BGE 95 I 289
95 I 289
41. Auszug aus dem Urteil vom 3. April 1969 i.S. Schweizerischer
Viehproduzentenverband und Mitbeteiligte gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement Regeste
Kontingentierung der Einfuhr von Schlachtvieh und Fleisch.
Einfuhrbewilligungen für Verwerterorganisationen inländischer
Schlachtviehproduzenten (Art. 23 Abs. 4 LWG, Art. 9 Abs. 4 der Verordnung
des Bundesrates betreffend Schlachtviehmarkt und Fleischversorgung vom 30.
Dezember 1953).
1. Begriff der Verwerterorganisation (Erw. 4).
2. Wann sind Einfuhrbewilligungen für Verwerterorganisationen
ausnahmsweise zulässig? (Erw. 5 und 6).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Nach Art. 23 Abs. 1 und 2 BG über die Förderung der
Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes vom 3. Oktober 1951
(Landwirtschaftsgesetz, LWG) kann der Bundesrat, sofern der Absatz
inländischer landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu angemessenen Preisen
durch die Einfuhr gefährdet wird, unter Rücksichtnahme auf die andern
Wirtschaftszweige die Einfuhr gleichartiger oder ähnlicher Erzeugnisse
mengenmässig beschränken, sie fiskalisch belasten und die Importeure zur
Übernahme gleichartiger oder ähnlicher inländischer Erzeugnisse in einem
zumutbaren Verhältnis zur Einfuhr verpflichten. Von dieser Kompetenz
hat der Bundesrat in der Verordnung vom 30. Dezember 1953 betreffend
Schlachtviehmarkt und Fleischversorgung (Schlachtviehordnung, SVO)
Gebrauch gemacht. Nach Art. 6 SVO ist u.a. die Einfuhr von Schlachtvieh
und Fleisch mengenmässig beschränkt. Genügt das inländische Angebot zu
den festgelegten Richtpreisen für die volle Bedarfsdeckung, so werden
keine Einfuhrbewilligungen für gleichartige ausländische Erzeugnisse
erteilt (Art. 7 Abs. 2 SVO). Einfuhrberechtigt sind nach Art. 9 SVO
Personen und Firmen des Metzgereigewerbes und Metzgerorganisationen,
ferner Firmen, die gewerbsmässig und dauernd mit Schlachtvieh handeln,
und Organisationen solcher Firmen. Die Importeure sind nach Art. 12 SVO
verpflichtet, inländisches Schlachtvieh nach den Weisungen der Abteilung
für Landwirtschaft des Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes (EVD) in
einem zumutbaren Verhältnis zu ihren gleichartigen Einfuhren zu übernehmen.
Art. 23 Abs. 4 LWG bestimmt, dass den Produzenten landwirtschaftlicher
Erzeugnisse, die durch Massnahmen im Sinne dieses Artikels geschützt
werden, und ihren Verwerterorganisationen in der Regel für solche Produkte
keine Einfuhrbewilligungen zu erteilen sind. Art. 9 Abs. 4 SVO verweist
auf diese Bestimmung.
Eine gemeinsame Organisation der am Schlachtvieh- und Fleischabsatz
interessierten Kreise, die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh-
und Fleischversorgung, wird nach Art. 25 SVO für gewisse Vollzugsaufgaben
herangezogen. Die in ihr vereinigten Organisationen, zu denen der
Schweizerische Viehproduzentenverband gehört, haben am 22. Dezember
1953 eine "Vereinbarung über die Schlachtviehordnung" abgeschlossen. In
Ziff. XV der Vereinbarung haben sich der genannte Verband und die ihm
angeschlossenen Organisationen verpflichtet, während der Geltungsdauer
der Vereinbarung u.a. auf die Einführung der Ablieferungspflicht
für Schlachtvieh und auf die Aufnahme des genossenschaftlichen
Schlachtviehhandels "in weiteren Kantonen ausser Aargau, Baselland,
St. Gallen-Appenzell, Schaffhausen und Zürich" zu verzichten.
B.- Der Schweizerische Viehproduzentenverband und vier seiner
Mitglieder, nämlich die Aargauische Genossenschaft für Schlachtviehabsatz,
die Genossenschaft für Schlachtviehverwertung Baselland und Umgebung,
die Schlachtviehverwertungsgenossenschaft St. Gallen-Appenzell und die
Zürcher Genossenschaft für Schlachtviehabsatz, ersuchten im Jahre 1965
die Abteilung für Landwirtschaft des EVD, ihnen Einfuhrkontingente für
grosses Schlachtvieh, Kälber und Schweine zu erteilen.
Die Abteilung für Landwirtschaft hiess das Gesuch am 28. Dezember
1966 teilweise gut, indem sie verfügte:
"Den Gesuchstellern werden für Bankvieh/Bankfleisch und
Wurstvieh/Wurstfleisch auf Grund der Hälfte ihrer in den Jahren
1964-1966 erzielten Umsätze von grossem Schlachtvieh ab 1. Juli 1967
Einfuhrkontingente erteilt für solange, als der Importanteil beim grossen
Schlachtvieh und Fleisch nicht unter 10% des inländischen Verbrauchs
fällt".
Der Begründung des Entscheids ist zu entnehmen: Für das grosse
Schlachtvieh hätten sich die Marktverhältnisse derart verändert, dass
sich eine Ausnahme von der Regel des Art. 23 Abs. 4 LWG rechtfertige. In
diesem Sektor habe der Anteil der Einfuhr am inländischen Verbrauch im
Jahre 1951 21,9%, im Jahre 1952 13,4% und im Jahre 1953 bloss noch 4,6%
ausgemacht, sich aber seither auf über 35% erhöht. Infolgedessen seien nun
die Importeure in der Lage, die Organisationen der Schlachtviehproduzenten
"dank der grösseren Importe von billigem Schlachtvieh und Fleisch sowie
der fehlenden Überschussverwertung stärker zu konkurrenzieren". "Auch
wenn dadurch die Schlachtviehproduzentenorganisationen heute in
ihrer Existenz nicht unmittelbar bedroht sind, kann ihnen eine solche
Marktentwicklung schon in nächster Zukunft die Erfüllung ihrer Aufgaben
als Selbsthilfeorganisationen erschweren". Solange diese Lage andauere,
seien daher die Gesuchsteller zur Einfuhr von grossem Schlachtvieh
zuzulassen. Immerhin seien bei der Bemessung ihrer Kontingente ihre Umsätze
bloss zur Hälfte anzurechnen. Dagegen hätten sich die Marktverhältnisse für
Schweine und Kälber nicht so wesentlich geändert, dass den Gesuchstellern
auch hiefür Einfuhrkontingente zuzuteilen seien.
C.- Gegen diesen Entscheid erhoben Beschwerde beim EVD - einerseits
die Gesuchsteller mit den Anträgen, ihre Einfuhrkontingente seien auf
Bindenstotzen und Nierstücke auszudehnen und höher zu bemessen;
- anderseits die Genossenschaft für Vieh-und Fleischhandel, die
Viehhändler Hans Berger und Henri Matile, der Verband Schweizerischer
Viehhändler, der Verband Schweizer Metzgermeister, der Verband Schweizer
Fleischwarenfabrikanten und die Severa Import-Genossenschaft des Verbandes
Schweizer Grossmetzgereien mit Filialgeschäften mit dem Begehren,
die Gesuche des Schweizerischen Viehproduzentenverbandes und der vier
mitbeteiligten Genossenschaften um Erteilung von Einfuhrkontingenten
seien abzuweisen.
Die Abteilung für Landwirtschaft beantragte dem EVD, den Gesuchstellern
seien in teilweiser Gutheissung ihrer Beschwerde auch Einfuhrkontingente
für Stotzen zur Bindenfleischfabrikation zu gewähren.
D.- Das EVD hob am 5. Februar 1968 den Entscheid der Abteilung
für Landwirtschaft auf und wies das Gesuch des Schweizerischen
Viehproduzentenverbandes und der Mitbeteiligten ab. Es führte aus,
nach dem LWG solle die inländische landwirtschaftliche Produktion
die Landesversorgung soweit wie möglich gewährleisten und der
Aufnahmefähigkeit des einheimischen Marktes entsprechen. Deshalb werde
die Einfuhr von Konkurrenzprodukten beschränkt, und aus dem gleichen
Grunde seien nach Art. 23 Abs. 4 LWG den inländischen Produzenten und
ihren Verwerterorganisationen in der Regel keine Einfuhrbewilligungen
zu erteilen. Ausnahmen von dieser Regel seien nur zulässig, wenn sie
sich in einer besonderen, atypischen Situation aus Billigkeitsgründen
aufdrängten. So wären jene Verwerterorganisationen z.B. in ausgesprochenen
Mangeljahren unter Umständen zum Import zuzulassen, um ihre angestammte
Kundschaft bedienen und den Betrieb aufrecht erhalten zu können.
Im vorliegenden Fall bestehe kein Grund für Ausnahmebewilligungen; die
Existenz der Gesuchsteller werde nicht gefährdet, wenn ihr Begehren
abgelehnt werde. Darin, dass die Inlandproduktion nicht im gleichen
Verhältnis zugenommen habe wie der inländische Verbrauch, könne keine
atypische Ausnahmesituation gesehen werden; vielmehr handle es sich
um eines der grossen Dauerprobleme der Landwirtschaftspolitik. Die
gesetzliche Ordnung gebe den Bauern und ihren Selbsthilfeorganisationen
die Möglichkeit, die Produktion dem steigenden inländischen Verbrauch
anzupassen und so ihren Marktanteil zu halten. Die Marktstellung der
inländischen Produzenten könnte übermächtig werden, wenn sie in namhaftem
Umfange auch die Verfügung über den Import erlangten; Art. 23 Abs. 4
LWG bezwecke auch, im Interesse der andern Marktteilnehmer den Markt
soweit offen zu halten, als der Schutz der Produzenten das erlaube. Der
angefochtene Entscheid sei rechtswidrig.
E.- Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen der Schweizerische
Viehproduzentenverband und seine vier genannten Mitglieder dem
Bundesgericht, den Entscheid des EVD aufzuheben und die Angelegenheit
"zur grundsätzlichen Gutheissung der gestellten Gesuche und zur neuen
quantitativen Beurteilung" an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Es wird geltend gemacht, Art. 23 Abs. 4 LWG sei hier gar nicht
anwendbar; denn die Gesuchsteller seien nicht Verwerterorganisationen
im Sinne dieser Bestimmung, sondern "reine Verteilerorganisationen, d.h.
Handelsgenossenschaften mit selbständiger Tätigkeit".
Wären sie als Verwerterorganisationen zu betrachten, so wäre die
Beschwerde gleichwohl begründet. Produzentenorganisationen, welche vor dem
Erlass des LWG importiert hatten, seien auch nachher zur Einfuhr zugelassen
worden. Die Rechtsvorgängerin des Schweizerischen Viehproduzentenverbandes,
die Schweizerische Zentralstelle für Schlachtviehverwertung, habe in den
Jahren 1936-1940 namhafte Importe getätigt. Allerdings habe der Verband
nach dem Inkrafttreten des LWG und der SVO vorerst auf weitere Einfuhren
verzichtet, weil damals der Anteil des Imports am Inlandverbrauch gering
gewesen sei; umsomehr müsse nun ein angemessener Ausgleich herbeigeführt
werden. Die frühere Einfuhrtätigkeit von Produzentenorganisationen könne
aber nur deshalb durchweg eine Ausnahme von der Regel des Art. 23 Abs. 4
LWG begründen, weil die sonstigen Importeure nicht stärker als vor dem
Inkrafttreten des LWG an der Einfuhr beteiligt werden sollten. Es könne
somit nicht der Sinn des Gesetzes sein, dass ausserordentlich stark
gestiegene Importe nur einer kleinen Gruppe von Importeuren zuzuhalten
seien. Es treffe nicht zu, dass die Importe deshalb zugenommen hätten,
weil die inländische Produktion dem Bedarf nicht genügend angepasst
worden sei, und dass das Gesetz die einheimischen Produzenten zu solcher
Anpassung verpflichte. Die inländischen Produzenten interessierten
sich weniger für die Erzeugung grossen Schlachtviehs als für andere
Produktionszweige. Die Gesuchsteller hätten auf den Umfang der Produktion
der ihnen angeschlossenen und erst recht der übrigen Landwirte keinen oder
jedenfalls nur einen sehr geringen Einfluss. Die Gutheissung des Gesuches
stehe daher der Anpassung der Inlandproduktion nicht im Wege. Vielmehr
würden die Importgewinne den Gesuchstellern erlauben, beim Einkauf
inländischen Schlachtviehs an die obere Grenze der Richtpreise zu gehen
und dadurch die Verkäufer zur Ausweitung ihrer Produktion anzuspornen. Die
Anpassung der Inlandproduktion an die Marktlage werde ferner durch die
Art. 1-3 SVO geregelt. Eine beschränkte Beteiligung der Gesuchsteller an
der Einfuhr könne nicht zu einer Monopolbildung führen; im Gegenteil sei
sie geeignet, der Marktschliessung entgegenzuwirken. Art. 23 Abs. 4 LWG
habe nicht den Sinn, dass die Stellung der Produzentenorganisationen auf
dem Inlandmarkt beeinträchtigt werden solle. Sie sei ohnehin bereits in
Ziff. XV der "Vereinbarung über die Schlachtviehordnung" vom 22. Dezember
1953 sehr eingeengt worden. Es könne nicht bestritten werden, dass infolge
der Entwicklung des Marktes die Wettbewerbsfähigkeit der Gesuchsteller
in einem Masse, das "jedenfalls die Existenzgrenze berührt", geschmälert
worden sei.
F.- Das EVD und die Personen, deren Beschwerden es gutgeheissen hatte,
schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Bundesgericht folgt diesem Antrag.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- 3. - (Prozessuale Fragen).
Erwägung 4
4.- Es ist nicht bestritten, dass die Einfuhr der Erzeugnisse,
für welche der Schweizerische Viehproduzentenverband und vier ihm
angehörende regionale Organisationen (nachstehend: die Beschwerdeführer)
Einfuhrbewilligungen verlangen, gemäss Art. 23 Abs. 1 LWG und darauf
gestützten Bestimmungen der SVO mengenmässig beschränkt ist und deshalb
der Bewilligung bedarf. Nach Art. 23 Abs. 4 LWG, worauf Art. 9 Abs. 4
SVO verweist, sind den Produzenten geschützter landwirtschaftlicher
Erzeugnisse und ihren Verwerterorganisationen in der Regel keine
Einfuhrbewilligungen für solche Produkte zu erteilen. Die Beschwerdeführer
sind nach Ausweis ihrer Statuten nicht selber Produzenten landwirts
chaftlicher Erzeugnisse. Sie machen geltend, sie seien auch nicht
Verwerterorganisationen. im Sinne des Art. 23 Abs. 4 LWG, sondern "reine
Verteilerorganisationen, d.h. Handelsgenossenschaften mit selbständiger
Tätigkeit".
Der Begriff der Verwerterorganisation ist im Landwirtschaftsgesetz
nicht näher umschrieben. Offenbar geht Art. 23 Abs. 4 LWG davon aus,
dass zur landwirtschaftlichen Tätigkeit nicht nur die Produktion
landwirtschaftlicher Erzeugnisse, sondern auch der vom Landwirt selbst
vorgenommene Verkauf der im eigenen Betrieb erzeugten Produkte gehört
(vgl. Botschaft vom 19. Januar 1951 zum Entwurf des LWG, BBl 1951 I
S. 148, und BGE 89 I 217), und dass die Landwirte diese Verwertung
durch eine Organisation, in der sie sich in gemeinsamer Selbsthilfe
zusammenschliessen, besorgen oder fördern lassen können. Solche
Zusammenschlüsse von Verwertern sind Verwerterorganisationen im
Sinne des Art. 23 Abs. 4 LWG. Es ist folgerichtig, dass diese
Bestimmung Organisationen, die lediglich eine Zusammenfassung von
Produzenten darstellen, der gleichen Beschränkung wie die Produzenten
selbst unterwirft; denn andernfalls könnten die Produzenten der
ihnen auferlegten Beschränkung dadurch entgehen, dass sie sich zu
Organisationen zusammenschliessen, welche die Verwertung für sie
durchführen. Organisationen dieser Art gelten nach der gesetzlichen
Ordnung nicht als Handelsunternehmungen, welche jener Beschränkung nicht
unterliegen.
Die Botschaft vom 19. Januar 1951 versteht unter
den Verwerterorganisationen "ausgesprochene Sammler-
und Vermittlerorganisationen, wie Obst-, Wein-, Gemüse- und
Eierverwertungsgenossenschaften", nicht aber "Verteilerorganisationen wie
die Verbände der landwirtschaftlichen Bezugs- und Absatzgenossenschaften
und andere ähnliche Organisationen, die bisher schon importierten";
"diese sind wie die andern Grossverteiler zu behandeln" (BBl 1951 I
S. 186). Danach wären die Verteilerorganisationen den Handelsbetrieben
zuzurechnen, für welche die Regel des Art. 23 Abs. 4 LWG nicht
gilt. Indessen kann offen gelassen werden, was von der in der Botschaft
getroffenen Unterscheidung zu halten ist; denn die Beschwerdeführer sind
nicht Verteilerorganisationen im Sinne der dortigen Ausführungen, wohl aber
offensichtlich Verwerterorganisationen im Sinne des Art. 23 Abs. 4 LWG.
In der Tat verfolgen die Aargauische Genossenschaft für
Schlachtviehabsatz, die Genossenschaft für Schlachtviehverwertung
Baselland und Umgebung, die Schlachtviehverwertungsgenossenschaft
St. Gallen-Appenzell und die Zürcher Genossenschaft für Schlachtviehabsatz
nach ihren Statuten hauptsächlich den Zweck, den Absatz des Schlachtviehs,
das die ihnen angehörenden Produzenten auf den Markt bringen, auf dem Wege
der genossenschaftlichen Selbsthilfe zu fördern. Diese Zielsetzung kommt
auch in den Namen der vier Genossenschaften zum Ausdruck. Es handelt sich
demnach um regionale Organisationen, in denen sich Schlachtviehproduzenten
zusammengeschlossen haben, um die Verwertung ihrer Produkte zu
sichern. Auch der Schweizerische Viehproduzentenverband, der ebenfalls
eine Genossenschaft ist, bezweckt nach seinen Statuten die Förderung
des Schlachtviehabsatzes. Er ist zwar selber nicht eine Organisation,
in welcher Schlachtviehproduzenten unmittelbar zusammengeschlossen sind,
doch stellt er eine Dachorganisation der ihm angehörenden regionalen
Verwerterorganisationen dar. Sein Tätigkeitsbereich erstreckt sich
nicht über denjenigen seiner Mitglieder hinaus. Der Verband befasst
sich ebenfalls mit der Verwertung des Schlachtviehs, welches die in den
Mitgliedgenossenschaften zusammengeschlossenen Produzenten in gemeinsamer
Selbsthilfe absetzen wollen. Auch er ist daher als Verwerterorganisation
im Sinne des Art. 23 Abs. 4 LWG zu betrachten. Diese Bestimmung ist somit
auf alle Beschwerdeführer anwendbar.
Erwägung 5
5.- Indem Art. 23 Abs. 4 LWG vorschreibt, dass den
Produzenten geschützter landwirstchaftlicher Erzeugnisse und deren
Verwerterorganisationen "in der Regel" ("en règle générale", "di regola")
für solche Produkte keine Einfuhrbewilligungen zu erteilen sind, stellt
er einen Grundsatz auf und lässt er zugleich Ausnahmen zu. Das Gesetz
enthält jedoch keine ausdrücklichen Bestimmungen über die Voraussetzungen,
unter denen Ausnahmebewilligungen erteilt werden können, und auch
die Schlachtviehordnung regelt diese Frage nicht, sondern verweist in
Art. 9 Abs. 4 einfach auf Art. 23 Abs. 4 LWG. Daraus ist jedoch nicht
zu schliessen, dass es der für den Entscheid über Bewilligungsgesuche
zuständigen Verwaltungsbehörde anheimgestellt sei, nach ihrem Ermessen
darüber zu befinden, wann eine Ausnahmebewilligung zulässig sei und wann
nicht. Die in Art. 23 Abs. 4 LWG stehende Wendung "in der Regel" ist ein
unbestimmter Rechtsbegriff. Sie bindet die das Gesetz anwendenden Behörden,
in einer Weise, die durch Auslegung des Gesetzes näher zu bestimmen ist
(vgl. BGE 91 I 75, 94 I 135, 95 I 40).
Das Landwirtschaftsgesetz zielt entsprechend seinem Titel und Ingress
und im Einklang mit den ihm zugrunde liegenden Verfassungsbestimmungen
(insbesondere Art. 31 bis Abs. 3 lit. b BV) darauf ab, einen gesunden
Bauernstand und im Dienste der Landesversorgung eine leistungsfähige
Landwirtschaft zu erhalten. Dazu dienen u.a. die allgemeinen
wirtschaftspolitischen Vorschriften der Art. 18-31 über Produktion,
Ein- und Ausfuhr und Preise. Nach Art. 18 sind die Art. 19-31 unter
Berücksichtigung der durch die Natur gegebenen Verhältnisse so anzuwenden,
dass die inländische landwirtschaftliche Produktion die Landesversorgung
soweit als möglich gewährleistet und der Aufnahmefähigkeit des
einheimischen Marktes entspricht. Diese Richtlinie ist namentlich auch
bei der Anwendung des Art. 23 zu beachten.
Nach Art. 23 Abs. 1 und 2 LWG wird die Einfuhr landwirtschaftlicher
Erzeugnisse beschränkt, sofern sie den Absatz einheimischer solcher
Erzeugnisse zu angemessenen, kostengerechten Preisen (Art. 29-31 LWG)
gefährdet. Die mengenmässige Beschränkung der Einfuhr und die damit
verbundene Verpflichtung der nicht bäuerlichen Importeure, inländische
landwirtschaftliche Erzeugnisse in einem zumutbaren Verhältnis zur Einfuhr
zu übernehmen, sollen die Versorgung des Landes mit Produkten der eigenen
Landwirtschaft fördern. Zu diesem Zwecke wird den genannten Importeuren
in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit eine Beschränkung
der Einfuhrmenge und eine Übernahmepflicht auferlegt. Die gesetzliche
Ordnung bietet so den einheimischen Produzenten Gewähr dafür, dass sie
ihre Produktion dem Bedarf des Inlandes anpassen und hier in diesem Rahmen
zu angemessenen Preisen absetzen können, und spornt sie damit an, soviel
zu produzieren, dass jener Bedarf in möglichst grossem Umfange mit ihren
Erzeugnissen gedeckt werden kann. Daraus folgt, dass es widersinnig wäre,
die inländischen Produzenten ohne zwingenden Grund in namhaftem Ausmasse
an der Einfuhr teilnehmen zu lassen, durch deren Beschränkung gerade
die Versorgung des Landes mit ihren eigenen Produkten gefördert werden
soll. Diese Produzenten werden zwar von der Beteiligung an der beschränkten
Einfuhr nicht völlig ausgeschlossen; doch können sie Einfuhrkontingente nur
ganz ausnahmsweise erhalten. Ausnahmebewilligungen kommen nur in Betracht,
wenn und soweit sie die Erreichung des wirtschaftspolitischen Zieles,
das nach der gesetzlichen Ordnung mit der mengenmässigen Beschränkung
der Einfuhr erstrebt wird, nicht wesentlich beeinträchtigen und sich aus
Billigkeitsgründen aufdrängen. In diesem Sinne muss die Regel, die Art. 23
Abs. 4 LWG - vornehmlich zum Schutze der nicht bäuerlichen Importeure -
aufstellt, verstanden werden, was durch die Gesetzesmateria11en bestätigt
wird (BBl 1951 I S. 186; StenBull NR 1951 S. 69, Voten der Berichterstatter
Obrecht und Torche).
Eine Ausnahmebewilligung könnte namentlich etwa dann als zulässig
betrachtet werden, wenn nur durch sie eine ernstliche Gefährdung der
Konkurrenzfähigkeit des Gesuchstellers vermieden werden könnte. Die
Botschaft zum Landwirtschaftsgesetz verdeutlicht dies durch ein
Beispiel: "In ausgesprochenen Mangeljahren müssen unter Umständen auch
Organisationen, deren Aufgabe es ist, die Erzeugnisse ihrer Mitglieder zu
verwerten, in der Lage sein, zu importieren, um ihre angestammte Kundschaft
bedienen und den Betrieb aufrecht erhalten zu können" (BBl 1951 I S. 186).
Dagegen ist es mit dem erwähnten wirtschaftspolitischen Ziel der
gesetzlichen Ordnung nicht vereinbar, inländischen Produzenten oder ihren
Verwerterorganisationen Ausnahmebewilligungen immer schon dann zu erteilen,
wenn der Verbrauch im Inland in erheblichem Masse gestiegen ist und die
einheimische Produktion nicht oder nicht im gleichen Verhältnis zugenommen
hat. Denn das Gesetz erwartet von der schweizerischen Landwirtschaft,
dass sie ihre Erzeugung dem steigenden Inlandsbedarf anpasst; wenn es
die inländischen Produzenten.auch nicht geradezu zwingt, dies zu tun,
spornt es sie doch dazu an, indem es ihnen den Absatz im Inland zu
angemessenen Preisen gewährleistet, solange ihre Produktion nicht über die
Aufnahmefähigkeit des hiesigen Marktes hinausgeht. Wenn und solange sie
die Möglichkeit, die Produktion zu erhöhen, tatsächlich haben, aber nicht
voll ausnützen (vgl. dazu den 4. Landwirtschaftsbericht des Bundesrates
vom 26. Februar 1969, BBl 1969 I 457 f.). ist es nach der gesetzlichen
Ordnung nicht zulässig, ihnen oder ihren Verwerterorganisationen statt
dessen Einfuhrkontingente zuzuteilen; könnte es doch sonst leicht dazu
kommen, dass während langer Zeit ihre Beteiligung an der beschränkten
Einfuhr ohne zwingenden wirtschaftlichen Grund zur Regel würde, was dem
Wortlaut und Sinn des Gesetzes zuwiderliefe. Die Billigkeit fordert
keineswegs, dass ohne weiteres Ausnahmebewilligungen gewährt werden,
wenn die inländischen Bauern die bestehende Möglichkeit, ihre Produktion
dem erhöhten Landesbedarf anzupassen, nicht ausnützen.
Von diesen Grundsätzen geht auch der angefochtene Entscheid des EVD
aus; er beruht auf einer zutreffenden Auslegung des Art. 23 Abs. 4 LWG.
Erwägung 6
6.- Die Abteilung für Landwirtschaft weist in ihrem Entscheid vom 28.
Dezember 1966 darauf hin, dass die Verhältnisse auf dem Inlandsmarkt für
grosses Schlachtvieh (nicht auch für Kälber und Schweine) sich wesentlich
geändert hätten, weil der prozentuale Anteil der den nicht bäuerlichen
Importeuren eingeräumten Einfuhrkontingente am inländischen Verbrauch
erheblich gestiegen sei. Das ist jedoch keine Ausnahmesituation,
welche es ohne weiteres rechtfertigen würde, den Beschwerdeführern
Einfuhrbewilligungen zu erteilen; denn die den Beschwerdeführern
angeschlossenen inländischen Produzenten grossen Schlachtviehs haben es in
der Hand, ihre Produktion dem grösser gewordenen Landesbedarf anzupassen
und so ihren Marktanteil zu halten oder sogar zu erhöhen.
Die Abteilung für Landwirtschaft hat den Beschwerdeführern
Einfuhrkontingente für solange eingeräumt, als der Importanteil beim
grossen Schlachtvieh nicht unter 10% des inländischen Verbrauches
fällt. Sie hat sich dabei auf Art. 2 Abs. 1 lit. b SVO gestützt. Aus dieser
Bestimmung lässt sich jedoch für ihren Standpunkt nichts ableiten. Nach
Art. 2 Abs. 1 SVO soll die sog. gemeinsame Organisation (Schweizerische
Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung) periodisch dem
EVD die Viehbestände bekanntgeben (lit. a), ferner "im Vergleich dazu
die Grösse der Bestände, die der Aufnahmefähigkeit des einheimischen
Marktes unter Berücksichtigung einer Importquote von 5-10 Prozent des
Gesamtbedarfes im Durchschnitt mehrerer Jahre entspricht" (lit. b). Diese
Mitteilungen sollen indessen dem EVD lediglich einen Anhaltspunkt für die
Empfehlungen über die Schlachtviehproduktion bieten, die es nach Art. 2
Abs. 2 SVO herauszugeben hat. Steigt die Importquote über 10% hinaus, so
wird das EVD den inländischen Produzenten empfehlen, mehr Schlachtvieh
zu erzeugen, da das Gesetz und mit ihm auch die Schlachtviehordnung so
anzuwenden sind, dass die einheimische Produktion die Landesversorgung
soweit als möglich gewährleistet (Art. 18 LWG, Art. 1 SVO). Art. 2 SVO
befasst sich mit Empfehlungen über die Produktion, nicht über die Einfuhr.
Es ist nicht ausgeschlossen, dass die veränderten Marktverhältnisse,
welche nach Auffassung der Beschwerdeführer und der Abteilung für
Landwirtschaft Ausnahmebewilligungen rechtfertigen, lange andauern. Würde
der Entscheid der Abteilung für Landwirtschaft geschützt, so wäre daher
damit zu rechnen, dass solche Bewilligungen während längerer Zeit immer
wieder erteilt werden müssten, also zur Regel würden, was das Gesetz eben
vermeiden will.
Die Beschwerdeführer wenden vergeblich ein, dass die Anpassung
der Inlandproduktion an die Marktlage nicht gehindert, sondern eher
gefördert werde, wenn ihrem Gesuch stattgegeben werde. Es lässt sich
nicht im Ernst bestreiten, dass der Ansporn zu dieser - vom Gesetz
gewollten - Anpassung gedämpft würde, falls den Verwerterorganisationen
der inländischen Produzenten für längere Dauer eine Beteiligung an
der Einfuhr ermöglicht würde. Denn ohne solche Beteiligung könnten
die Verwerterorganisationen entsprechend mehr Erzeugnisse der ihnen
angeschlossenen Produzenten übernehmen. Sie sollen aber im Sinne der
Landwirtschaftsgesetzgebung nach Kräften darauf hinzuwirken suchen,
dass die einheimische Schlachtviehproduktion mit dem Landesbedarf soweit
als möglich Schritt hält; bestimmt doch Art. 2 Abs. 3 SVO, dass die
Organisationen der Schlachtviehproduzenten sich für dieses Ziel durch
laufende Aufklärung der Viehhalter einzusetzen haben. Billigkeitsgründe,
welche die Erteilung von Ausnahmebewilligungen für die Beschwerdeführer
aufdrängen würden, bestehen nicht. Es ist nicht dargetan, dass die
Beschwerdeführer, sei es auch nur vorübergehend, auf Einfuhren angewiesen
sind, um die angestammte Kundschaft bedienen und den Betrieb aufrecht
erhalten zu können. Die Existenz der Beschwerdeführer wird nicht ernstlich
gefährdet, wenn ihnen keine Einfuhrkontingente erteilt werden. Die von
ihnen eingelegten Geschäftsberichte lassen erkennen, dass sie durchaus
zufriedenstellend arbeiten. Wenn ihre wirtschaftliche Stellung durch die
Steigerung der Einfuhr etwas beeinträchtigt worden ist, so kann sie dadurch
wieder verbessert werden, dass die ihnen angeschlossenen Viehhalter ihre
Produktion ausdehnen.
Für die Beurteilung der Beschwerde ist es belanglos, dass die
Verwerterorganisationen der Schlachtviehproduzenten in der "Vereinbarung
über die Schlachtviehordnung" gewisse Beschränkungen ihres räumlichen und
sachlichen Tätigkeitsbereiches auf sich genommen haben. Das war anscheinend
eine Gegenleistung für ein Entgegenkommen anderer Vertragspartner, und
zudem können die Beschwerdeführer den Vertrag kündigen, wenn sie sich
durch ihn in ihrer Bewegungsfreiheit übermässig behindert fühlen.
Es trifft allerdings zu, dass Produzentenorganisationen, die schon
vor dem Inkrafttreten der Art. 18-39 LWG regelmässig importiert hatten,
nachher weiterhin zur Einfuhr zugelassen worden sind. Auf diese
Praxis, durch welche ein "Besitzstand" gewahrt worden ist, können
sich jedoch die Beschwerdeführer nicht berufen; denn sie haben im
Zeitpunkt des Inkrafttretens jener Bestimmungen keine Einfuhrtätigkeit
ausgeübt, und die Einfuhrtätigkeit des Vorgängers des Schweizerischen
Viehproduzentenverbandes hatte schon lange vorher aufgehört. Ob die
erwähnte Praxis dem Gesetz entspreche, ist hier nicht zu prüfen; jedenfalls
kann sie nicht dazu führen, dass den Beschwerdeführern entgegen dem Gesetz
Ausnahmebewilligungen erteilt werden.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das EVD mit Recht das Gesuch
der Beschwerdeführer um Erteilung von Einfuhrkontingenten abgewiesen hat.