BGE 96 I 415
96 I 415
65. Estratto della sentenza del 9 ottobre 1970 nella causa Innovazione
SA contro Consiglio di Stato del canton Ticino. Regeste
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Zulässigkeit. Ausverkauf; Widerruf
der Bewilligung.
1. Eine in Anwendung der eidgenössischen Ausverkaufsverordnung vom
16. April 1947 - AO - getroffene Verfügung stützt sich auf öffentliches
Recht des Bundes und kann daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden (Art. 97 Abs. 1 OG, Art. 5 VwG) (Erw. 1).
2. Prüfung der Beschwerde, obwohl ein aktuelles praktisches Interesse
fehlt (Erw. 2).
3. Begriff der öffentlichen Ankündigung im Sinne des Art. 1 AO.
Ankündigungen im Innern eines Warenhauses (Erw. 5).
4. Der Entzug der Ausverkaufsbewilligung ist nur zulässig, soweit er
dem Schutz von Treu und Glauben dient (Erw. 6). Dabei ist der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit zu beachten (Erw. 7).
Sachverhalt
Riassunto della fattispecie:
A.- Con istanza del 19 dicembre 1969 l'Innovazione SA chiese al
Dipartimento dell'economia pubblica del cantone Ticino l'autorizzazione
ad eseguire una vendita di ribasso, a partire dal 19 gennaio 1970
e per 12 giorni lavorativi consecutivi, nei propri negozi siti nel
cantone. L'autorizzazione fu concessa il 10 gennaio 1970 per il periodo
dal 19 al 31 gennaio. Per quel che riguarda la pubblicità, il permesso
dipartimentale contiene le seguenti condizioni:
"Qualsiasi attività pubblicitaria riferentesi alla vendita
sopraindicata può aver luogo al più presto a partire dal 17 gennaio.
L'apertura delle vetrine, l'esposizione di scritte o decorazioni
concernenti tali vendite possono essere fatte dopo la chiusura del negozio,
la sera del 17 gennaio."
Il 15 gennaio 1970 due funzionari del Dipartimento constatarono che
l'Innovazione SA aveva posto in vendita, nei negozi di Lugano-Centro e di
Lugano-Lago, centinaia di articoli contrassegnati da cartellini recanti
il vecchio prezzo annullato e il nuovo prezzo più favorevole. Mediante
decisione del 16 gennaio 1970 il Dipartimento cantonale dell'economia
pubblica annullò quindi, con effetto immediato, la concessa
autorizzazione. Esso ordinò inoltre il ritiro di tutti i cartellini con
i doppi prezzi, e vietò qualsiasi pubblicità relativa alla vendita di
ribasso; nel caso in cui gli annunci pubblicitari fossero già apparsi o
non potessero essere revocati, l'Innovazione SA avrebbe dovuto informare
il pubblico che i saldi non potevano aver luogo.
Con atto del 17 gennaio 1970 l'Innovazione SA si aggravò davanti al
Consiglio di Stato del cantone Ticino, chiedendo l'annullamento della
revoca. L'esecutivo cantonale respinse il gravame mediante decisione del
20 gennaio 1970; esso accertò che l'interessata aveva proceduto, senza
averne il permesso, a vere e proprie vendite di ribasso, contravvenendo
così in modo manifesto alle disposizioni federali stabilite in materia.
B.- Il 22 gennaio 1970 l'Innovazione SA impugna questa decisione
davanti al Tribunale federale mediante un ricorso di diritto
amministrativo. Essa chiede di annullarla.
Con decreto del 26 gennaio 1970 il Presidente della Camera di diritto
amministrativo ha accordato effetto sospensivo al ricorso.
Auszug aus den Erwägungen:
Estratto dai considerandi:
Erwägung 1
1.- Giusta l'art. 97 cpv. 1 OG, il ricorso di diritto amministrativo è
ammissibile contro le decisioni nel senso dell'art. 5 della legge federale
del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (LPA). Sono decisioni
ai sensi di tale norma i provvedimenti delle autorità nel singolo caso,
fondati sul diritto pubblico federale e concernenti, in particolare, la
costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi
(cpv. 1 lett. a). In concreto, il gravame è diretto contro la revoca
del permesso di procedere a una vendita di ribasso, vale a dire contro
l'annullamento di un diritto spettante alla ricorrente. L'uno dei citati
requisiti è quindi adempiuto. Rimane tuttavia ancora da esaminare se
anche l'altro requisito è adempiuto, vale a dire se la decisione impugnata
poggia sul diritto pubblico della Confederazione.
Il Consiglio di Stato del cantone Ticino ha confermato la revoca del
permesso in applicazione dell'ordinanza federale sulle liquidazioni ed
operazioni analoghe, del 16 aprile 1947 (OL). Questa ordinanza è stata
emanata dal Consiglio federale in esecuzione alla legge federale del 30
settembre 1943 sulla concorrenza sleale (LCS) la quale, a sua volta,
poggia sugli art. 34 ter, 64 e 64 bis CF, e comprende quindi tanto
disposizioni di diritto pubblico quanto disposizioni di diritto privato.
Secondo l'art. 34 ter CF, nel testo in vigore quando fu emanata la
LCS, la Confederazione ha il diritto di "statuire prescrizioni uniformi
nel dominio delle arti e dei mestieri". Risulta dalle deliberazioni
dell'Assemblea federale che l'art. 34 ter CF è stato citato in testa alla
LCS solo con riferimento alle speciali prescrizioni di polizia sulle
vendite di liquidazione e sui vantaggi speciali contenute nella legge
medesima (Boll. sten. CN 1943, p. 115; v. pure Boll. sten. CSt. 1943,
p. 23). Ora, l'art. 17 LCS sottopone all'obbligo di uno speciale permesso
l'annuncio e l'esecuzione pubblica di una liquidazione (cpv. 1); esso
prescrive poi che il permesso dev'essere rifiutato, o sottoposto a
condizioni restrittive, quando lo esiga la buona fede (cpv. 2), la cui
protezione nei rapporti commerciali è appunto uno degli scopi per i quali
è possibile apportare restrizioni di polizia alla libertà del commercio
e dell'industria (art. 31 cpv. 2 CF, RU 91 I 104 e 462, 94 I 600, 95 I
15). Tali limitazioni attengono manifestamente al diritto pubblico. Del
resto, le prescrizioni della LCS sulle liquidazioni e l'intera OL
sono concordemente attribuite dalla dottrina al diritto amministrativo
(A.O. GERMANN, Concurrence déloyale - Unlauterer Wettbewerb - Concorrenza
sleale, 1945, p. 355; GIGER, Der Vollzug der eidgenössischen und kantonalen
Vorschriften über Ausverkäufe und Ausnahmeverkäufe, ZBl 50/1949, p.
229 e segg., in particolare p. 230; VON BÜREN, Kommentar zum UWG unter
Einschluss der AO, 1957, p. 222; FLÜELER, Die rechtliche Regelung des
Ausverkaufswesens in der Schweiz, 1957, p. 31 e segg; WYDLER, Ausverkäufe
und ausverkaufsähnliche Veranstaltungen in wettbewerbsrechtlicher
Beleuchtung, 1957, p. 131/132).
Certo, l'OL persegue non solo la protezione della buona
fede nei rapporti commerciali, sibbene anche effetti di carattere
politico-economico, in quanto stabilisce una comune base di partenza per
tutti i venditori. Le restrizioni esposte negli art. 9 e segg., 12 e 16
OL sono infatti destinate innanzitutto a favore "del piccolo e del medio
commerciante al minuto", i grandi magazzini e i negozi con più filiali non
sentendo "in altrettanta misura il bisogno di essere protetti contro le
varie forme di abuso" (v. Osservazioni e schiarimenti del Dipartimento
federale dell'economia pubblica in merito alla OL, FF, ed. italiana,
1947, p. 568 e segg., in particolare p. 570). Questi effetti accessori
dell'OL non sono tuttavia evidentemente tali da modificarne il carattere.
Ne consegue che la decisione governativa adempie i requisiti di cui
agli art. 97 cpv. 1 OG e 5 LPA. Nessuna delle eccezioni menzionate negli
art. 99 e 102 OG è d'altra parte adempiuta; il presente ricorso è quindi
senz'altro ricevibile.
Erwägung 2
2.- La ricorrente chiede di annullare la revoca del permesso litigioso,
concessole con effetto a partire dal 19 gennaio 1970 e per i 12 giorni
feriali consecutivi; il Consiglio di Stato del cantone Ticino domanda
invece che tale revoca sia confermata. Entrambe le richieste non hanno più
nessun valore pratico attuale: dato il tempo trascorso, e considerato del
resto che al gravame era stato attribuito effetto sospensivo ai sensi
dell'art. 111 cpv. 2 OG, la vendita di ribasso ha potuto svolgersi
regolarmente, e una eventuale conferma della revoca non potrebbe
evidentemente influire sul permesso accordato nello scorso mese di gennaio.
V'è tuttavia da rilevare che la ricorrente possiede senza dubbio
ancora un interesse degno di protezione al giudizio della vertenza
(art. 103 lett. a OG). D'altra parte, la fattispecie posta alla
base di questa causa può ancora ripetersi in avvenire. Si giustifica
quindi di entrare nel merito e di prendere una decisione (v. riguardo
la giurisprudenza adottata, in casi analoghi, per il ricorso di diritto
pubblico: RU 87 I 245 e riferimenti; 89 I 264, 91 I 325 e segg., 92 I 29,
94 I 33 consid. 1). È ancora opportuno aggiungere che, nel breve periodo
di tempo tra il rilascio del permesso e la fine della liquidazione,
è praticamente da escludere che il Tribunale federale possa pronunciare
un giudizio di merito su di una fattispecie come la presente.
Erwägung 3
3.- e 4. - ...
Erwägung 5
5.- Il Consiglio di Stato rimprovera alla ricorrente di aver iniziato
le vendite di liquidazione prima del 19 gennaio 1970, vale a dire
all'infuori del periodo autorizzato. L'Innovazione SA contesta d'aver
proceduto ad operazioni vietate. Sono vendite di liquidazione ai sensi
della OL le vendite al minuto annunciate pubblicamente ai compratori
ed intese a concedere loro temporaneamente certi vantaggi di cui non
potrebbero ordinariamente profittare (art. 1 cpv. 1 OL).
a) La ricorrente nega innanzitutto di aver annunciato "pubblicamente"
la vendita prima del giorno autorizzato. A torto. È infatti pacifico
ch'essa ha applicato, già il 15 e il 16 gennaio, dei cartellini con
il vecchio prezzo e il prezzo ribassato a numerosi articoli posti in
vendita all'interno dei negozi di Lugano-Centro e di Lugano-Lago, ove il
17 gennaio ha pure appeso grandi cartelli con la scritta "Saldi". Certo,
la ricorrente non ha esposto quegli articoli e quei cartelli in vetrina
o fuori del negozio. Tuttavia, già poco dopo l'emanazione della OL,
s'è considerato che quanto avviene all'interno dei grandi magazzini,
giornalmente frequentati da migliaia di persone che vi accedono anche
senza speciali intenzioni di acquisto, può essere altrettanto "pubblico"
di quanto è annunciato, ad esempio, in una vetrina (cfr. GIGER, op.cit.,
p. 234). Questa opinione è stata in seguito comunemente condivisa
(cfr. VON BÜREN, op.cit., p. 225 n. 6; FLÜELER, op.cit., p. 76; WYDLER,
op.cit., p. 14). Anche il Tribunale federale vi ha aderito, e nella
sentenza pubblicata in RU 85 II 443 e segg. ha negato il carattere
pubblico dell'annuncio solo per quei casi in cui l'operazione fosse stata
comunicata unicamente al personale del negozio, a determinate persone
ad esso estranee o al singolo cliente, oppure per quei casi in cui la
comunicazione a cerchie più estese fosse avvenuta da parte di terzi, per
il cui agire non sono responsabili nè il titolare del negozio nè alcuna
persona incaricata della sua conduzione (RU 85 II 447 lett. b). Nessuna di
queste eccezioni si avvera però in concreto. Come il Consiglio di Stato
accerta, i negozi che l'Innovazione SA tiene a Lugano appartengono alla
categoria dei grandi magazzini che chiunque può liberamente visitare,
anche senza vincolo d'acquisto. La ricorrente medesima, del resto, non
contesta questo accertamento. I cartelli appesi all'interno del negozio
con la scritta "Saldi" erano pertanto degli annunci pubblici, così come lo
erano i cartellini grandi con l'indicazione dei prezzi vecchi e di quelli
ribassati. Ci si può invero chiedere se pure avessero il carattere del
pubblico annuncio i più piccoli cartoncini di appena qualche centimetro
di dimensione, applicati a taluni articoli, e che verosimilmente potevano
essere letti solo da persone interessate all'acquisto dell'oggetto: ma
tale questione può rimanere indecisa, il requisito dell'annuncio pubblico
essendo già realizzato dagli avvisi sopra indicati.
b) Perchè vi sia una vendita di liquidazione ai sensi della OL, non
basta che sia dato un annuncio pubblico, ma occorre pure che il vantaggio
offerto al compratore sia temporaneo ed eccezionale. La ricorrente nega
anche l'adempimento di questo requisito.
È certo che la censurata indicazione dei ribassi sui cartellini non
conteneva in concreto alcun elemento che potesse far sorgere l'idea di una
loro limitazione nel tempo. La semplice riduzione del prezzo di oggetti
di moda o di stagione non basta, in realtà, a fare di una vendita una
vendita di liquidazione: tale riduzione corrisponde spesso soltanto a un
adattamento del prezzo in seguito alla svalutazione della merce, e viene di
solito accordata per molti resti di magazzino senza limitazione nel tempo
(RU 85 II 449/451). Più delicata è invece la questione dei cartelli con
la scritta "Saldi". Esposti in un periodo in cui il pubblico si attende
notoriamente speciali vendite di liquidazione, essi possono senz'altro
far nascere negli avventori l'idea di vantaggi accordati solo a titolo
temporaneo (cfr. RU 82 IV 114/115, 83 II 462).
Erwägung 6
6.- In effetti, la ricorrente ha annunciato pubblicamente la vendita
di ribasso, attraverso l'indicazione dei doppi prezzi sui cartellini
grandi e l'esposizione dei citati cartelli, prima del 17 gennaio 1970,
giorno stabilito per l'inizio di qualsiasi attività pubblicitaria. Essa ha
così contravvenuto, in modo manifesto, alle condizioni cui il Dipartimento
cantonale dell'economia pubblica aveva sottoposto il rilascio del permesso.
Il diritto federale prevede al riguardo, come pene, la detenzione o la
multa (art. 19 cpv. 1 lett. b OL). Il ritiro del permesso di vendita non è
una pena, ma una misura di polizia (RU 57 I 380; WYDLER, op.cit., p. 131;
FLÜELER, op.cit., p. 155). Ciò non esclude però che siffatto provvedimento
possa colpire l'interessato in modo più intenso e più radicale di una
semplice pena: caso che può verificarsi, in particolare, a proposito dei
grandi magazzini, i quali vendono un gran numero di articoli soggetti a
rapida svalutazione, che devono anche essere eliminati per far posto ai
nuovi articoli di stagione.
Il rifiuto e il ritiro del permesso non sono surrogati della
pena. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LCS, il permesso di vendita di liquidazione
dev'essere rifiutato, o sottoposto a condizioni restrittive, "per quanto le
norme della buona fede lo esigano". Di conseguenza, all'inizio dell'art. 6
OL, il Consiglio federale ha dichiarato che il rifiuto del permesso è
possibile solo nella misura in cui lo richiedano le norme della buona
fede. Questa riserva non è ripetuta nell'art. 7 OL, che concerne il
ritiro del permesso. Tuttavia, essa deve riferirsi anche al ritiro
dell'autorizzazione almeno in quei casi ove quest'ultimo colpisce il
commerciante in misura uguale del rifiuto. Questo caso si verifica quando,
come in concreto, il permesso viene ritirato ancor prima che abbia inizio
l'operazione di vendita.
Ne consegue che il ritiro del permesso previsto all'art. 7 OL è, giusta
l'art. 17 cpv. 2 LCS, ammissibile solo in quanto serva alla protezione
della buona fede, in particolare nei confronti del pubblico. Ciò sarà il
caso qualora questo venga ingannato mediante annunci inesatti o fallaci
(v. gli esempi menzionati all'art. 15 cpv. 2 OL), oppure qualora vengano
violate le prescrizioni sulle liquidazioni o le relative decisioni
(art. 7 cpv. 1 lett. b OL), se queste infrazioni violano nel contempo
il principio della buona fede. Una siffatta violazione sussisterebbe,
in particolare, quando in una vendita di ribasso si comprenda "merce
acquistata o fabbricata prima della liquidazione o durante la stessa
nell'intento di comprenderla nella liquidazione" (art. 13 cpv. 1 OL).
Dalla decisione impugnata non si desume affatto che l'Innovazione SA
abbia ingannato o tentato di ingannare il pubblico. Non si vede d'altra
parte in quale misura, attraverso le censurate operazioni, la ricorrente
abbia violato o anche soltanto pregiudicato la buona fede nei rapporti
commerciali. Ciò conduce all'annullamento della decisione governativa.
Erwägung 7
7.- In ogni caso, quand'anche si volesse prescindere dalle accennate
considerazioni, la decisione impugnata dovrebbe essere annullata già per
il fatto ch'essa viola il principio della proporzionalità del provvedimento
amministrativo (v. RU 91 I 327, 93 I 219, 94 I 397 consid. 3). In virtù di
tale principio tale provvedimento dev'essere infatti atto, da una parte,
a ristabilire uno stato conforme al diritto, dall'altra a non limitare
la libertà dell'interessato più del necessario (RU 94 I 656, 95 I 15/16).
La revoca litigiosa non adempiva, in concreto, questi requisiti, e
rappresentava un provvedimento troppo grave e sproporzionato all'entità
della censurata violazione. Essa non era, innanzitutto, propria a
ristabilire una situazione conforme al diritto: qualora la vendita di
ribasso non fosse stata operata il 19 gennaio e nei giorni successivi,
le violazioni commesse in precedenza non avrebbero in ogni caso potuto
essere eliminate o compensate; nè il Consiglio di Stato adduce ch'erano
da temersi per i giorni seguenti ulteriori violazioni. In secondo luogo,
il divieto di effettuare una vendita di ribasso comporta, per un grande
magazzino che deve liquidare, sul finire della stagione, una massa
d'articoli di moda soggetti a rapida svalutazione, un pregiudizio enorme.
È vero che l'Innovazione SA, procedendo ad operazioni di liquidazione
prima del giorno stabilito, ha agito in modo scorretto nei confronti
dello Stato e di numerosi concorrenti; ed è vero che al direttore della
ricorrente sono state negli scorsi anni inflitte multe di 50.-, 100.--,
rispettivamente 500.-- fr. per infrazioni analoghe. Tuttavia, la revoca
del permesso prima ancora dell'inizio della liquidazione rappresentava pur
sempre un provvedimento gravissimo che poteva e doveva essere in concreto
sostituito da altre misure possibili e più proporzionali all'entità
della violazione. Gli art. 19 e 20 OL colpiscono con la detenzione,
rispettivamente l'arresto, o con la multa le persone che contravvengono
alle norme di diritto federale sulle liquidazioni, o che non rispettano
le condizioni cui viene subordinato il permesso. Ora, questo modo di
punizione, che permette un intervento dell'autorità adeguato alla entità
della violazione, non è stato nella fattispecie per nulla adottato. La
stessa limitazione delle precedenti pene alle sole multe e la modesta
misura di queste, dimostra che l'autorità non ha affatto esaurito i rimedi
meno radicali a sua disposizione.
La decisione impugnata contrasta quindi anche con il principio della
proporzionalità del provvedimento amministrativo. Essa dev'essere di
conseguenza annullata pure per questo motivo.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata.