BGE 97 I 116
97 I 116
21. Auszug aus dem Urteil vom 3. März 1971 i.S. Verein Freie
Evangelisch-Theologische Hochschule Basel gegen Regierungsrat und
Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt. Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde. Voraussetzungen, unter denen mit dem
Entscheid der letzten kantonalen Instanz auch derjenige der untern Instanz
angefochten werden kann (Erw. 1). Legitimation juristischer Personen zur
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 49 BV? (Erw. 3 a).
Bezeichnung von Privatschulen. Kantonale Vorschrift, wonach
Privatschulen sich so zu bezeichnen haben, dass über ihren nichtstaatlichen
Charakter kein Zweifel besteht. Verbot, eine private Schule zur Ausbildung
von Pfarrern auf Hochschulstufe als "Freie Evangelisch-Theologische
Hochschule" zu bezeichnen. Vereinbarkeit dieses Verbots mit Art. 49 BV
(Erw. 3 b), 56 und 31 BV (Erw. 4) und.Art. 4 BV (Erw. 5)?
Sachverhalt
A.- Das basel-städtische Schulgesetz vom 4. April 1929 (SchulG)
enthält in den §§ 130-135 Bestimmungen über Privatschulen. Nach §
130 bedarf es zur Errichtung von Schulen oder Erziehungsanstalten für
allgemeine Bildung oder Berufsbildung durch Private, Gesellschaften,
Vereine oder Korporationen einer Bewilligung des Regierungsrates. Diese
Bewilligung ist an sechs in § 131 unter Ziff. 1-6 aufgezählte Bedingungen
geknüpft, von denen die letzte lautet:
"6. Privatschulen sind in Ankündigungen als solche so zu bezeichnen,
dass über ihren nichtstaatlichen Charakter kein Zweifel besteht."
B.- Der Beschwerdeführer ist ein Verein mit Sitz in Basel. Er trägt den
Namen "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel" und bezweckt
laut Statuten vom 16. März 1968 die Eröffnung und Führung einer privaten,
von den bestehenden staatlichen Fakultäten unabhängigen Hochschule zur
Ausbildung evangelischer Pfarrer. Am 31. Mai 1968 ersuchte er um die
Bewilligung, eine solche Schule in Basel zu errichten. Der Regierungsrat
beschloss am 8. Dezember 1968, die Bewilligung zur Errichtung der geplanten
Lehrstätte unter der Bezeichnung "Freie Evangelisch-Theologische Hochschule
Basel" oder "Internationale nicht-staatliche Evangelisch-Theologische
Hochschule Basel" zu verweigern.
Nach Eröffnung dieses Entscheids reichte der Beschwerdeführer
gleichzeitig beim Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt einen
Rekurs und beim Regierungsrat ohne Präjudiz für den Rekurs ein
Wiedererwägungsgesuch ein, dieses mit dem Antrag, es sei ihm die
Errichtung und Führung der geplanten Lehrstätte unter der Bezeichnung
"Freie Evangelisch-Theologische Akademie Basel" zu bewilligen.
Der Regierungsrat entsprach diesem Gesuch durch Beschluss vom
3. Februar 1970.
Das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht wies den Rekurs am
29. Mai 1970 ab, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der angefochtene
Entscheid stehe mit § 131 Ziff. 6 SchulG im Einklang, da die Verwendung
der Bezeichnung "Hochschule" den Eindruck erwecken würde, die Lehrstätte
sei mit der Universität verbunden. Zweifel über ihren nichtstaatlichen
Charakter würden auch durch Zusätze nicht in der vom SchulG verlangten
eindeutigen Weise ausgeschlossen, selbst nicht durch das Wort "frei". Das
Schwergewicht der gewünschten Bezeichnung liege eindeutig auf dem Ausdruck
"Hochschule", und jedes Adjektiv verblasse vor diesem Hauptwort und werde
im Verkehr bald weggelassen. Dem Einwand, der angefochtene Entscheid
verletze die Glaubens- und Gewissensfreiheit, sei entgegenzuhalten,
dass das Verwaltungsgericht an das Gesetz gebunden sei und es nicht
auf seine Verfassungsmässigkeit überprüfen könne. Die Glaubens- und
Gewissensfreiheit wäre übrigens nur verletzt, wenn dem Beschwerdeführer
die Führung des geplanten Instituts überhaupt verweigert worden wäre;
dagegen werde sie durch den Zwang zur Wahl einer andern Bezeichnung als
"Hochschule" nicht in Frage gestellt (wird näher ausgeführt).
C.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellt der Beschwerdeführer
den Antrag, es seien die Entscheide des Regierungsrates vom 8. Dezember
1969 und des Verwaltungsgerichtes vom 29. Mai 1970 aufzuheben.
Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht: An den schweizerischen
Universitäten gebe es keine theologische Fakultät, an der alle Professoren
sich zur uneingeschränkten göttlichen Autorität der ganzen Bibel
bekennen. Es bestehe daher ein Bedürfnis nach einer solchen Lehrstätte für
die Ausbildung von Pfarrern. Die Lehrstätte des Beschwerdeführers sei eine
Hochschule im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs, da nur Studierende
mit Maturität oder gleichwertigem Zeugnis zugelassen würden und die
theologische Schlussprüfung derjenigen der theologischen Fakultäten
anderer Hochschulen entspreche. Die vom Regierungsrat vorgeschlagenen
Bezeichnungen deuteten nicht auf eine Institution mit Hochschulcharakter,
auch der Name "Akademie" nicht.
Durch die Verweigerung der Bezeichnung "Hochschule" werde der
Beschwerdeführer in der Ausübung der Lehrtätigkeit behindert und damit
werde Art. 49 BV verletzt. Ferner verstosse die Verweigerung gegen Art. 4
BV. Sie beruhe auf einer willkürlichen Auslegung des Schulgesetzes, das den
Begriff "Hochschule" gar nicht verwende, geschweige denn den staatlichen
Lehranstalten vorbehalte, sondern lediglich die Unterscheidbarkeit zwischen
staatlichen und privaten Schulen verlange. Eine Rechtsungleichheit liege
einerseits darin, dass der theologischen Fakultät der Universität
Basel ein Prioritätsrecht für alle auf einen Hochschulcharakter
hinweisenden Bezeichnungen eingeräumt werde, anderseits darin, dass
es in der Schweiz mehrere nichtstaatliche Hochschulen gebe (wird näher
ausgeführt). Willkürlich sei schliesslich die Annahme, dass der Zusatz
"frei" nicht genügend unterscheidungskräftig sei.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beantragt Abweisung der
Beschwerde. Das Appellationsgericht hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die vorliegende Beschwerde richtet sich nach Antrag und Begründung
nicht nur gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, sondern auch gegen
den Entscheid des Regierungsrates und begründet dies damit, dass das
Verwaltungsgericht nicht mit freier Prüfungsbefugnis entschieden habe.
Gemäss Art. 86 Abs. 2 (und Art. 87) OG ist die staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung der vom Beschwerdeführer angerufenen Art. 4
und 49 BV erst gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig. Das bedeutet
nach der ständigen Rechtsprechung, dass sich die Beschwerde nur gegen
den Entscheid der letzten kantonalen Instanz mit freier Prüfungsbefugnis
richten kann, nicht auch gegen vorausgegangene Entscheide unterer Instanzen
(BGE 95 I 115 E. 1 mit Hinweisen auf frühere Urteile, 96 I 14 E. 1). Das
will jedoch nicht heissen, dass vorausgegangene Entscheide immer dann
mit angefochten werden können, wenn die kantonale Rechtsmittelinstanz
nach dem massgebenden kantonalen Recht nicht alle Rügen, die bei ihr
erhoben werden können, frei überprüfen kann. Massgebend ist vielmehr
ihre Prüfungsbefugnis inbezug auf diejenigen Fragen, die Gegenstand der
staatlichen Beschwerde sind. Soweit die kantonale Rechtsmittelinstanz
diese Fragen frei prüfen konnte, kann sich die staatsrechtliche Beschwerde
nur gegen den Rechtsmittelentscheid richten (vgl. BGE 90 I 20 E. 1);
soweit sie sie dagegen nur beschränkt oder überhaupt nicht prüfen konnte,
kann sich die staatsrechtliche Beschwerde auch gegen den Entscheid der
untern Instanz richten (vgl. BGE 94 I 462 E. 2 b).
Im vorliegenden Falle konnte das Verwaltungsgericht völlig frei prüfen,
ob der Regierungsrat § 131 Ziff. 6 SchulG richtig ausgelegt und angewendet
habe (§§ 8 und 18 des basel-städtischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 14. Juni 1928). Anderseits glaubte es (freilich zu Unrecht;
vgl. BGE 82 I 219 E. 1, 91 I 313, 92 I 482), es könne ebenso wenig wie
der Regierungsrat prüfen, ob diese Bestimmung gegen die Glaubens- und
Gewissensfreiheit verstosse. Hat das Verwaltungsgericht somit die den
Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildenden Fragen gleich wie
der Regierungsrat teils völlig frei, teils überhaupt nicht geprüft, so kann
sich die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen den verwaltungsgerichtlichen
Entscheid richten. Soweit auch der Entscheid des Regierungsrates
angefochten wird, ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Erwägung 2
2.- ...
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer macht in erster Linie eine Verletzung der
Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 49 BV) geltend.
a) Das Bundesgericht hat bereits in BGE 4 S. 536 ff. entschieden, dass
das Individualrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit seiner Natur nach
nur physischen Personen zustehen könne und dass sich deshalb juristische
Personen nicht auf Art. 49 Abs. 6 BV berufen können. Hieran hat es in der
Folge festgehalten (BGE 35 I 335 und 52 I 116). Dagegen hat es in BGE 95
I 354/55 entschieden, dass juristische Personen, die, wie die sogenannten
Freikirchen, selber religiöse, insbesondere kirchliche Zwecke verfolgen,
sich auf Art. 49 BV berufen und eine Verletzung von Abs. 6 dieser
Bestimmung rügen können. Der Beschwerdeführer verfolgt offensichtlich
derartige Zwecke, da er sich der Ausbildung von Pfarrern von Freikirchen
widmet. Auf seine Rüge, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 49
BV, ist daher einzutreten.
b) Sie erweist sich indessen als unbegründet. Die Glaubens- und
Gewissensfreiheit umfasst neben dem Recht des Einzelnen, in seiner
religiösen Überzeugung keinen Zwang zu erleiden, auch das Recht,
Glaubensansichten zu äussern und religiöse Lehren und Überzeugungen
zu verbreiten (BGE 56 I 439, 57 I 116 E. 2, 73 I 114 E. 2), und dazu
gehört auch die Freiheit, Pfarrer in einem bestimmten Bekenntnis
auszubilden. Diese Freiheit wäre indessen nur dann verletzt, wenn dem
Beschwerdeführer die Bewilligung zum Betrieb der von ihm gegründeten
Ausbildungsstätte verweigert worden wäre. Das ist jedoch nicht der
Fall. Der Regierungsrat hat ihm die Bewilligung erteilt. Streitig ist
einzig die Benennung der Ausbildungsstätte. Hinsichtlich dieser Benennung
könnte die Glaubens- und Gewissensfreiheit allenfalls verletzt werden
durch das Verbot der Verwendung des Ausdrucks "evangelisch". Dagegen kann
sie nicht dadurch verletzt werden, dass vom Beschwerdeführer gestützt
auf § 131 Ziff. 6 SchulG verlangt wird, dass er für seine Schule eine
Bezeichnung wähle, die über ihren nichtstaatlichen Charakter keinen
Zweifel lässt, denn hierin liegt keine Beeinträchtigung der durch Art. 49
BV gewährleisteten Lehrfreiheit aufreligiösem Gebiete. Die Frage, wie
eine Ausbildungsstätte zu bezeichnen ist, damit kein Zweifel über ihren
nichtstaatlichen Charakter besteht, stellt sich bei einer theologischen
Ausbildungsstätte nicht anders als bei irgendeiner andern Lehranstalt.
Erwägung 4
4.- Da der Beschwerdeführer ein Verein ist, könnte sich fragen,
ob der angefochtene Entscheid nicht gegen die Vereinsfreiheit (Art. 56
BV) verstosse. Diese Rüge wird indessen vom Beschwerdeführer nicht
erhoben und wäre denn auch unbegründet. Abgesehen davon, dass die
Berufung auf die Vereinsfreiheit wohl nur den einzelnen, sich zu
einem Verein zusammenschliessenden Bürgern zusteht (FLEINER-GIACOMETTI,
Bundesstaatsrecht S. 380; AUBERT, Droit constitutionnel suisse Nr. 2139),
kann von einer Verletzung dieser Freiheit nicht die Rede sein, da der
angefochtene Entscheid sich nicht auf den Bestand, die Tätigkeit oder
den Namen des Vereins bezieht, sondern lediglich auf die Bezeichnung
der von ihm betriebenen Ausbildungsstätte. Ebensowenig kann die vom
Beschwerdeführer ebenfalls nicht angerufene Handels- und Gewerbefreiheit
(Art. 31 BV) verletzt sein. Der Betrieb einer Schule steht wie jede
andere Tätigkeit nur dann unter dem Schutz dieser Freiheit, wenn damit
Erwerbszwecke verfolgt werden (vgl. 80 I 143), was beim Beschwerdeführer
offensichtlich nicht der Fall ist, denn er verfolgt einen rein idealen
Zweck. Zudem kann auch von einer zum Zweck des Erwerbs betriebenen Schule
ohne Verletzung von Art. 31 BV verlangt werden, dass ihre Bezeichnung über
ihren nichtstaatlichen Charakter keinen Zweifel lässt, wie es § 131 Ziff. 6
SchulG vorschreibt. Es kann sich nur fragen, ob die Auslegung und Anwendung
dieser Bestimmung durch das Verwaltungsgericht von Art. 4 BV, d.h. vor
dem Verbot der rechtsungleichen Behandlung und der Willkür standhält.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer bestreitet mit Recht nicht, dass die
von ihm gegründete Lehrstätte für Pfarrer eine private "Schule für
Berufsausbildung" im Sinne von § 130 SchulG ist und dass ihre Errichtung
daher einer Bewilligung des Regierungsrates bedurfte. Deren Erteilung
ist an die in § 131 Ziff. 1-6 SchulG aufgezählten Bedingungen geknüpft,
darf also nach Ziff. 6 dieser Bestimmung dann verweigert werden, wenn
der Beschwerdeführer seine Privatschule nicht so bezeichnet, dass "über
ihren nichtstaatlichen Charakter kein Zweifel besteht". Der Regierungsrat
wie auch das Verwaltungsgericht sind der Auffassung, dass die vom
Beschwerdeführer gewählte Bezeichnung "Freie Evangelisch-Theologische
Hochschule Basel" dieser Anforderung deshalb nicht genüge, weil eine
"Hochschule" nach schweizerischen Begriffen eine staatliche Anstalt sei
und kein Beiwort, auch nicht der Zusatz "frei" geeignet sei, Zweifel über
ihren nichtstaatlichen Charakter auszuschliessen.
a) Der Beschwerdeführer behauptet, dadurch werde insofern eine
Rechtsungleichheit geschaffen, als es in der Schweiz verschiedene
private Ausbildungsstätten gegeben habe und noch heute gebe, die sich als
Hochschulen bezeichnen, wie z.B. die "Hochschule für Geisteswissenschaften"
in Dornach (SO) und die "Schweizerischen Talmudhochschule" in Kriens
(LU). Dieser Einwand ist indessen zum vornherein untauglich zur
Begründung des Vorwurfs einer Verletzung von Art. 4 BV, da - wie das
Bundesgericht stets entschieden hat - aus dem Gesichtspunkt des Art. 4
BV nichts dagegen einzuwenden ist, dass kantonales Recht von Kanton zu
Kanton verschieden ist oder verschieden gehandhabt wird (BGE 91 I 491,
93 I 336 und 715 oben). Wegen rechtsungleicher Behandlung im Sinne von
Art. 4 BV könnte sich der Beschwerdeführer nur beklagen, wenn Behörden
des Kantons Basel-Stadt private Schulen mit der Bezeichnung "Hochschule"
zugelassen hätten, was er nicht behauptet. Es kann sich daher nur fragen,
ob Art. 4 BV dadurch verletzt worden ist, dass das Verwaltungsgericht sich
der Willkür schuldig gemacht, d.h. § 131 Ziff. 6 SchulG in einer Weise
ausgelegt und angewendet hat, die mit dem klaren Wortlaut und Sinn dieser
Bestimmung unvereinbar, mit keinen sachlichen Überlegungen vertretbar ist.
b) Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht bestreiten nicht,
dass die Lehrstätte des Beschwerdeführers grundsätzlich nur Studierenden,
die über ein Reifezeugnis verfügen, zugänglich ist und diesen eine
Ausbildung in einem wissenschaftlichen Beruf und auf Hochschulstufe
vermittelt. Der Beschwerdeführer hat daher ein erhebliches Interesse, dass
dieser Charakter seiner Lehrstätte auch in deren Namen zum Ausdruck kommt,
und es ist verständlich, dass er auf das Wort "Hochschule" besonderen Wert
legt. Er weist mit Recht darauf hin, dass diese Bezeichnung den Charakter
der Lehrstätte wesentlich besser kennzeichnet als die vom Regierungsrat
bewilligte Bezeichnung "Akademie", die im heutigen Sprachgebrauch, wie
die in der Beschwerde erwähnten Beispiele zeigen, auch für andere als
akademische Berufsschulen und Ausbildungsstätten verwendet wird. Anderseits
ist aber nicht zu bestreiten, dass das Hauptwort "Hochschule", für sich
allein genommen, heute in der Schweiz die Vorstellung einer staatlichen
oder doch vom Staate getragenen Lehr- und Forschungsanstalt erweckt,
und das gleiche muss, wie im Entscheid des Regierungsrates zutreffend
ausgeführt wurde, auch für die Bezeichnung "Fakultät" gelten. Der
Beschwerdeführer hat dies selber dadurch anerkannt, dass er sich von
Anfang an bereit erklärte, ein Beiwort wie "frei" oder "nichtstaatlich"
in die Bezeichnung seiner Lehrstätte aufzunehmen.
c) Wie der Regierungsrat, so scheint auch das Verwaltungsgericht
anzunehmen, dass alle Beiwörter vor dem Hauptwort "Hochschule" verblassen
und kein Zusatz geeignet sei, einer als "Hochschule" bezeichneten
Lehranstalt den Anschein der Staatlichkeit zu nehmen. Ob man ohne
Willkür so weit gehen kann, erscheint zweifelhaft. Richtig ist freilich,
dass Beiwörter im Verkehr mit der Zeit oft weggelassen werden. Das
mag es rechtfertigen, die Bezeichnung "Internationale nicht-staatliche
Evangelisch-Theologische Hochschule Basel", die der Beschwerdeführer
im regierungsrätlichen Verfahren neben dem heute streitigen Namen
vorgeschlagen hat, abzulehnen, denn es ist nicht zu erwarten, dass ein
so langer Namen sich im Verkehr durchsetzen wird. Anders dürfte es sich
dagegen verhalten mit einer Bezeichnung wie etwa "Private Hochschule für
Evangelische Theologie" oder "Privathochschule für Evangelische Theologie",
bei der die Gefahr, dass das Beiwort weggelassen wird, wesentlich geringer
ist. Ob die basel-städtischen Behörden dem Beschwerdeführer die Führung
der Bezeichnung "Privathochschule für Evangelische Theologie". oder eines
ähnlichen Namens aufgrund von § 131 Ziff. 6 SchulG verbieten könnten,
kann indes dahingestellt bleiben. Vor dem Verwaltungsgericht war einzig
streitig, ob der Beschwerdeführer seine Ausbildungsstätte als "Freie
Evangelisch-Theologische Hochschule Basel" bezeichnen darf, weshalb das
Bundesgericht nur zu prüfen hat, ob das Verbot dieser Bezeichnung vor
Art. 4 BV standhält.
d) Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, dass der Zusatz "frei"
zum Hauptwort "Hochschule" mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck
bringe, dass es sich um eine nichtstaatliche Anstalt handle. Er weist
dabei auf die seit langem bestehende "Freie Evangelische Schule Basel"
hin. Bei dieser Schule wie auch beim "Freien Gymnasium Zürich" handelt
es sich jedoch um eine Mittelschule. Was für solche Schulen gilt, lässt
sich nicht ohne weiteres auf Hochschulen übertragen, da in der Schweiz
private Mittelschulen nicht selten sind, während eine private Schule, an
der eine wissenschaftliche Ausbildung auf Hochschulstufe vermittelt wird,
eine durchaus ungewöhnliche Erscheinung darstellt. Der Standpunkt des
Beschwerdeführers, dass die streitige Bezeichnung den Anforderungen von §
131 Ziff. 6 SchulG genüge, lässt sich zwar mit guten Gründen vertreten,
und es hätte sich ihre Zulassung sehr wohl rechtfertigen lassen. Indessen
kann sich auch die gegenteilige, im angefochtenen Entscheid vertretene
Auffassung auf sachliche Gründe stützen. Sowohl nach dem allgemeinen wie
nach dem juristischen Sprachgebrauch ist das Gegenteil von "staatlich"
nicht "frei", sondern "privat". Der Ausdruck "frei" hat verschiedene
Bedeutungen und erscheint jedenfalls in der Verbindung mit dem Wort
"Schule" oder "Hochschule" als nicht völlig klar und eindeutig im Sinne
eines Gegensatzes zu "staatlich". Bei der Bezeichnung "Freie Hochschule"
insbesondere wird man heute meist sofort an die "Freie Universität Berlin"
denken, bei der es sich nicht um eine private, sondern gerade um eine
zweite staatliche Hochschule in der Stadt Berlin handelt.
Unter diesen Umständen kann der angefochtene Entscheid nicht als
schlechthin unhaltbar, geradezu willkürlich bezeichnet werden und ist
die Beschwerde daher abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.