BGE 96 I 130
96 I 130
24. Auszug aus dem Urteil vom 25. März 1970 i.S. Dubs und Jenny gegen
Gemeinde Flims und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Regeste
Baulandumlegung, Landabtretung für Erschliessungsstrassen, gesetzliche
Grundlage.
Die Einbeziehung eines Grundstücks in eine Baulandumlegung ist in der
Regel auch dann kein "besonders schwerer Eingriff" in das Eigentum, wenn
die Betroffenen dabei Land für die Erstellung von Erschliessungsstrassen
abzugeben haben. Ob eine genügende gesetzliche Grundlage für diese
Abtretung vorhanden sei, prüft daher das Bundesgericht nur aus dem
Gesichtspunkt der Willkür (Erw. 3).
Aufgrund der Bestimmungen, welche die Baulandumlegung regeln, dürfen
auch Landabtretungen für Erschliessungsstrassen vorgenommen und im
Umlegungsverfahren durchgeführt werden, sofern dafür nicht ausdrücklich
das Enteignungsverfahren vorgeschrieben ist (Erw. 4 und 6).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Das bündnerische Bau- und Planungsgesetz vom 26. April 1964 (BPG)
enthält in dem die Art. 9-14 umfassenden Abschnitt III Bestimmungen über
die "Abtretungspflicht und Eigentumsbeschränkungen". Art. 14 BPG mit
dem Randtitel "Grenzregulierung und Baulandumlegung" lautet:
"Um eine zweckmässige Überbauung zu ermöglichen, kann die Mehrheit
der beteiligten Grundeigentümer von der Gemeinde die Durchführung eines
Quartierplanverfahrens mit Grenzregulierung oder Landumlegung verlangen.
Solche Massnahmen können die Gemeinden auch von sich aus verfügen.
Allfällige Wertdifferenzen der abzutauschenden Landabschnitte sind
unter den Beteiligten durch Barzahlung auszugleichen."
Die Gemeinde Flims erliess am 17. März 1968 ein neues Baugesetz (BauG)
mit Zonenplan, das in Art. 6 bestimmt:
"Bei Bedarf, insbesondere zur Sicherung einer zweckmässigen
Erschliessung und Überbauung, können Quartierpläne angelegt werden.
Die beteiligten Grundeigentümer können selbst einen Quartierplan
erstellen, welcher der Genehmigung der Baubehörde bedarf.
Um eine zweckmässige Überbauung zu ermöglichen, können
Grenzregulierungen oder Landumlegungen mit der Quartierplanung verbunden
werden. Allfällige Wertdifferenzen sind geldmässig auszugleichen."
Nach Art. 7 Abs. 1 BauG sind amtlich angelegte Quartierpläne während
30 Tagen öffentlich aufzulegen und Einsprachen gegen sie innert 20 Tagen
nach Ablauf der Auflagefrist bei der Baubehörde einzureichen. Die Pläne
sind nach Durchführung des Auflage- und Einspracheverfahrens der Gemeinde
zur Genehmigung vorzulegen und treten, unter Vorbehalt des Rekursverfahrens
nach kantonalem Recht, mit dieser Genehmigung in Kraft.
B.- Am 16. Mai 1968 beschloss der Gemeinderat Flims gestützt auf Art. 6
Abs. 1 BauG, in dem gemäss Zonenplan einer Bauzone zugewiesenen Gebiet
"Caglims" ein Quartierplanverfahren mit Landumlegung durchzuführen,
um das Bauland zweckmässig erschliessen zu können. Der Quartierplan
mit den Strassenlinien und der vorgesehenen Landumlegung wurde vom
14. Oktober bis 13. November 1968 öffentlich aufgelegt. Gleichzeitig
erhielten die betroffenen Grundeigentümer eine Mitteilung über die
bei der Landumlegung befolgten Grundsätze. Danach soll jeder Eigentümer
anstelle der bisherigen landwirtschaftlich genutzten Parzelle ungefähr am
selben Ort eine Bauparzelle, vermindert um ca. 8,5% der Fläche, erhalten;
diese Landabgabe diene der Bereitstellung von Land für die zu erstellenden
Quartierstrassen und werde zum Verkehrswert entschädigt; bereits überbaute
Grundstücke behielten ihre Grenzen mit wenigen Ausnahmen.
In diese Baulandumlegung wurden auch Liegenschaften der beiden
Beschwerdeführer einbezogen. Sie erhoben im Anschluss an die Planauflage
Einsprache, wurden aber vom Gemeinderat abgewiesen. Hiegegen rekurrierten
sie an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Zur Begründung
machten sie einerseits geltend, dass ihre Grundstücke genügend erschlossen
seien, und anderseits, dass es der Gemeinde für die Landumlegung und
insbesondere für die Verpflichtung der Eigentümer zur Abgabe von Land
für den Strassenbau an der gesetzlichen Grundlage fehle und das Verfahren
nicht in genügender Weise geregelt sei.
Das Verwaltungsgericht nahm einen Augenschein vor und wies dann die
Beschwerden mit Urteilen am 26. August 1969 ab.
C.- Gegen diese Urteile des Verwaltungsgerichts haben Frau Annemarie
Dubs und C. F. Jenny gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde erhoben.
D.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und die Gemeinde
Flims beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführer bezeichnen das von der Gemeinde Flims
eingeleitete Verfahren als willkürlich und beschweren sich daneben wegen
Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Damit machen sie Verletzungen
des Art. 4 BV geltend. Mit der weiteren Behauptung, ohne gesetzliche
Grundlage enteignet zu werden, berufen sie sich dem Sinne nach auf die
Eigentumsgarantie, die nun in Art. 23ter BV (AS 1969 S. 1250) enthalten
ist. Danach sind, wie schon nach der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesgerichts (BGE 94 I 340), Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen
nur zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen und im
öffentlichen Interesse liegen; ferner ist bei Enteignungen und bei
Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, volle
Entschädigung zu leisten. Die Beschwerdeführer stellen die Rüge der
fehlenden gesetzlichen Grundlage in den Vordergrund. Sie ist daher in
erster Linie zu prüfen.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer bestreiten mit Recht nicht mehr, dass das
Baugesetz der Gemeinde Flims eine gesetzliche Grundlage für eine von der
Gemeinde aus eigenem Entschluss angeordnete Landumlegung enthält. Es
ist klar, dass die Gemeinde mit Art. 6 Abs. 1 BauG von der ihr nach
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BPG zustehenden Befugnis, Landumlegungen auch von
sich aus zu verfügen, Gebrauch machen wollte. Hingegen bestreiten sie das
Vorhandensein einer gesetzlichen Grundlage für die mit der Landumlegung
verbundene Abtretung von Land für den Bau von Quartierstrassen.
Die Frage, ob die von der kantonalen Behörde angerufene gesetzliche
Grundlage genüge, kann das Bundesgericht nach der neuern Rechtsprechnung
dann, wenn der Eingriff in das Eigentum besonders schwer ist, frei,
andernfalls nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür
prüfen (BGE 93 I 261, 341; 94 I 56, 133; 95 I 553; im gleichen Sinne
wurde namentlich in früheren Urteilen vom Erfordernis einer klaren
bzw. unzweideutigen Rechtsgrundlage für besonders schwere Eingriffe
gesprochen; BGE 91 I 125 mit Verweisungen auf frühere Urteile und noch BGE
93 I 250; vgl. hiezu IMBODEN, Verwaltungsrechtsprechung 3. A. Nr. 232 I,
AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse nos 1722 und 2180).
Die Landumlegungen, die namentlich in der Gestalt der
landwirtschaftlichen Güterzusammenlegung und der Baulandumlegung in wohl
allen Kantonen vorkommen, sind in der schweizerischen Rechtsprechung und
Lehre als enteignungsähnliche Tatbestände bezeichnet worden (vgl. die
Zitate in BGE 95 I 372 E. 4). Sie unterscheiden sich aber wesentlich
von den Enteignungen, und zwar vor allem dadurch, dass sie nicht der
Güterbeschaffung des Gemeinwesens dienen und dass der Eigentümer
grundsätzlich Anspruch auf vollen Realersatz, d.h. auf Zuteilung
gleichwertigen Landes (nach Vornahme eines Abzuges für gemeinsame Anlagen)
hat und nur dann, wenn Realersatz aus besonderen Gründen nicht möglich ist,
in Geld zu entschädigen ist (BGE 95 I 372/3; vgl. MEIER-HAYOZ, Kommentar
zum Sachenrecht, Systemat. Teil N. 232 c; AUBERT, Du renchérissement
foncier, ZSR 1964 II 38 Anm. 21).
Ob und unter welchen Voraussetzungen die Einbeziehung eines
Grundstücks in eine Landumlegung einen "besonders schweren Eingriff"
in das Privateigentum darstellt, hatte das Bundesgericht, soweit
ersichtlich, bis heute noch nicht zu entscheiden, offenbar weil die
gesetzliche Grundlage immer vorlag. Bei der landwirtschaftlichen
Güterzusammenlegung erhält der Eigentümer in der Regel anstelle
einer grösseren Zahl kleiner, zerstreut gelegener und verschieden
beschaffener Grundstücke eine einzige oder einige wenige arrondierte
und ähnlich beschaffene Parzellen im gleichen Gebiet. Man kann sich
fragen, ob in dieser völligen Umgestaltung des Grundbesitzes, die zwar
für den Eigentümer meist vorteilhaft ist, ihn aber unter Umständen
zu einer Betriebsumstellung nötigt, ein "besonders schwerer Eingriff"
liegt. Dagegen ist ein solcher Eingriff zu verneinen bei der Einbeziehung
von Grundstücken in eine Baulandumlegung, bei welcher der Eigentümer
in der Regel wieder eine Parzelle im gleichen Gebiet, jedoch mit einer
besseren Form erhält. Ohne Bedeutung für die Beurteilung der Schwere des
Eingriffs ist der Umstand, dass bei der Baulandumlegung (wie übrigens auch
bei der landwirtschaftlichen Güterzusammenlegung) ein Landabzug für die
Erstellung von Erschliessungsstrassen erfolgt, denn diese Strassen dienen
überwiegend den Interessen der Grundeigentümer des Umlegungsgebietes und
bewirken eine Aufwertung ihres Landes. Vollends kann von einem "besonders
schweren Eingriff" nicht die Rede sein, wenn für das abzutretende Land,
wie es hier der Fall ist und den betroffenen Grundeigentümern schon
bei der Einleitung des Umlegungsverfahrens zugesichert wurde, volle
Entschädigung ausgerichtet wird. Liegt demnach in der Einbeziehung der
Liegenschaften der Beschwerdeführer in die Landumlegung und der damit
verbundenen Abtretung von Land kein besonders schwerer Eingriff, so
fragt sich nur, ob das Verwaltungsgericht ohne Willkür annehmen durfte,
die Gemeinde Flims sei befugt, im Umlegungsverfahren auch das für die
Erstellung von Erschliessungsstrassen erforderliche Land zu erwerben.
Erwägung 4
4.- Nach dem bei der Einleitung des Umlegungsverfahrens aufgelegten
Plan erfährt das Grundstück des Beschwerdeführers Jenny flächenmässig
durch die Landumlegung keine Änderung. Soweit auch er rügt, es sei für
die mit der Umlegung verbundene Enteignung von Land keine gesetzliche
Grundlage vorhanden, erweist sich seine Beschwerde offensichtlich als
unbegründet, denn er hat kein Land abzugeben, und für den ihm zugemuteten
Flächenaustausch ist die gesetzliche Grundlage zweifellos gegeben. Die
Frage, ob diese Grundlage auch für den Landabzug genüge, stellt sich nur
für die Beschwerdeführerin Annemarie Dubs.
Ob und inwieweit die mit einer Baulandumlegung verbundenen Landabzüge
Enteignungscharakter haben, braucht nicht geprüft zu werden (vgl. dazu
STEINER, Die Baulandumlegung nach schweiz. Recht 1968 S. 86 ff.;
AUBERT ZSR 1964 II S. 38 Anm. 21). Selbst wenn nämlich der Landabzug
als Enteignung aufzufassen ist, wäre damit noch nicht gesagt, dass er
nur nach den Vorschriften des kantonalen EntG erfolgen dürfe. Da die
Baulandumlegung einerseits der Verbesserung der Grundstücksformen,
anderseits der rationellen Erschliessungder Grundstücke dient, ist es
zweckmässig und auch zulässig, die damit verbundenen Landabtretungen im
Rahmen des für die Umlegung vorgesehenen, meist einfachen Verfahrens
durchzuführen und dafür nicht das Enteignungsverfahren vorzuschreiben
(STEINER aaO S. 10/11). Das Bundesgericht hat denn auch schon früher
erkannt, dass Landabtretungen im Umlegungsverfahren selbst erfolgen
können, wenn das Gesetz dafür nicht ausdrücklich das Enteignungsverfahren
vorschreibe (BGE 52 I 151/2, 64 I 209).
Weder Art. 14 BPG, der die Gemeinden zur Anordnung von Landumlegungen
ermächtigt, noch der gestützt darauf erlassene Art. 6 des BauG von Flims
enthalten eine ausdrückliche Vorschrift, dass im Landumlegungsverfahren
ein Landabzug für Erschliessungsstrassen erfolgen könne. Art. 14 BPG
erwähnt nur den Ausgleich von Wertdifferenzen unter den Beteiligten,
und Art. 6 BauG schreibt den geldmässigen Ausgleich solcher Differenzen
vor. Aufgrund von Vorschriften, welche eine Umlegung gestatten und die
gesetzliche Grundlage für eine solche bilden, kann jedoch alles angeordnet
und vorgekehrt werden, was zum Wesen der Umlegung gehört (vgl. STEINER aaO
S. 17/19). Zum Wesen einer Umlegung, welche "eine zweckmässige Überbauung
zu ermöglichen" hat (Art. 14 BPG), gehört aber, wenn das Gebiet eine
gewisse Ausdehnung hat, die Erstellung von Erschliessungsstrassen und damit
auch der dafür erforderliche Landabzug. Die Landumlegung zur Erschliessung
von Bauland ist in aller Regel nur dann sinnvoll, wenn mit ihr gleichzeitig
auch das Land für den Bau der nötigen Erschliessungsstrassen ausgeschieden
wird (SCHAUMANN, Die Landesplanung S. 60 f., STEINER aaO S. 86). Art. 14
BPG und Art. 6 BauG setzen eine solche Ordnung stillschweigend voraus. Die
gesetzliche Grundlage für die Landabtretung und für ihre Durchführung im
Rahmen des Umlegungsverfahrens ist daher, wie ohne jede Willkür angenommen
werden kann, in diesen Bestimmungen enthalten, zumal da keine von ihnen
vorschreibt, dass Landabtretungen im Enteignungsverfahren zu erfolgen
haben. Die hiegegen erhobenen Einwendungen der Beschwerdeführer sind
unbegründet. Art. 9 BPG, auf den sie sich berufen, gilt nur für das in
Bauordnungen, Bebauungs- und Nutzungsplänen für öffentliche Anlagen
bestimmte Land, und Art. 13 BPG regelt das Verfahren zur Festlegung
der nach Art. 12 geschuldeten Entschädigung für öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkungen, die nicht in Abtretung von Land bestehen. Die
Eigentümer gehen dadurch, dass das Enteignungsverfahren auf den mit
Baulandumlegungen vorgenommenen Landabzug nicht anwendbar ist, auch nicht
rechtsstaatlicher Garantien verlustig. Denn die Massnahmen der Gemeinden,
von der Einleitung des Umlegungsverfahrens bis zur definitiven Festsetzung
der neuen Grenzen und der Landabzüge, unterliegen der Beschwerde an das
kantonale Verwaltungsgericht.
Erwägung 5
5.- (Zur Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs). 6. -
Schliesslich bemängeln die Beschwerdeführer das Verfahren der Gemeinde
auch deshalb, weil das BauG die Landumlegung in Art. 6 und 7 nur sehr
rudimentär regle und keine Bestimmungen über das bei Landabtretungen
einzuschlagende Verfahren enthalte.
Baulandumlegungen werden grundsätzlich vom kantonalen Recht beherrscht.
Art. 702 ZGB, der auf sie Bezug nimmt, enthält nur einen unechten Vorbehalt
zugunsten des kantonalen Rechts (BGE 71 I 438 E. 4). Hinsichtlich des
Verfahrens hebt Art. 703 Abs. 2 ZGB die Zuständigkeit der Kantone
zur Regelung noch ausdrücklich hervor und bestimmt dabei, dass sie
insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu
treffen haben. Diese letztere Verpflichtung, die im Zusammenhang mit
dem Erlass des Landwirtschaftsgesetzes geschaffen wurde, bezieht sich
auf landwirtschaftliche Güterzusammenlegungen. Die Ordnung, die das
BPG für die Baulandumlegung getroffen hat, ist wenig eingehend. Das
hängt offenbar damit zusammen, dass im Kanton Graubünden die Gemeinden
in Bausachen über eine weitgehende Autonomie verfügen (BGE 95 I 37
E. 2). Aber auch die im Flimser BauG in Art. 7 enthaltene Ordnung ist
summarisch. Sie enthält keinerlei Bestimmungen darüber, auf welchem
Wege allfällige Entschädigungen festzusetzen sind. Eine ausführlichere
verfahrensmässige Ordnung wäre wünschbar. Aus ihrem Fehlen folgt aber
nicht, dass die geltende Regelung unbrauchbar wäre und die Ansprüche der
betroffenen Eigentümer nicht in einer rechtsstaatlich genügenden Weise
gesichert wären. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Planauflage,
die zur Einsprache der Beschwerdeführer Anlass gab, habe nur die
Einleitung des ganzen Umlegungsverfahrens bedeutet, und die Gemeinde
hat dieser Auffassung nicht widersprochen. Die Gemeinde wird daher vor
der endgültigen Beschlussfassung über den Quartierplan den betroffenen
Eigentümern Gelegenheit zu bieten haben, ihre Entschädigungsforderungen
geltend zu machen, und wird dann über sie befinden müssen. Gegen ihren
Entscheid steht der Rechtsweg an eine kantonale Instanz offen, sei es,
wie die Gemeinde in der Vernehmlassung erklärt, an die Enteignungsbehörde,
sei es, wie die angefochtenen Entscheide anzunehmen scheinen, an das
kantonale Verwaltungsgericht.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.