprime l'élection par le peuple, le mouvement civique "Vigilance" est
privé de la possibilité de faire valoir ses droits lors d'une élection
populaire. La qualité pour former un recours fondé sur l'art. 85 lettre
a OJ doit lui être également reconnue.
Erwägung 2
2.- En tant qu'il vise les élections du 6 novembre 1970, le présent
recours a été formé en temps utile. La communication au sens de l'art. 89
al. 1 OJ, qui n'avait pas à intervenir dans un tel cas, aurait pu se
faire au plus tôt le 6 novembre 1970 et parvenir aux recourants le 7
novembre, de sorte que le délai de recours n'expirait en tout cas pas
avant le 7 décembre. L'acte de recours étant parvenu au Tribunal fédéral
le 8 décembre, dans une enveloppe dont le timbre postal est illisible,
on peut admettre qu'il a été mis à la poste au plus tard le 7 décembre.
Sans doute le délai de recours contre la loi elle-même, dont l'art. 18
serait inconstitutionnel au dire des recourants, était-il expiré depuis
longtemps. Mais les recourants ne demandent pas l'annulation de l'art. 18
de la loi; ils requièrent seulement l'annulation des élections du 6
novembre. Or, selon la jurisprudence, l'inconstitutionnalité d'une loi
cantonale qui n'a pas fait l'objet d'un recours de droit public dans les
30 jours dès sa publication peut encore être invoquée à titre préjudiciel
dans un recours formé contre une décision d'application (RO 95 I 4 et
147/8, 93 I 101 et 613 consid. 2).
a) Le cas d'espèce présente, il est vrai, cette particularité que la
disposition légale contestée était destinée à ne s'appliquer qu'une seule
fois, pour les élections attaquées dont elles préparaient l'exécution;
elle apparaît donc comme une disposition concrète, valable pour un seul
cas particulier. Aussi peut-on se demander si, dans ces circonstances,
les recourants n'auraient pas dû attaquer directement - c'est-à-dire dans
le délai de 30 jours dès la publication de la loi - la disposition légale
litigieuse, en tant que disposition d'application.
La possibilité d'invoquer, à titre préjudiciel, l'inconstitutionnalité
d'une disposition légale à l'occasion d'un recours de droit public déposé
contre un acte ultérieur d'exécution, fait l'objet d'une jurisprudence
abondante (RO 95 I 4 consid. 2 et 148 consid. 1; 93 I 101 et 613 consid. 2
et les arrêts cités), largement connue. On ne saurait y apporter, sans
prévenir, une exception qui se fonderait sur la nature différente des
divers articles d'une loi: disposition finale d'exécution, dont le contenu
s'épuiserait en une seule application, par opposition à norme matérielle de
portée générale. Une telle manière de faire pourrait heurter les exigences
de la bonne foi, principe général du droit auquel sont également soumises
les autorités judiciaires (cf. RO 94 I 16 consid. 1).
D'autre part, l'introduction d'une nouvelle distinction - d'ailleurs
difficile à opérer - au sujet de l'acte attaqué ne manquerait pas de
compliquer encore une matière déjà délicate et d'aller à l'encontre du
principe de la sécurité du droit, finalement d'affaiblir la protection
des droits des citoyens.
Il n'y a donc pas lieu de traiter différemment le cas où la disposition
légale attaquée ne constitue en fait qu'une règle d'application dont le
contenu s'épuise en une seule fois.
b) En citant l'arrêt Couchepin du 29 avril 1964 (RO 90 I 72 consid. 1),
le Conseil d'Etat semble vouloir prétendre que les recourants auraient dû
s'en prendre déjà à l'acte qui préparait les élections (soit en l'espèce
à l'art. 18 de la loi), et non pas attendre le résultat de celles-ci pour
recourir (cf. RO 74 I 18 ss., 81 I 203 ss.). Toutefois, cette jurisprudence
concerne des votations populaires, auxquelles les recourants avaient le
droit de participer eux-mêmes et à propos desquelles ils critiquaient la
façon de poser une question au peuple ou de le renseigner (RO 49 I 328,
74 I 22, 81 I 208, 89 I 400 et 442, 90 I 72); elle vise principalement à
éviter l'organisation de deux votations populaires successives, lorsque
cet inconvénient peut être écarté par une intervention préalable que
l'on peut raisonnablement attendre de la part des intéressés (cf. RO
89 I 86/7 consid. 4). Or, en l'espèce, l'élection attaquée n'a pas été
faite par le peuple, mais par le Grand Conseil, au cours d'une session
ordinaire ayant de nombreux autres objets à son ordre du jour, et c'est la
question de la compétence pour procéder à cette élection qui est en cause;
l'argument pris des complications qu'entraîne une élection populaire
et des difficultés qu'il peut y avoir à la renouveler à bref délai est
donc inopérant. D'autre part, Gil Dumartheray, qui n'est plus député,
ne pouvait participer lui-même, comme électeur, à cette élection et il
n'avait pas à entreprendre de démarche préalable auprès de l'autorité qui
y procédait; ainsi, même sans la lettre adressée par Durmartheray au Grand
Conseil et dont celui-ci a pris connaissance au début de la séance du 6
novembre, les recourants étaient encore à temps pour attaquer l'élection
des membres et suppléants du Tribunal administratif et des présidents du
Tribunal des conflits.
c) Le Conseil d'Etat prétend enfin que les élections du 6 novembre
par le Grand Conseil ne constituent pas une "décision", qui, au sens
de l'art. 84 OJ, était attaquable par la voie du recours de droit
public. Il n'est pas nécessaire d'examiner si l'acte du Grand Conseil était
effectivement une décision, étant donné que le recours est fondé non pas
sur l'art. 84 OJ, mais sur l'art. 85 lettre a OJ ("recours concernant le
droit de vote des citoyens"), où il n'est nulle part question de décision;
il va de soi que des élections auxquelles procède un parlement cantonal,
alors que les recourants allèguent qu'elles devaient se faire par le
peuple, constituent un acte susceptible d'un recours de droit public
fondé sur l'art. 85 lettre a OJ.
Erwägung 3
3.- Le Conseil d'Etat reproche aux recourants de commettre un abus de
droit en attaquant les élections par la voie du recours de droit public,
alors qu'ils auraient pu demander le referendum contre la loi du 29 mai
1970 et que Dumartheray, membre de la commission parlementaire chargée
d'examiner le projet de loi en 1969, avait voté le projet sans faire de
réserve à propos de l'art. 18.
On ne sait pas si le Conseil d'Etat soulève cet argument au sujet
de la recevabilité du recours ou au sujet du fond; il n'importe, car le
grief est de toute façon mal fondé.
a) Ainsi que le Tribunal fédéral l'a relevé au sujet de l'épuisement
des moyens de droit cantonal, le referendum n'est pas un moyen de droit
cantonal qu'un recourant devrait utiliser avant d'attaquer une loi par
la voie du recours de droit public (cf. RO 88 I 153 consid. 2, 91 I 114
consid. 1), car une telle voie n'est pas ouverte au recourant lui-même et
il ne dépend pas de lui seul qu'elle aboutisse à faire soumettre une loi au
vote du peuple. Or les arguments développés au sujet de l'épuisement des
voies cantonales valent à plus forte raison pour l'examen de la présente
question: on ne peut reprocher un abus de droit au citoyen qui utilise
un moyen de recours qu'il peut mettre en oeuvre à lui tout seul, alors
qu'il n'a pas mis en mouvement une procédure de demande de referendum
dont l'aboutissement dépend de l'action conjuguée d'un très grand nombre
de signataires, qui jouissent tous de la liberté d'exercer ou de ne pas
exercer leurs droits civiques.
Pour la même raison, on ne peut pas non plus exiger d'un parti
politique ou d'un groupement analogue - même si l'effectif de ses membres
dépasse le nombre des signatures nécessaires à l'aboutissement d'une
demande de referendum - qu'il mette en mouvement une telle procédure, ni
à plus forte raison lui faire grief de mauvaise foi lorsqu'il attaque,
par la voie du recours de droit public, une loi contre laquelle il n'a
pas entrepris une procédure de referendum.
b) Quant au fait que Gil Dumartheray conteste la constitutionnalité
d'une disposition en faveur de laquelle il aurait voté sans restriction
alors qu'il était membre de la commission parlementaire chargée d'examiner
le projet de loi, il ne saurait non plus constituer un abus de droit. On
ne peut en effet reprocher à un citoyen, qui a d'abord approuvé une
disposition légale, d'attaquer ensuite cette même disposition, s'il se rend
compte ultérieurement qu'elle est inconstitutionnelle. La jurisprudence et
la doctrine admettent même qu'un administré ne viole pas nécessairement
la bonne foi en demandant l'annulation d'un acte illégal dont il avait
approuvé l'adoption (ZBl vol. 68/1967 p. 24; GRISEL, Droit administratif
suisse, p. 188). De toute façon, Gil Dumartheray ne s'est pas prononcé en
faveur de cette disposition en vote final, puisqu'il n'était plus député
à ce moment-là.
Quant au mouvement "Vigilance", la position prise par un de ses
députés lors d'une séance de commission ne le liait pas, chaque député
agissant à titre personnel, sans engager juridiquement son parti; on ne
peut donc lui faire grief de mauvaise foi sur ce point.
Erwägung 4
4.- Les recourants soutiennent que l'art. 18 de la loi du 29 mai 1970
est inconstitutionnel parce que contraire à l'art. 132 Cst. gen.
Il n'y a pas lieu d'examiner si la disposition en question viole
également l'art. 158 de la loi sur les votations et les élections, ou
l'art. 2 de la loi genevoise d'organisation judiciaire. Ces lois étant de
même nature que la loi du 29 mai 1970, cette dernière pouvait valablement
y déroger.
a) S'agissant de l'interprétation d'une disposition constitutionnelle
cantonale, le Tribunal fédéral se reconnaît un pouvoir de libre examen,
spécialement lorsqu'il s'agit d'un recours fondé sur l'art. 85 lettre a
OJ (RO 90 I 239 consid. 3; 91 I 319 consid. 3; 94 I 531 consid. 7; 96
I 61 consid. 3). Il s'impose cependant une certaine retenue à l'égard
de l'interprétation donnée par la plus haute autorité du canton à une
règle constitutionnelle cantonale relative à un droit individuel. Cela
ne signifie pourtant pas qu'il se confine sur le terrain restreint de
l'arbitraire (RO 89 I 375 consid. 2; 94 I 33 consid. 2); bien au contraire,
son pouvoir est très proche du libre examen, et c'est seulement en cas de
doute sur deux interprétations possibles qu'il ne s'écarte pas de celle
donnée par la plus haute autorité du canton.
b) Il est constant que les membres du Tribunal administratif sont des
magistrats du pouvoir judiciaire (art. 2 LTA), comme le sont le président
et le président suppléant du Tribunal des conflits (art. 12 al. 3
LTA). L'art. 132 Cst. gen. était donc applicable en principe; il faut dès
lors examiner si le Grand Conseil pouvait procéder lui-même à l'élection
initiale de ces magistrats, en considérant qu'il s'agissait de "fonctions
qui deviennent vacantes" au sens de l'al. 4 de cette disposition.
c) L'élection des juges par le peuple a été introduite dans la
constitution genevoise en 1904, à la suite d'une initiative populaire
qui voulait tirer la conséquence logique du principe selon lequel
"la souveraineté réside dans le peuple" (art. 1er al. 2 Cst. gen.). La
dérogation en cas de vacance se justifiait par "l'inconvénient qu'il y
aurait à convoquer le corps électoral tout entier pour chaque vacance
qui viendrait à se produire entre deux élections générales, par raisons
surtout qu'une seule vacance peut, par la force des choses, occasionner
plusieurs élections" (Mémorial du Grand Conseil, 1904, p. 521). Mais,
"mue par le désir de s'écarter le moins possible du texte des initiants",
la commission parlementaire ne voulut pas prescrire impérativement
une dérogation; elle se contenta d'un texte qui permettait à la loi
de l'introduire (Mémorial 1904, p. 527). C'est en cela seulement que le
constituant laissa une certaine autonomie au pouvoir législatif, autonomie
qui devait simplement permettre de ne pas instituer de dérogation et d'en
rester à l'élection par le peuple, même en cas de vacance.
Réexaminé en 1955 par une commission d'experts, le principe de
l'élection des magistrats judiciaires par le peuple a été confirmé
comme étant "la meilleure garantie à Genève pour la désignation d'une
magistrature indépendante et capable". Ladite commission s'est également
demandé s'il ne conviendrait pas que le peuple élise aussi le ou les
magistrats aux postes à repourvoir en cas de vacance avant les élections
générales; en raison d'inconvénients d'ordre pratique, elle a cependant
renoncé à proposer une modification du système en vigueur. C'est donc
pour la seule repourvue de postes déjà existants, et pour des raisons
pratiques, que la possibilité de déroger au principe a été maintenue à
l'art. 132 al. 4 pour les cas de vacances.
Le Conseil d'Etat invoque en vain la nouvelle disposition
constitutionnelle permettant l'élection tacite des magistrats de l'ordre
judiciaire. D'une part, il y eut, effectivement, pour les postes de
juges et de suppléants au Tribunal administratif, plus de candidats que
de personnes à élire; d'autre part, rien ne permet de penser qu'en cas
d'élection par le peuple, le nombre de candidats n'aurait pas été plus
élevé également.
Ainsi l'interprétation historique conduit à dire que l'art. 132
al. 4 Cst. gen. vise uniquement la repourvue des postes déjà occupés
auparavant. Et cette interprétation trouve sa confirmation dans le texte
même de la disposition constitutionnelle, laquelle par le de "fonctions
devenues vacantes", et non pas de fonctions vacantes, ce qui serait plus
large; cette interprétation est en outre celle que le Grand Conseil a
retenue à l'art. 158 de la loi sur les votations et élections, en lui
donnant comme titre marginal "remplacement" et en imposant malgré tout
l'élection par le peuple lorsqu'il y a plus de quatre sièges vacants à
la fois.
d) Si l'interprétation dégagée ci-dessus est en principe la seule
raisonnable, parce qu'elle correspond à l'histoire, au texte et à la
raison d'être de la disposition constitutionnelle, comme aussi à son
caractère proprement exceptionnel, cela ne veut pas dire que toute
interprétation extensive et par analogie soit absolument exclue. Mais
encore faut-il que l'analogie existe réellement, et que la dérogation
ne heurte pas trop fortement le principe de l'art. 132 al. 1 Cst. gen.,
ni ne lèse trop gravement les droits qui en découlent pour le citoyen.
Le Conseil d'Etat cite plusieurs précédents où le Grand Conseil a
désigné lui-même les titulaires de nouveaux sièges au Tribunal de première
instance. Bien que discutable, l'interprétation extensive était alors
défendable; il y avait en effet double analogie avec le cas visé par le
constituant: d'une part, il ne s'agissait chaque fois que d'un juge,
au maximum deux, qui venaient compléter un tribunal existant, composé
de juges anciens régulièrement nommés par le peuple; d'autre part, les
mêmes raisons pratiques qu'en cas de repourvue d'un siège devenu vacant
pouvaient être invoquées en faveur de la dérogation.
S'agissant en revanche de l'élection complète d'un nouveau tribunal,
la situation est fondamentalement différente, et l'analogie n'est plus
suffisante. D'une part, l'élection par le Grand Conseil a pour conséquence
que les justiciables seront jugés par des magistrats qui auront tous
été désignés sans leur participation, si bien que l'atteinte aux droits
du peuple est beaucoup plus grave; elle l'est d'autant plus que la
juridiction administrative intéresse personnellement un très grand
nombre de personnes, qui n'ont en revanche que rarement affaire aux
tribunaux civils ou pénaux. D'autre part, les inconvénients pratiques
que l'art. 132 al. 4 Cst. gen. doit permettre d'éviter n'existent pas
ici. Il n'y a pas le risque d'élections en cascade; s'il figure parmi les
élus un juge de la Cour de justice ou du Tribunal de première instance,
son remplacement dans l'une ou l'autre de ces autorités peut se faire
momentanément par le Grand Conseil, selon la règle de l'art. 158 al. 1
LVE. En procédant à une élection populaire conformément à la constitution,
on n'aurait certainement pas donné au peuple l'impression de le déranger
inutilement, vu l'importance reconnue au nouveau tribunal.
Le Conseil d'Etat relève encore que, dans moins de dixhuit mois,
l'électeur aura l'occasion de réélire au complet toutes les juridictions,
y compris le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits; selon lui,
cette perspective démontrerait le peu d'intérêt et l'absence de mobiles
sérieux du recours. On ne saurait retenir un tel argument: le peuple
se reconnaît en général moins de liberté pour une réélection que pour
une première élection, surtout s'il s'agit de magistrats de carrière; le
souci de ne pas toucher sans de sérieux motifs aux situations acquises ne
lui est pas étranger. La première élection a donc en fait une importance
particulière quant à la réelle liberté de choix de l'électeur. Quoi qu'il
en soit, les citoyens genevois verraient, au moins pendant dix-huit mois,
leurs différends avec les pouvoirs publics tranchés par des juges désignés
en dehors deux, alors que la constitution leur donne le droit de les élire.
e) Si les autorités genevoises estimaient qu'il ne fallait pas déranger
le peuple entre deux élections générales pour élire les membres du Tribunal
administratif, le président et le président suppléant du Tribunal des
conflits, elles n'avaient qu'à introduire une clause expresse dans la loi
constitutionnelle du 27 février 1970, qui était soumise au referendum
obligatoire en vertu de l'art. 179 al. 2 Cst. gen. et qui pouvait donc
valablement déroger à la constitution. Sans doute n'y a-t-on pas pensé.
Il n'en demeure pas moins que, non couverte par l'art. 132 al. 4 Cst. gen.,
la clause dérogatoire a été établie en violation de l'art. 179 al. 2
Cst gen., de sorte que les recourants ont eu raison d'invoquer aussi
cette disposition.
Erwägung 5
5.- En conclusion, l'interprétation donnée par l'autorité suprême
cantonale à l'art. 132 al. 4 Cst gen. n'est pas compatible, dans
les circonstances précises du cas, avec le texte et l'esprit de cette
disposition. Il n'y a dès lors pas lieu, pour la cour de céans, de faire
preuve de retenue à l'égard de l'interprétation adoptée par le Grand
Conseil; elle doit considérer comme inconstitutionnel l'art. 18 LTA et
partant annuler les élections auxquelles a procédé le Grand Conseil le
6 novembre 1970, en se fondant sur cette disposition.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et annule l'élection, par le Grand Conseil du
canton de Genève, le 6 novembre 1970, de cinq juges titulaires et de cinq
juges suppléants au Tribunal administratif, ainsi que du président et du
président suppléant du Tribunal des conflits.