BGE 95 I 497
95 I 497
72. Auszug aus dem Urteil vom 2. April 1969 i.S. Hasler und Mitbeteiligte
gegen Kanton Graubünden. Regeste
Kantonales Fischereiregal; Art. 4 BV im Verhältnis zwischen
Kantonseinwohnern und andern Schweizerbürgern.
Möglichkeiten der zulässigen Ausnützung des Fischereiregals. (Erw. 2).
Nutzt der Kanton das Fischereiregal zu fiskalischen Zwecken, dann darf
er ohne Verletzung des Art. 4 BV den nicht in seinem Gebiet wohnhaften
Schweizerbürgern zeitlich befristete Nutzungsbewilligungen zu wesentlich
höheren Ansätzen anbieten als den Kantonseinwohnern. Allerdings verlangt
der Grundsatz der Rechtsgleichheit, dass sich auch eine derartige Gebühr
in einem gewissen Rahmen halte (Erw. 3).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Die Stimmberechtigten des Kantons Graubünden nahmen am 20. Oktober
1968 ein neues Fischereigesetz an, das an die Stelle des alten Gesetzes vom
5. März 1944 tritt. Nach dem alten Gesetz konnte grundsätzlich jedermann,
der das 16. Altersjahr zurückgelegt hatte und im Besitze der bürgerlichen
Ehrenfähigkeit stand, eine Fischereibewilligung erhalten, und zwar sowohl
eine Bewilligung für die ganze Dauer der Fangzeit innerhalb eines Jahres
als auch eine Monats-, Halbmonats-, Wochen- oder Tagesbewilligung.
Art. 14 Abs. 2 des neuen Gesetzes sieht u.a. vor, dass Bewilligungen
für die ganze Dauer der Fangzeit nur noch an Schweizer abgegeben werden,
die im Kanton wohnhaft sind oder sich über einen früheren Aufenthalt von
mindestens 10 Jahren im Kanton ausweisen können. Personen, die ausserhalb
des Kantons wohnhaft sind, aber beispielsweise im Kanton ein Ferienhaus
besitzen, können somit keine Bewilligung für die ganze Fangzeit erhalten.
Die Gebühren für die Fischereibewilligung sind im neuen Gesetz
(Art. 16) wesentlich erhöht worden. Eine Gegenüberstellung mit dem alten
Recht ergibt folgende Ansätze:
Art. 13 Art. 16 altes FG neues FG
1. Bewilligung für die ganze Dauer der Fangzeit
a) Schweizer mit Wohnsitz im Kanton 30.- 60.-
b) Schweizer mit früherem Aufenthalt von
mindestens 10 Jahren im Kanton 30.- 100.--
c) Schweizer ohne Wohnsitz im Kanton 60.- weggefallen
2. Monatsbewilligung
a) Schweizer mit Wohnsitz im Kanton 35.- 50.-
b) Schweizer ohne Wohnsitz im Kanton 35.- 120.--
3. Halbmonatsbewilligung (15 Tage)
a) Schweizer mit Wohnsitz im Kanton 25.- 40.-
b) Schweizer ohne Wohnsitz im Kanton 25.- 80.-
...
4. Wochenbewilligung
a) Schweizer mit Wohnsitz im Kanton 15.- 30.-
b) Schweizer ohne Wohnsitz im Kanton 15.- 50.-
...
5. Tagesbewilligung
a) Schweizer mit Wohnsitz im Kanton 5.- 10.-
b) Schweizer ohne Wohnsitz im Kanton 5.- 15.-
B.- Hans Hasler und 189 weitere Schweizerbürger, die im Kanton
Graubünden keinen Wohnsitz haben und sich auch nicht über einen früheren
Aufenthalt von mindestens 10 Jahren im Kanton ausweisen können, fechten
das neue Fischereigesetz mit staatsrechtlicher Beschwerde an. Sie rügen
Verletzung des Art. 4 BV und beantragen im wesentlichen, die Art. 14
Abs. 2, 16 Ziff. 1 sowie 16 Ziff. 2 lit. b aufzuheben. Die Begründung
der Beschwerde ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nachstehenden
Erwägungen.
C.- Der Kleine Rat des Kantons Graubünden beantragt Abweisung der
Beschwerde.
D.- In einem zweiten Schriftenwechsel haben die Parteien an ihren
Standpunkten festgehalten.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Eintretensfragen).
Erwägung 2
2.- Der Kanton Graubünden beansprucht an allen Gewässern das
Fischereiregal, soweit nicht "Sonderfischereirechte nachgewiesen und
vom Kanton anerkannt sind" (Art. 1 des neuen Fischereigesetzes). Das
Fischereiregal fällt unter die sog. Grund- oder Bodenregale und ist im
Gewässerregal, d.h. in der Gewässerhoheit der Kantone mitenthalten (vgl.
AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, N. 1954 S. 695; MARC
CHRISTEN, Kant. Regalien und Bundespolizeirecht, Diss. Bern 1950 S. 21
und 25; MELCHIOR SPAHN, Die kantonalen Regalrechte nach Art. 31 Abs. 2 BV,
Diss. Zürich 1956 S. 26 und 79 f.). Diese Grund- oder Bodenregale bilden
nach Aubert "une variété du monopole fiscal et historique". Sie erklären
sich damit, dass sie sich auf beschränkt vorhandene Werte beziehen,
die in billiger Weise verteilt werden sollen. Das gilt nicht nur für das
Fischerei- und Jagdregal, sondern auch für das Bergregal und das Regalrecht
an Wasserläufen. Soweit den Kantonen solche Regalrechte zustehen, haben sie
besonders umfassende Nutzungs- und Normsetzungsbefugnisse (MEIER-HAYOZ,
Komm. zu Art. 664 ZGB N. 21). Sie können darüber ähnlich frei wie im
Rahmen ihrer zivilrechtlichen Verwaltungstätigkeit verfügen. Wenn dabei
schon der Überprüfung der kantonalen Verwaltungsentscheide durch das
Bundesgericht enge Schranken gesetzt sind (vgl. BGE 75 I 15; MEIER-HAYOZ,
aaO N. 190, S. 228), so gilt dies erst recht gegenüber dem kantonalen
Gesetzgeber. Vorbehältlich der sog. ehehaften Sonderfischereirechte
beschränkt sich die bundesgerichtliche Prüfungsbefugnis entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer im wesentlichen auf Willkür. Über das
Fischereiregal verfügen die Kantone im Rahmen des Bundesgesetzes vom
21. Dezember 1888 betr. die Fischerei grundsätzlich frei. Niemand hat
gestützt auf die Verfassung ein Recht auf eine Fischereibewilligung,
gleichgültig, ob er die Bewilligung zu Erwerbszwecken als Berufsfischer
oder nur zu Erholungszwecken als Sportfischer ausnutzen will (Art. 31
Abs. 2 BV a.E.). Weshalb die Sportfischerei, wie die Beschwerdeführer
behaupten, nicht unter das Fischereiregal fallen soll, ist unerfindlich.
Die Kantone pflegen sich bei der Ausnutzung des Fischereiregals
von verschiedenen Überlegungen leiten zu lassen. Einerseits sind sie
daran interessiert, eine übermässige "Befischung" (M. CHRISTEN, aaO
S. 126) der Gewässer zu verhindern, anderseits können sie den Wunsch
vieler Bürger, zu fischen, fiskalisch ausnützen, indem sie bei Erteilung
einer Fischereibewilligung nicht nur eine Verwaltungsgebühr, sondern zu
fiskalischen Zwecken eine sog. Regalgebühr erheben. Die Regalgebühren
sind sowohl von den Verwaltungsgebühren als auch von den Anstalts- und
Benutzungsgebühren zu unterscheiden (vgl. BGE 66 I 8). Insbesondere können
die Kantone auch nur einer beschränkten Zahl von Nutzungsberechtigten
entgeltliche Pachtrechte einräumen (Fischereipacht) oder aber einer
unbestimmten Vielzahl von Personen zeitlich befristete Bewilligungen
ausstellen (Patentfischerei).
Da der Kanton Inhaber des Fischereiregals ist, kann er nach bisheriger
Rechtsprechung die Fischereiberechtigung auf Personen beschränken,
die im Kanton wohnhaft sind und die dort ihr primäres Steuerdomizil
haben (vgl. BGE 41 I 156/7, 66 I 12/3). Zu Recht berufen sich die
Beschwerdeführer nicht auf Art. 60 BV. Diese Vorschrift verbietet nur eine
Ungleichbehandlung zwischen Kantonsbürgern und übrigen Schweizerbürgern,
die im Kanton wohnhaft sind; dagegen lässt Art. 60 es zu, dass die Kantone
ausserkantonal Wohnhafte anders behandeln oder von der Nutzung des Regals
ausschliessen, dies jedenfalls dann, wenn ernsthafte Gründe eine solche
Unterscheidung rechtfertigen.
Solche Gründe bestehen im vorliegenden Falle. Die Zahl der Fischer, die
um eine Bewilligung nachgesucht haben, ist nach den Angaben des Kantons in
10 Jahren von 5'600 auf 12'100 gestiegen. Der Kanton Graubünden befürchtet
eine übermässige "Befischung", wenn jedermann während der ganzen Fangsaison
fischen könnte. Ob die sog. "Intensivfischer" weniger zahlreich sind unter
den im Kanton wohnhaften Fischern als unter den ausserkantonalen Fischern,
kann offen bleiben. Jedenfalls bildet der Ausschluss der letztgenannten
Kategorie von der Saisonkarte ein Mittel, um die Gefahren der übermässigen
"Befischung" herabzusetzen. Angesichts der weitgehenden Verfügungsfreiheit
des Kantons über die im Fischereiregal enthaltenen Nutzungsrechte kann
eine solche Ordnung nicht als verfassungswidrig erklärt werden.
In seiner Botschaft an den Grossen Rat führt der Kleine Rat aus, der
Fischbestand könne als ein dem kantonalen Territorium innewohnendes Gut
betrachtet werden, dessen naturgemässe, keineswegs unbeschränkte Ausnutzung
vorzugsweise den Angehörigen dieses Gebietes zu ermöglichen sei, die als
solche die allgemeinen Staatslasten des Kantons zu tragen hätten. Das
Merkmal der territorialen Zugehörigkeit erscheine somit als wesentliches
tatsächliches Kriterium zur Begründung einer ungleichen rechtlichen
Behandlung. Diese verstosse keineswegs gegen die verfassungsmässige
Garantie der Gleichheit vor dem Gesetz. Bei einer solchen Rechtslage habe
der Kleine Rat eine Lösung finden müssen, welche "zugleich den Wünschen
der einheimischen Fischer entgegenkommt, die Interessen des Fremdenverkehrs
berücksichtigt und das Ansehen des Kantons wahrt".
Ob die vom bündnerischen Gesetzgeber getroffene Lösung Fehler aufweise
oder nicht, ist unerheblich. Einschreiten könnte das Bundesgericht nur,
wenn der Kanton sein Regal in einer verfassungswidrigen Weise überspannt
hätte. Dies trifft nicht zu.
Erwägung 3
3.- Der Kanton ist aber auch berechtigt, sein Fischereiregal
fiskalisch zu nutzen und dabei den nicht in seinem Gebiet wohnhaften
und somit grundsätzlich auch nicht hier steuerpflichtigen Personen
zeitlich befristete Nutzungsbewilligungen zu wesentlich höheren Ansätzen
anzubieten als den Personen, die bereits durch die ordentlichen
Steuern einen entsprechenden Beitrag zur Tragung der öffentlichen
Lasten erbringen. Ein Vergleich zwischen den Gebühren, die von den
steuerpflichtigen Kantonseinwohnern erhoben werden, mit den Abgaben,
die die ausserkantonalen Fischer zu erlegen haben, ist deshalb abwegig.
Zu Unrecht machen die Beschwerdeführer geltend, die erhobenen
Regalgebühren seien verfassungswidrig, soweit sie prohibitiv seien. Der
Kanton darf nach dem Gesagten die ausserkantonalen Sportfischer
davon abhalten, ihren Sport während der ganzen neunmonatigen Fangzeit
auszuüben, und er will das unbestrittenermassen tun, um auf diese Weise
eine übermässige Nutzung des Fischbestandes in seinen Gewässern zu
verhindern. Die ausserkantonalen Sportfischer erhalten denn auch keine
Saisonkarte mehr. Dann lässt es sich aber sachlich begründen, die Taxe für
die Monatsbewilligung so hoch anzusetzen, dass zahlreiche ausserkantonale
Sportfischer infolge der Kosten für neun solcher Bewilligungen
davon abgehalten werden, ihrem Sport während der ganzen Fangzeit zu
obliegen. Allerdings gebietet der Grundsatz der Rechtsgleichheit, dass sich
auch eine derartige Gebühr in einem gewissen Rahmen halte. Ihre Höhe darf
jedenfalls nicht dazu führen, dass abgesehen von den Einwohnern Graubündens
ausschliesslich finanzstarke Personen den Fischersport während neun Monaten
ausüben können. Im Rahmen der Verfassung wäre jedenfalls auch eine Lösung
möglich, die die Zahl der Monatskarten, die pro Jahr an Ausserkantonale
abgegeben werden, beschränkt und somit finanzstarke und finanzschwache
Personen gleich getroffen hätte. Berücksichtigt man indessen die heutigen
Verdienstverhältnisse und vergleicht die höchste Gebühr von Fr. 1'080.--
(neun Monatsbewilligungen à Fr. 120.--) mit den Kosten, die für andere
Liebhabereien ausgegeben werden, dann ist die Regelung des Kantons
Graubünden nicht als geradezu verfassungswidrig zu bezeichnen.
Auch der Hinweis der Beschwerdeführer auf das Prinzip der
Verhältnismässigkeit geht fehl. Regalgebühren mit Fiskalcharakter dürfen
gerade mehr als kostendeckend sein. Ob man fiskalisch ausgestaltete
Regalgebühren als "Sondersteuern" bezeichnen will, ist eine Frage der
Benennung. Auf keinen Fall ist einzusehen, weshalb eine solche Sondersteuer
unter dem Gesichtspunkt der Fiskalhoheit der Kantone unzulässig sein soll,
wie die Beschwerdeführer behaupten. Der Kanton bestimmt im Rahmen der
Verfassung seine Abgabenobjekte frei.
Erwägung 4
4.- Sicher bedeutet es für ausserkantonale Schweizerbürger immer
eine Härte, wenn ihnen ein neues kantonales Gesetz ein Recht beschränkt
oder entzieht, das ihnen bisher zustand. Handelt es sich dabei, wie im
vorliegenden Fall, um einen Lieblingssport, so wird diese Härte wohl noch
besonders empfunden. Allein das genügt nicht, um ein derartiges Gesetz
verfassungswidrig zu erklären. Das Bundesgericht könnte nur eingreifen,
wenn sich überhaupt keine vernünftigen Gründe zugunsten der gewählten
Nutzungsbeschränkung ins Feld führen liessen. Dies trifft, wie ausgeführt,
nicht zu.
Die Beschwerdeführer glauben, es beständen heute veränderte
Verhältnisse verglichen mit der Zeit, als das Bundesgericht in BGE 41
I 156 und 66 I 12 die Beschränkung der Fischereinutzungsrechte auf
Kantonseinwohner als verfassungsmässig erklärte. Zwar haben sich
die Verhältnisse in der Tat wesentlich verändert. Doch sprechen
die Veränderungen teils für, teils gegen eine Bevorzugung der
Kantonseinwohner. Die zunehmende Motorisierung und die starke
Gewässerverschmutzung insbesondere im Mittelland führen zu einer
erheblich gestiegenen Nachfrage nach Fischereibewilligungen in den
Bergkantonen. Dieser Umstand spricht gerade zugunsten der neu getroffenen
Lösung, die eine Gefährdung des Fischbestandes in den bündnerischen
Gewässern vermeiden möchte. Anderseits wünschen die Besitzer von
Ferienhäusern, die im Kanton Graubünden rasch zugenommen haben, ihren
Sport verständlicherweise nicht nur während den Ferien, sondern häufig
auch über das Wochenende ausüben zu können. Um dies zu tun, müssten sie
nach dem neuen Recht verhältnismässig viele und teure, kurzfristige
Bewilligungen einholen. Indessen benötigen sie diese, um einen Sport
auszuüben. Vorbehältlich des in Erwägung 3 hievor Gesagten wird man auch
von daher gesehen verhältnismässig hohe Taxen noch als verfassungsmässig
bezeichnen müssen. Zudem erbringen auch die Eigentümer von Ferienhäuschen,
selbst wenn sie kurtaxpflichtig sind, nur einen bescheidenen Beitrag an
die öffentlichen Lasten, obwohl sie aus zahlreichen Leistungen des Kantons,
insbesondere auf dem Gebiet des Strassenbaues, Vorteile ziehen.
Ebensowenig hilft den Beschwerdeführern der Hinweis auf den
Finanzausgleich. Dieser soll ja gerade finanzschwachen Kantonen dienen,
die trotz Ausschöpfung der eigenen Finanzquellen - und dazu gehören auch
die Regalrechte - ihre Ausgaben nicht aus eigenen Kräften decken können.
Erwägung 5
5.- (Darlegungen darüber, dass die von den Beschwerdeführern
angerufenen bundesgerichtlichen Entscheide mit der hier vertretenen
Auffassung nicht im Widerspruch stehen).
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführer weisen schliesslich darauf hin, dass die
Sportfischerei längst die Kantonsgrenzen gesprengt habe und durch ihre
finanziellen Leistungen dazu beitrage, den Edelfischbestand über jene
Grenzen hinweg zu erhalten und zu entwickeln. Deshalb könne man heute den
Fischbestand nicht mehr als ein Gut erachten, das den Kantonseinwohnern
allein gehöre. Damit wird im Grunde geltend gemacht, die kantonalen
Fischereiregale seien heute überholt. Das mag ein politisch vertretbarer
Standpunkt sein. Um ihn jedoch zu verwirklichen, wären den Kantonen die
Regalrechte im Gebiete der Fischerei zu entziehen. Dieses Ziel liesse
sich nur durch eine Revision der Fischereigesetzgebung des Bundes,
gegebenenfalls des Art. 25 BV, erreichen; nach herrschender Auffassung
behält diese Verfassungsbestimmung zwar nicht dem Wortlaute, wohl aber
dem Sinne nach die kantonalen Fischereiregale vor (BURCKHARDT, Komm. zu
Art. 25 BV 3. Aufl. S. 187). Veränderte soziologische Verhältnisse mögen
Anlass geben zu einer Änderung der Rechtsordnung durch den Gesetzgeber;
für sich allein ändern sie jedoch die Rechtsordnung nicht ab.
Im Rahmen des geltenden Rechts kann deshalb dem Bündner Gesetzgeber
nicht vorgeworfen werden, er habe die Verfassung zum Nachteil der
ausserkantonalen Schweizerbürger verletzt.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzu treten ist.