BGE 95 I 206
95 I 206
31. Urteil vom 7. Mai 1969 i.S. Nordmann AG gegen Einwohnergemeinde der
Stadt Solothurn und Regierungsrat des Kantons Solothurn. Regeste
Kleinhandel mit geistigen Getränken. Bedürfnisklausel.
Anwendung der Bedürfnisklausel auf die Übertragung eines
Kleinhandelspatentes auf einen andern Inhaber und auf eine andere
Liegenschaft. Ermessen der kantonalen Behörde und Prüfungsbefugnis des
Bundesgerichts. Bedeutung des Umstandes, dass das Patent von einem kleinen
Ladengeschäft auf ein bedeutendes Warenhaus übertragen werden soll.
Sachverhalt
A.- Nach dem solothurn. Wirtschaftsgesetz vom 6. Dezember 1964 (WG)
ist für den Kleinhandel mit geistigen Getränken ein Wirtschaftspatent
oder ein besonderes Kleinhandelspatent erforderlich (§ 83 Abs. 1), das vom
Regierungsrat erteilt wird (§ 105 Abs. 1). Über die Patentarten bestimmt.
§ 84
1 Es werden folgende Kleinhandelspatente ausgestellt:
a) für den Kleinhandel mit Wein, Wermutwein, Obstwein, Gärmost
und Bier;
b) für den Kleinhandel mit gebrannten Wassern.
2 Die Kleinhandelspatente können als Voll- oder Teilpatente erteilt
werden. Die Ausstellung von Patenten nach lit. a und b auf die gleiche
Person ist zulässig (Doppelpatent).
Das Kleinhandelspatent wird für eine bestimmte Person und bestimmte
Räumlichkeiten in der gleichen Liegenschaft ausgestellt, für 5 Jahre
erteilt und bedarf der periodischen Erneuerung (§ 87). Während die
Erteilung von Kleinhandelspatenten nach § 84 lit. a nur von gewissen
persönlichen und gewerblichen Voraussetzungen abhängig ist (§§ 88, 89),
gilt für solche nach § 84 lit. b (die auch zum Versand im Kantonsgebiet
berechtigen; § 85 Abs. 2) die Bedürfnisklausel gemäss folgender Bestimmung:
§ 90
1 Kleinhandelspatente nach § 84 Abs. 1 lit. b dürfen nur erteilt, auf
Verkaufslokale einer andern Liegenschaft verlegt oder in ihrem räumlichen
Geltungsbereich ausgedehnt werden, wenn unter Berücksichtigung der Zahl
der bestehenden Kleinverkaufsstellen für gebrannte Wasser und ihrer
Verteilung innerhalb der Gemeinde ein Bedürfnis besteht.
2 Das Bedürfnis ist in der Regel zu verneinen, wenn in einer Gemeinde
auf eine in der Vollziehungsverordnung festzusetzende Anzahl Einwohner
mehr als eine Kleinverkaufsstelle fällt....
3 Die Erneuerung der Patente und ihre Übertragung auf andere Personen
können vom Bedürfnis abhängig gemacht werden.
4 Apotheken sowie Drogerien, welche die in der Vollziehungsverordnung
umschriebenen Voraussetzungen erfüllen, wird für den Verkauf
alkoholhaltiger Getränke zu medizinischen Zwecken ein beschränktes
Kleinhandelspatent ohne Prüfung des Bedürfnisses erteilt. Solche
Kleinverkaufsstellen werden bei der Prüfung des Bedürfnisses mitgezählt....
Die am 31. August 1965 erlassene Vollziehungsverordnung (VV) zum WG
bestimmt in § 5 Abs. 4:
Die Bedürfnisnormalzahl für den Kleinhandel mit gebrannten Wassern
im Sinne von § 90 Abs. 2 des Gesetzes ist auf 1600 Einwohner festgesetzt.
B.- Ernesto Rigo führt im Haus Schmiedengasse 19 in der Innerstadt
von Solothurn seit Jahrzehnten ein Comestiblesgeschäft und ist Inhaber
eines Kleinhandelspatentes nach § 84 lit. a und b WG (Doppelpatent).
Die Nordmann AG betreibt in dem unweit davon gelegenen Haus Gurzelngasse
18 ein Warenhaus, für das ihr ein Kleinhandelspatent nach § 84 lit. a
erteilt worden ist.
Am 29. Dezember 1967 stellten Rigo, der sein Geschäft altershalber
aufgeben möchte, und die Nordmann AG das Gesuch, es sei das an Rigo für
dessen Ladengeschäft ausgestellte Doppelpatent auf die Firma Nordmann AG
und deren Warenhaus zu übertragen.
Der Regierungsrat holte Vernehmlassungen der Einwohnergemeinde
Solothurn sowie verschiedener Verbände ein und wies dann das Gesuch am
28. Juni 1968 "wegen Fehlen eines objektiven Bedürfnisses" ab.
C.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellt die Firma Nordmann AG
den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom
28. Juni 1968 sei aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, dem Gesuch
um Übertragung des Doppelpatentes von Rigo auf die Beschwerdeführerin zu
entsprechen. Sie wirft dem Regierungsrat Verletzung des Art. 4 BV durch
Willkür und rechtsungleiche Behandlung vor. Die Begründung dieser Rügen
ist aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Solothurn beantragt Abweisung
der Beschwerde. Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn hat auf
Gegenbemerkungen verzichtet.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung des Art. 4 BV haben
grundsätzlich rein kassatorischen Charakter. Eine Ausnahme hievon gilt
für Beschwerden, die sich gegen die Verweigerung einer Polizeierlaubnis
richten, in dem Sinne, dass das Bundesgericht eine kantonale Behörde
anweisen kann, eine zu Unrecht verweigerte Polizeierlaubnis zu erteilen
(BGE 89 I 526 Erw. 5, 91 I 485 Erw. I). Eine solche Anweisung kommt
jedoch im vorliegenden Falle nicht in Frage, da der Regierungsrat die
nachgesuchte Patentübertragung schon wegen Fehlens eines Bedürfnisses
abgelehnt und daher nicht abgeklärt hat, ob die baulichen, persönlichen
und betrieblichen Voraussetzungen einer Kleinverkaufsstelle für gebrannte
Wasser bei der Beschwerdeführerin erfüllt sind. Soweit mit der Beschwerde
mehr als die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt wird,
ist daher darauf nicht einzutreten.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 32 quater Abs. 1 BV (wie schon nach Art. 31 lit. c in
der von 1885 - 1930 geltenden Fassung) können die Kantone die Ausübung
des Wirtschaftsgewerbes und des Kleinhandels mit geistigen Getränken den
durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen unterwerfen. Damit
wird ihnen zwecks Bekämpfung des Alkoholismus die Befugnis eingeräumt, die
Zahl der Alkoholwirtschaften und Kleinhandelsbetriebe nach dem Bedürfnis
zu beschränken. Der Kanton Solothurn hat von dieser Befugnis inbezug auf
den Kleinhandel durch Erlass von § 90 WG in der Weise Gebrauch gemacht,
dass er nur den Kleinhandel mit gebrannten Wassern, nicht aber denjenigen
mit andern geistigen Getränken der Bedürfnisklausel unterstellte. Die
Beschwerdeführerin macht mit Recht nicht geltend, dass diese Bestimmung,
der gestützt darauf erlassene § 5 Abs. 4 VV oder der angefochtene Entscheid
gegen Art. 31 oder 32 quater BV verstosse. Sie beschränkt sich darauf,
den Entscheid wegen Verletzung des Art. 4 BV anzufechten, wobei sie dem
Regierungsrat einerseits willkürliche Auslegung und Anwendung der in §
90 WG aufgestellten Bestimmungen, anderseits rechtsungleiche Handhabung
derselben vorwirft.
Erwägung 3
3.- Kleinhandelspatente für gebrannte Wasser dürfen nur erteilt,
auf Verkaufslokale einer andern Liegenschaft übertragen oder in ihrem
räumlichen Geltungsbereich ausgedehnt werden, wenn unter Berücksichtigung
der Zahl der bestehenden Kleinverkaufsstellen und ihrer Verteilung
innerhalb der Gemeinde ein Bedürfnis besteht (§ 90 Abs. 1 WG), was in der
Regel zu verneinen ist, wenn in einer Gemeinde auf 1600 Einwohner mehr
als eine Kleinverkaufsstelle entfällt (§ 90 Abs. 2 in Verbindung mit §
5 Abs. 4 WG).
Bei der Frage, ob ein Bedürfnis nach einer Kleinhandelsstelle
(oder einer Alkoholwirtschaft) bestehe, handelt es sich im wesentlichen
um die Würdigung tatsächlicher Verhältnisse nach freiem Ermessen der
Bewilligungsbehörde. Da diese mit den in Betracht fallenden örtlichen
Verhältnissen besser vertraut ist als das Bundesgericht, weicht dieses nach
feststehender Rechtsprechung bei der Prüfung der Bedürfnisfrage nicht ohne
triftige Gründe von der Auffassung der obersten kantonalen Behörde ab,
sondern nur dann, wenn sie ihr Ermessen überschritten oder missbraucht
hat (BGE 51 I 25/26, 54 I 91, 82 I 155 Erw. 4). Das Bundesgericht hat
sodann stets erkannt, dass, wenn auch die Bedürfnisklausel im Verhältnis
zur Handels- und Gewerbefreiheit eine Ausnahmebestimmung sei, dies
die kantonale Behörde nicht hindere, sie mit Strenge anzuwenden und in
der Annahme eines Bedürfnisses Zurückhaltung zu üben (BGE 54 I 90, ZBl
62/1961 S. 94 und zahlreiche nicht veröffentlichte Urteile).
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin behauptet, dass alle Voraussetzungen
für die Übertragung des Patentes im vorliegenden Falle erfüllt seien,
da sich ihr Geschäftsbetrieb im gleichen Quartier kaum 50 m entfernt
von demjenigen Rigos befinde und daher insbesondere vom Standpunkt des
Bedürfnisses keine Änderung eintrete.
a) Wie § 90 WG ausdrücklich bestimmt, darf auch die Verlegung des
Kleinhandelspatentes auf Verkaufslokale einer andern Liegenschaft nur
erfolgen, wenn dafür "unter Berücksichtigung der Zahl der bestehenden
Kleinverkaufsstellen und ihrer Verteilung innerhalb der Gemeinde" ein
Bedürfnis besteht. Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid gerade
diesen beiden Faktoren Rechnung getragen. Er stellte einerseits fest, dass
es in der Gemeinde Solothurn auf 18'865 Einwohner 23 Kleinverkaufsstellen,
d.h. eine auf 820 Einwohner, gebe, so dass die in § 5 Abs. 4 VV
festgesetzte Bedürfnisnormalzahl von 1600 wesentlich unterschritten werde
und es an einem objektiven Bedürfnis für die Übertragung des Patentes
auf ein Verkaufslokal einer andern Liegenschaft fehle. Anderseits
führte er aus, dass auch kein "besonderes Quartierbedürfnis" für die
Übertragung vorhanden sei, da von jenen 23 Kleinverkaufsstellen sich 12
im Stadtzentrum, wo auch die Beschwerdeführerin ihr Warenhaus betreibt,
befinden, davon mehrere, wie er in der Beschwerdeantwort ergänzend
ausführt, gerade in der Nähe dieses Warenhauses. Wenn der Regierungsrat
bei dieser Sachlage das Bedürfnis nach der verlangten Patentübertragung
verneinte, so hat er die Grenzen des ihm bei der Beurteilung der
Bedürfnisfrage zustehenden Ermessens keinesfalls überschritten noch den
Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung verkannt.
b) Die Beschwerdeführerin wendet freilich ein, dass die Stadt Solothurn
ein Einkaufszentrum von ca. 20 umliegenden Gemeinden sei und dass daher bei
der Beurteilung des Bedürfnisses nicht nur von der Einwohnerzahl der Stadt
Solothurn auszugehen sei, sondern von derjenigen von "Gross-Solothurn", in
dem es eine Reihe von Gemeinden gebe, bei welchen die Bedürfnisnormalzahl
bei weitem nicht erreicht sei, und viele, die überhaupt über keine
Verkaufsstelle verfügen. Selbst wenn diese regionale Bedürfnisbeurteilung
mit § 90 Abs. 1 WG, der auf die Verhältnisse innerhalb der Gemeinde
abstellt, vereinbar wäre, so würde dies der Beschwerdeführerin nichts
helfen, da die unmittelbar angrenzenden Gemeinden, die nach Auffassung
des Regierungsrates als Teile einer Agglomeration "Gross-Solothurn"
in Frage kämen (Bellach, Langendorf, Zuchwil und Luterbach), zusammen
mit der Stadt Solothurn immer noch wesentlich mehr Kleinverkaufsstellen
aufweisen, als der Bedürfnisnormalzahl von 1600 entspricht, wie in der
Beschwerdeantwort des Regierungsrates dargelegt wird.
Erwägung 5
5.- Der Regierungsrat hat aus dem Gesichtspunkt des Bedürfnisses
auch in Betracht gezogen, dass die Übertragung des Patentes von Rigo auf
die Beschwerdeführerin zu einer Steigerung des Alkoholkonsums führen
würde, da es sich beim Ladengeschäft Rigos um einen Familienbetrieb
mit relativ bescheidenem Umsatz an alkoholischen Getränken handle, bei
der Beschwerdeführerin dagegen um ein bedeutendes Warenhaus mit allen
Möglichkeiten eines Grossunternehmens. Die Beschwerdeführerin behauptet,
diese willkürliche Annahme finde keine Stütze im Gesetz, nach dem sich das
Bedürfnis einzig nach der Anzahl der Einwohner, nicht nach dem möglichen
Verkauf beurteile; der gezielt arbeitende Kleingewerbler könne einen
höheren Umsatz erzielen als ein Warenhaus, das den Artikel lediglich
der Vollständigkeit seines Verkaufssortiments wegen führe. Auch damit
vermag sie indessen eine Verletzung des Art. 4 BV nicht darzutun. Da das
Kleinhandelspatent nach § 87 Abs. 1 WG für "bestimmte Räumlichkeiten in der
gleichen Liegenschaft" ausgestellt wird und § 90 Abs. 1 auch die Ausdehnung
des räumlichen Geltungsbereichs von einem Bedürfnis abhängig macht, ist
es mit Sinn und Zweck des Gesetzes und insbesondere der Bedürfnisklausel
durchaus vereinbar, wenn beim Entscheid darüber, ob für die Übertragung
des Patents auf ein anderes Geschäft ein Bedürfnis bestehe, auch geprüft
wird, ob die Übertragung zu einer Steigerung des Aklkoholkonsums führen
könnte. Auf diese Weise wird auch in andern Kantonen vorgegangen (vgl. BGE
91 I 169 ff. insb. S. 172). Nun handelt es sich beim Geschäft Rigos, wie
der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort ausführt, um einen Kleinladen
mit ca. 20 m2 Verkaufsraum an einer wenig exponierten Verkaufslage. Es
leuchtet ein, dass die Übertragung des Patentes von diesem Geschäft auf
ein grosses Warenhaus, das an der Haupteinkaufsstrasse Solothurns steht,
eine umfangreiche Kundschaft besitzt und diese mit ihren Werbemitteln
ständig vergrössern kann, aller Voraussicht nach zu einer beträchtlichen
Steigerung des Verkaufs und damit des Konsums von gebrannten Wassern
führen wird, zumal wenn man berücksichtigt, dass das Patent, worauf die
Beschwerdeführerin in anderm Zusammenhang hinweist, auch zum Versand im
Kantonsgebiet berechtigt.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführerin wirft dem Regierungsrat schliesslich als
rechtsungleiche Behandlung vor, dass er ihre Begehren um Übertragung eines
Patentes seit 1949 immer wieder abgewiesen, in dieser Zeit aber andern
Gesuchstellern ein entsprechendes Patent neu erteilt oder der Übertragung
eines solchen auf sie zugestimmt habe. Sie weist in diesem Zusammenhang
darauf hin, dass das Patent der Firma Grolimund, dessen Übertragung auf
die Beschwerdeführerin abgewiesen wurde, in der Folge auf die Firma Arici
übertragen worden sei; sie erwähnt ferner die Übertragung eines Patentes
vom Lagerhaus des Nordwestverbandes landwirtschaftlicher Genossenschaften
an der Poststrasse 1 auf ein neu eröffnetes Geschäft an der Wengistrasse
11 und verlangt vom Regierungsrat die Edition weiterer, Patenterteilungen
und -übertragungen für die Stadt Solothurn betreffender Akten.
Nach Art. 90 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift selber die
wesentlichen Tatsachen enthalten sowie eine kurz gefasste Darlegung
darüber, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den
angefochtenen Entscheid verletzt sind (vgl. BGE 86 I 40/41). Diesen
Anforderungen entspricht die vorliegende Beschwerde inbezug auf die Rüge
der rechtsungleichen Behandlung nicht. Die allgemeine Berufung auf zu
edierende Akten anderer Fälle genügt keinesfalls zur Begründung dieser
Rüge. Aber auch in den beiden näher genannten Fällen wird nicht geltend
gemacht und noch weniger darzutun versucht, dass die unterschiedliche
Behandlung der Beschwerdeführerin und der andern Firmen durch die
tatsächlichen Verhältnisse in keiner Weise gerechtfertigt sei. Von einer
rechtsungleichen Behandlung kann übrigens nach den vom Regierungsrat
vorgelegten Entscheiden keine Rede sein.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.