BGE 96 I 705
96 I 705
107. Auszug aus dem Urteil vom 23. Dezember 1970 i.S. Vischer und Schmid
gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Zürich. Regeste
Kantonales Gesetz, das zum Schutz der Flughafenanwohner vor Fluglärm
entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkungen vorsieht und die
Finanzierung solcher Entschädigungen durch Fonds regelt.
1. Finanzreferendum:
a) Begriff der "gebundenen Ausgabe" (Bestätigung der Rechtsprechung);
eine solche sind die gestützt auf das Fluglärmgesetz zu bezahlenden
Entschädigungen (Erw. 3).
b) Die Einlagen in einen Fonds sind wie Ausgaben zu behandeln und
der Volksabstimmung zu unterstellen, sofern die dafür massgebenden Beträge
erreicht sind (Erw. 4).
2. Delegation von Befugnissen der kantonalen gesetzgebenden Behörde
an die kantonale Exekutive; Voraussetzungen für die Zulässigkeit (Erw. 5).
3. Derogatorische Kraft des Bundesrechts (Erw. 6).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
In der Volksabstimmung vom 27. September 1970 nahmen die Zürcher
Stimmbürger das "Gesetz über Massnahmen gegen die Auswirkungen von
Fluglärm und Abgasen in den Randgebieten des Flughafens Zürich
(Fluglärmgesetz)" an. Nach diesem Gesetz (FLG) unterliegen die
Erstellung von Neubauten und die Benützung bestehender Gebäude den
Beschränkungen, die erforderlich sind, um bestehende und voraussehbare
Auswirkungen des Lärms und der Abgase von Flugzeugen, die bei dauernder
Einwirkung unzumutbar oder gesundheitsschädlich sind, zu verhindern
oder auf ein erträgliches Mass herabzusetzen. Im übrigen trifft der
Regierungsrat im Rahmen der Bundesgesetzgebung alle jene Massnahmen,
die geeignet sind, den vom Betrieb des Flughafens ausgehenden Lärm,
namentlich in der Nacht, niedrig zu halten. Der Regierungsrat erlässt
die erforderlichen Vorschriften (insbesondere ein Verbot für Starts
und Landungen in der Nacht während einer bestimmten Zeitspanne) durch
Verordnung, die durch den Kantonsrat zu genehmigen ist. Nach Anhören
der betroffenen Gemeinden legt er Lärmschutzzonen fest mit den gebotenen
Beschränkungen der Erstellung und Benützung von Gebäuden sowie mit den
Verpflichtungen der Grundeigentümer zu Schallschutzmassnahmen an Gebäuden,
wobei die so belasteten Gebiete in einem Zonenplan darzustellen sind
(§§ 1-3). Die Belastungen des Grundeigentums durch die gestützt auf
dieses Gesetz erlassenen Beschränkungen geben nach Massgabe der §§
183 ff. EG/ZGB Anspruch auf Entschädigung, wenn sie in ihrer Wirkung
einer Enteignung ähnlich sind. Unter bestimmten Voraussetzungen sind
auch Aufwendungen für Schallschutzmassnahmen zu ersetzen, und Mieter,
deren Auszug verfügt wurde, haben Anspruch auf eine Entschädigung. Sodann
kann der Regierungsrat ein Gebäude enteignen, wenn die Entschädigungen
30% des Verkehrswertes übersteigen. Ferner steht dem Grundeigentümer
gegebenenfalls ein Heimschlagsrecht zu (§§ 4 und 5). § 6 bestimmt, dass
für die Finanzierung von Massnahmen im Sinne dieses Gesetzes und von
Entschädigungen für den Entzug von Nachbarrechten ein Fonds geschaffen
wird. Die §§ 8 und 9 regeln die Äufnung des Fonds. Sie lauten wie folgt:
"§ 8. Der Fonds wird aus den Überschüssen der Spezialrechnung für den
Flughafen Zürich geäufnet. Für die ersten drei Jahre nach Inkrafttreten
dieses Gesetzes werden diese Einlagen auf je zehn Millionen Franken
festgesetzt. In den folgenden Jahren kann der Kantonsrat jährlich bis zu
fünf Millionen Franken zuweisen.
" Reichen die Erträgnisse der Spezialrechnung für den Flughafen
Zürich während der ersten drei Jahre nicht aus, so ist der zusätzlich
erforderliche Betrag der Ordentlichen Betriebsrechnung zu belasten. In
den folgenden Jahren kann der Kantonsrat die Ergänzung der Zuweisung
bis zum Höchstbetrag der jährlichen Quote zu Lasten der Ordentlichen
Betriebsrechnung beschliessen.
" Solange der Fonds nach Abzug der Einlagen der ersten drei Jahre
einen Bestand von zehn Millionen Franken aufweist, ist die weitere Äufnung
einzustellen.
" § 9. Der Regierungsrat verfügt im Rahmen der gesetzlichen
Zweckbestimmung über die Mittel des Fonds."
Bernhard Vischer und Hans H. Schmid haben staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung von Art. 4 und 2 Übbest. BV, Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV
und des Prinzips der Gewaltentrennung erhoben. Es wird beantragt, das
Fluglärmgesetz sei teilweise (§ 2 Abs. 3 und 4, § 5 Abs. 3 und §§ 6-10),
ev. ganz aufzuheben. Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV sind Beschlüsse des Kantonsrates
über neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck von mehr
als Fr. 3'000,000 oder über neue, jährlich wiederkehrende Ausgaben
von mehr als Fr. 300'000 der Volksabstimmung zu unterstellen. Diese
Bestimmung ist nach Ansicht der Beschwerdeführer verletzt. Sie sehen
in den Entschädigungen und Aufwendungen, die der Staat für die gestützt
auf das Fluglärmgesetz erlassenen Beschränkungen des Grundeigentums und
angeordneten Schallschutzmassnahmen zu leisten haben wird, eine neue
Ausgabe, welche dem Volk in einem Kreditbeschluss hätte unterbreitet
werden müssen.
Wie das Bundesgericht in den letzten Jahren verschiedentlich
ausgeführt hat, ist der Sinn des Begriffs der Neuheit einer Ausgabe aus dem
verfassungspolitischen Zweck des Ausgabenreferendums zu gewinnen. Dieser
besteht einmal darin, dass dem Bürger ein Mitspracherecht gewährleistet
sein soll bei Ausgaben, deren Grösse seine Belastung als Steuerzahler
betrifft. Ausserdem soll der Stimmberechtigte über die Art und
Weise der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben von grosser finanzieller
Tragweite mitbefinden dürfen. Das Finanzreferendum will somit dem
Volk ein Mitspracherecht bei der Bewilligung von erheblichen Ausgaben
sichern, wenn der Verwaltung nach der Rechtslage und den Umständen eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, und nicht nur dann,
wenn sie eine Ausgabe beschliesst, die ausserhalb der gesetzlichen
Aufgaben liegt. Darf aber angenommen werden, das Volk habe mit einem
Erlass auch die aus ihm folgenden Ausgaben bereits bewilligt, so gelten
sie als gebunden und unterstehen nicht dem Finanzreferendum. Es wäre
nicht sinnvoll, das Volk über die gleiche Ausgabe, über die es bereits
mit dem Grunderlass befunden hat, noch einmal zu befragen. Gebunden ist
also jede Ausgabe für ein Mittel, das beim Entscheid über den Grunderlass
voraussehbar war. Im Hinblick auf den umschriebenen staatspolitischen
Zweck des Finanzreferendums ist indessen der Begriff der "gebundenen"
Ausgabe eher eng und der Begriff der "neuen" Ausgabe eher weit zu
fassen (BGE 95 I 537, 218, 93 I 625, mit Hinweisen auf Literatur und
Rechtsprechung). Jedenfalls nach der zürcherischen Praxis wird eine
Ausgabe als neu betrachtet, wenn sie nach ihrem Rechtsgrund, nach ihrem
Umfang und nach dem Zeitpunkt, zu dem sie gemacht wird, dem die Ausgabe
bewilligenden Organ ein Ermessen einräumt, das für die effektive Belastung
des Staates von massgeblicher Bedeutung ist. Das trifft zum Beispiel zu
bei den Aufwendungen für Bauten, die in Erfüllung gesetzlicher Aufgaben zu
erstellen sind, wobei insbesondere hinsichtlich der Höhe der Ausgabe ein
solches Ermessen besteht. Bei den Ausgaben, die das Fluglärmgesetz nach
sich zieht, verhält es sich indessen anders. Trifft der Regierungsrat
die im Gesetz vorgesehenen Massnahmen zum Schutz der Anwohner vor dem
Fluglärm, so erwächst dem Kanton eine Leistungspflicht im Umfange der den
betroffenen Grundeigentümern bzw. Mietern von Gesetzes wegen zustehenden
Ansprüche auf Entschädigung. In den Fällen, da der Kanton etwa das
Vorliegen eines enteignungsähnlichen Tatbestandes oder die Höhe einer
Entschädigung bestreitet, entscheiden richterliche Instanzen darüber. Für
eine Ermessensbetätigung des Regierungsrates bei der Erfüllung der ihm
mit dem FLG übertragenen Aufgaben, die etwa die Höhe der damit verbundenen
Auslagen beeinflussen könnte, bleibt kein Raum. Es kann sich somit nicht
um eine Aufgabe handeln, bei der das Volk sinnvollerweise noch mitsprechen
könnte. Zudem würde damit den Stimmbürgern nochmals unterbreitet, was sie
bereits entschieden haben. Ist doch dem Fluglärmgesetz selbst zu entnehmen,
dass mit seinem Vollzug der Kanton Zürich entschädigungspflichtig wird,
und auch die Tragweite der finanziellen Verpflichtungen ist erkennbar,
besonders deutlich an der Fondsregelung, welche Millionenbeträge vorsieht
(§ 8). Diese Ausgaben waren schon beim Entscheid über das Fluglärmgesetz
vorauszusehen, auch wenn ihr Umfang noch nicht bekannt ist. Die Stimmbürger
haben mit der Annahme des Gesetzes auch die zu dessen Ausführung
notwendigen Ausgaben gebilligt bzw. die zuständigen Behörden ermächtigt,
diese zu tätigen. Das Fluglärmgesetz selbst ist der Grunderlass, auf
welchen sich die Finanzierung der darin vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen
und Enteignungsentschädigungen stützt. Es handelt sich somit um eine
gebundene Ausgabe, die das Volk mit der Annahme des Fluglärmgesetzes
bewilligt hat und die ihm nicht nochmals in einer Kreditvorlage zu
unterbreiten ist (vgl. das heutige Urteil i.S. Zimmermann und Konsorten
gegen Kanton Zürich betr. Volksabstimmung über Kreditbewilligung für
den Flughafen Zürich, E. 4). Es ist deshalb auch nicht von Bedeutung, ob
sich die Entschädigungssummen überhaupt abschätzen lassen. Etwas anderes
können die Beschwerdeführer auch nicht aus dem Urteil des Bundesgerichts
vom 13. Mai 1958 i.S. Keller und Konsorten betreffend die Verordnung
zum Schutze des Katzensees (ZBl 60/1959 S. 100 f.) ableiten. In jenem
Falle wurden die Entschädigungsansprüche der Grundeigentümer durch
eine Verordnung begründet, welche der Regierungsrat gestützt auf §
182 EG/ZGB erliess. § 182 EG/ZGB ermächtigt den Kanton im Unterschied
zum Fluglärmgesetz jedoch nicht zu solchen Ausgaben. Ein Gesetz, das
derartige gebundene Ausgaben vorsieht, verletzt die KV nicht.
Erwägung 4
4.- Zur Begründung ihres weiteren Vorbringens, die in den §§ 6 ff. FLG
getroffene Fondslösung zur Finanzierung der Entschädigungsleistungen
stelle eine Umgehung des Finanzreferendums dar, gehen die Beschwerdeführer
gleichfalls davon aus, dass es sich dabei um eine neue Ausgabe handle. Da
sich diese Auffassung als unrichtig erweist, ist ihrer Rüge schon der
Boden entzogen. Ob eine Ausgabe neu oder gebunden ist, kann indessen gar
nicht ausschlaggebend sein für die Frage, ob ein Fonds, der zum Zwecke der
Finanzierung dieser Ausgabe geschaffen wird, dem Referendum unterliege
oder nicht. Die Ausgabe, die in der Äufnung eines Fonds gesehen wird,
ist etwas grundsätzlich anderes als die - gebundene oder neue - Ausgabe
im zuvor umschriebenen Sinne, die in Erfüllung einer staatlichen Aufgabe
getätigt wird. Mit der Zuwendung von Mitteln an einen Fonds und damit deren
Bindung für einen bestimmten Zweck, sei es, dass sie aus dem allgemeinen
Staatsgut ausgeschieden werden, sei es, dass eine Einnahmequelle nicht
ins Finanzvermögen fliesst, werden nämlich dem Staat Mittel entzogen,
die sonst in das allgemeine Staatsgut flössen. Die Einlagen in den
Fonds sind deshalb wie Ausgaben zu behandeln, die der Volksabstimmung zu
unterstellen sind, sofern die dafür massgebenden Beträge erreicht sind
(HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen,
Diss. Zürich 1943, S. 67 f.; ERNST LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton
Zürich, Diss. Zürich 1966, S. 212). In diesem Sinne bedeutet die in §
8 FLG bestimmte Äufnung des Fonds mit jährlichen Millionenbeträgen
aus den Überschüssen der Spezialrechnung für den Flughafen Kloten und,
sofern diese nicht ausreichen, aus der Ordentlichen Betriebsrechnung,
eine referendumspflichtige Ausgabe. Da die Zweckanweisung der Mittel
grundsätzlich durch Gesetz zu erfolgen hat (ESCHER aaO S. 78 ff.; LAUR,
aaO S. 212), sind die Bestimmungen über Schaffung und Äufnung des Fonds
mit Recht ins Fluglärmgesetz aufgenommen worden. Mit der Abstimmung über
das Gesetz hat das Volk sein Mitspracherecht ausgeübt.
Allerdings konnten hier die Stimmberechtigten nicht über einen
oder mehrere zahlenmässig festgelegte Beträge befinden, weil die
jährliche Zuweisung der Millionenbeträge an den Fonds für eine nicht
begrenzte Zahl von Jahren vorgesehen ist. Der Fonds ist aber dennoch nicht
verfassungswidrig. In Fällen wie dem vorliegenden, wo die Aufwendungen aus
dem Vollzug des Fluglärmgesetzes, insbesondere Höhe sowie Zeitpunkt der
einzelnen Auszahlungen an die von Eigentumsbeschränkungen Betroffenen,
ungewiss sind, liegt in einer derartigen Fondsregelung gerade die
sachgerechte Lösung. In Anbetracht des Umstandes, dass die aus dem
FLG zu erwartenden Entschädigungsansprüche nicht feststehen, erschiene
es wenig sinnvoll, die zu deren Deckung abzuzweigenden Mittelbereits
aufeine bestimmte Höhe festzulegen. Die vorliegend getroffene Regelung
ermöglicht vielmehr, die ungleich hohen Aufwendungen über Jahre hinaus
auszugleichen. Entscheidend ist, dass eine solche Reservestellung durch
Fonds wie eine Ausgabe der Volksabstimmung unterstellt wird. Damit ist dem
Referendumsrecht der Stimmbürger Genüge getan, und eine Mitsprache bei der
Verwendung der Mittel durch die ermächtigte Behörde, die selbstverständlich
im Rahmen des Zweckes zu erfolgen hat, ist - auch abgesehen davon,
dass es sich hier um eine bereits gebundene Ausgabe handelt - nicht
mehr erforderlich. Das Fluglärmgesetz verstösst somit auch unter diesem
Gesichtspunkt in keiner Weise gegen Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, mit § 2 Abs. 3
des Fluglärmgesetzes, der den Regierungsrat mit der Festlegung von
Lärmschutzzonen beauftragt, werde das Prinzip der Gewaltentrennung
verletzt. Eine solche materielle Gesetzgebungskompetenz könne dem
Regierungsrat nur durch ein Verfassungsgesetz und nicht durch ein
einfaches Gesetz eingeräumt werden, weil damit die verfassungsmässige
Kompetenzordnung im Sinne von Art. 28 KV geändert werde. Diese Rüge ist
unbegründet. Zwar kann den Beschwerdeführern insoweit beigepflichtet
werden, als die Lärmschutzzonen, die der Regierungsrat gestützt
auf das FLG zu erlassen hat, vermöge des ihm eingeräumten Ermessens
und ihrer Breitenwirkung von grossem Gewicht sind. Es lässt sich die
Ansicht vertreten, dass eine Planfestsetzung von solcher Tragweite der
gesetzgebenden Gewalt überantwortet werden solle; doch muss die Rechtsnatur
solcher Planungsmassnahmen hier nicht untersucht werden (vgl. BGE 94 I
342 f. mit Verweisungen; IMBODEN, Der Plan als verwaltungsrechtliches
Institut S. 128). Auch bei Betonung des Rechtssatz-Charakters solcher
Planungsmassnahmen ist in der Ermächtigung des Regierungsrates zur
Planfestsetzung keine unzulässige Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
zu sehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist selbst die
Gesetzesdelegation - wo sie nicht ausdrücklich durch die Verfassung
verboten ist - zulässig, sofern die Ermächtigung sich auf eine bestimmte
Materie beschränkt (BGE 88 I 33 f., 92 I 45 mit Verweisungen; GRISEL,
Droit administratif suisse, S. 85). Die zürcherische Praxis erachtet
die Gesetzesdelegation dann als unzulässig, wenn hinsichtlich einer
bestimmten Materie die grundsätzlichen und primären Rechtssätze, der
substantielle Gehalt der rechtlichen Regelung von der Exekutive ausgehen
sollen (Entscheide des VerwG ZH vom 6. Mai 1965 (ZBl 66/1965 S. 347) und
vom 20. Dezember 1968 (ZBl 70/1969 S. 275). Das ist beim Fluglärmgesetz
nicht der Fall. Indem das Gesetz in den Randgebieten des Flughafens Zürich
die Erstellung von Neubauten und die Benützung bestehender Gebäude den
Beschränkungen unterstellt, die zum Schutz vor Fluglärm und Abgasen von
Flugzeugen erforderlich sind und dabei die Belastung des Grundeigentums
in den betreffenden Gebieten mit Bauverboten, Baubeschränkungen und
Verpflichtungen zu Schallschutzmassnahmen vorsieht, enthält es die
grundsätzliche Regelung der von ihm bezweckten Lärmschutzmassnahmen
selbst. Die Lärmschutzzonen, die der Regierungsrat festzulegen hat
sowie die Darstellung der mit den verschiedenen Beschränkungen des
Grundeigentums belasteten Gebiete in einem Zonenplan sind Vorschriften,
die der Regierungsrat nicht in Ergänzung des Gesetzes, sondern im Sinne
von dessen näheren Bestimmung zu erlassen hat, auch wenn ihm dabei ein
weiter Ermessensspielraum eingeräumt wird.
Erwägung 6
6.- Als unbegründet erweist sich sodann die Rüge, Art. 5 Abs. 3
FLG missachte die derogatorische Kraft des Bundesrechts, weil er für
Enteignungsstreitigkeiten die Anwendung des zürcherischen Gesetzes
betreffend die Abtretung von Privatrechten und nicht des eidgenössischen
Enteignungsrechts vorsieht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
folgt daraus, dass der Flughafen Zürich aufgrund einer eidgenössischen
Konzession betrieben wird (Art. 37 Luftfahrtgesetz) nicht notwendig, dass
das Enteignungsrecht nach den bundesrechtlichen Vorschriften auszuüben
sei. Nach Art. 50 Luftfahrtgesetz kann der Bundesrat für die Anlage und
den Betrieb von Flugplätzen sowie für Vorkehren zur Flugsicherung das
Enteignungsrecht an Dritte übertragen, und nach Art. 119 EntG kann der
Enteigner bestimmen, nach welchem Rechte die Enteignung durchzuführen
ist, wenn diese sowohl nach eidgenössischem als nach kantonalem Rechte
möglich ist. Vor allem aber haben die im Fluglärmgesetz vorgesehenen
Beschränkungen des Grundeigentums nicht Anlage und Betrieb des Flughafens
oder der Flugsicherung zu dienen, sondern sie bezwecken den Schutz der
Anwohner vor Lärmeinwirkungen aus dem Luftverkehr. Dieser Gegenstand
ist vom Bund nicht geregelt worden, weshalb die derogatorische Kraft
des Bundesrechts entsprechende kantonale Rechtsnormen nicht ausschliesst
(BGE 93 I 518 mit Verweisungen).