BGE 93 I 97
93 I 97
13. Arrêt du 3 février 1967 dans la cause Domaine de Finges SA contre
Valais, Grand Conseil. Regeste
Art. 4 BV. Beitrag an die Kosten einer Gewässerkorrektion.
Es ist nicht willkürlich, den Eigentümer eines Ufergrundstücks auf
Grund kantonalen Rechts zu verpflichten, einen Beitrag an die Kosten der
Erstellung eines Damms zu leisten, der sein Grundstück vor Überschwemmungen
schützt und ihm so einen Sondervorteil verschafft. Der Beitrag darf indes
den Mehrwert nicht übersteigen, den das Werk dem Grundstück verschafft.
Sachverhalt
A.- La loi valaisanne du 6 juillet 1932 sur les cours d'eau traite à
son chapitre IV des travaux de correction et de cons truction. L'art. 19
met en principe à la charge des communes les travaux exécutés sur leur
territoire. Les art. 20 et 21 prévoient le versement d'une subvention
cantonale. L'art. 22 fixe en ces termes les conditions auxquelles des
tiers peuvent être obligés de participer aux dépenses:
"Les consortages d'irrigation et propriétaires de bisses exceptés,
les personnes morales de droit public ou privées, les industries qui
retirent un avantage direct des travaux seront appelés à contribuer aux
frais de la construction ou correction, si elles se trouvent dans le
périmètre de l'action des eaux ou ont des droits sur les cours d'eau."
En vertu de l'art. 23, le périmètre comprend notamment l'ensemble des
terrains submersibles, soit le cône formé par les alluvions des torrents.
Selon l'art. 24, le Grand Conseil détermine par décret les personnes tenues
à contribution pour les travaux qu'il a lui-même décidés, conformément
à l'art. 17. L'art. 25 charge le Conseil d'Etat de fixer, sur préavis de
la commission rhodanique, "la quote-part des intéressés en tenant compte
de la force contributive et du degré d'intérêt de chacun".
Les art. 26 ss. confèrent aux communes, lors de la construction d'un
canal collecteur d'assainissement, la faculté d'appeler les propriétaires
fonciers qui retirent un avantage des travaux à verser une contribution
proportionnelle à la plus-value acquise par leurs immeubles. La loi règle
les modalités de la fixation de cette contribution, qui ne peut excéder
le 50% des frais supportés par la commune, ni le 60% de la plus-value
des terrains (art. 27).
B.- La Société anonyme Domaine de Finges, dont le siège est à Brigue,
a été fondée par Karl Weber, à Zurich, qui avait acheté en 1941 un domaine
agricole de 316 hectares sis sur la rive gauche du Rhône, entre La Souste
et Sierre, sur le territoire de la commune de Loèche. Elle exploite ce
domaine, dont la culture principale est le blé, mais qui comprend aussi
des plantations de pommes de terre et des vergers. Sa propriété borde le
Rhône sur une longueur de plusieurs kilomètres.
En amont, à La Souste, la Société pour l'industrie de l'aluminium
A.I.AG a installé pour son usine de Chippis un barrage et une prise
d'eau sur le Rhône. En vertu de la concession que l'Etat du Valais lui a
accordée, elle est chargée de l'entretien du lit du fleuve entre le barrage
et l'arrivée de l'Illgraben, où coule l'Illbach qui se jette dans le
Rhône sur sa rive gauche. En aval du confluent, l'entretien du lit fluvial
incombe à l'Etat du Valais. Le long du Bois de Finges, le Rhône a formé
naturellement un bassin de rétention où il dépose des matériaux charriés
dans son cours supérieur ou reçus de l'Illgraben; les blocs de roche
friable sont cassés, usés et réduits en gravier par l'action des eaux,
puis entraînés par le courant en aval et déposés sous forme d'alluvions
dans le Lac Léman. L'atterrissement naturel des matières sablonneuses en
suspension crée un fond étanche qui retient les infiltrations d'eau. En
revanche, le dépôt de matériaux et de sables exhausse peu à peu le lit
du fleuve. Celui-ci a tendance, lors des crues de juin, à déborder sur
ses rives. Pour remédier à ces débordements et préserver les terrains
voisins des inondations, le canton du Valais a construit des digues,
avec des subventions de la Confédération. Les travaux ont été exécutés
par étapes successives.
C.- Le 23 mai 1953, le Grand Conseil valaisan a pris en application de
la loi sur les cours d'eau un décret qui déclare d'utilité publique les
travaux de correction du Rhône entre Loèche-Souste et le pont du Rhône,
à Sierre (art. 1er), impose aux communes de Loèche, Salquenen et Sierre
le paiement des dépenses évaluées à 1100 000 fr. (art. 2), arrête à
330 000 fr. au maximum la subvention de l'Etat (art. 3) et requiert
une contribution de la Société pour l'industrie de l'aluminium A.I.AG,
à Chippis (art. 6), en précisant qu'elle sera payée annuellement aux
communes de Loèche, Salquenen et Sierre (art. 8).
Le 22 décembre 1953, le Conseil fédéral, se fondant sur la loi fédérale
concernant la police des eaux dans les régions élevées du 22 juin 1877
(LPE), a approuvé le projet présenté par le Département cantonal des
travaux publics et alloué une subvention à l'Etat du Valais pour son
exécution.
Des digues ont été construites le long de la propriété de la Société
anonyme Domaine de Finges. Par lettre du 16 décembre 1954, l'ingénieur
du Service cantonal des eaux a invité ladite société à traiter avec la
commune de Loèche la question de sa participation aux frais. Le 21 mars
1955, la société s'est engagée à rembourser à la commune, selon certaines
modalités, une partie des frais laissés à la charge de celle-ci. Le 23
mars, la commune a déclaré qu'elle acceptait les conditions énoncées,
sous une réserve de détail. Le même jour, elle a prié le Conseil d'Etat
d'appeler à contribuer aux frais la société A.I.AG et les propriétaires
des lignes à haute tension qui passent à cet endroit, comme cela avait
été envisagé d'emblée.
D.- En 1961, à la suite d'un éboulement survenu dans la région de
l'Illgraben, des matériaux s'amassèrent dans le lit du Rhône. Les eaux
du fleuve franchirent les digues établies et envahirent partiellement le
Domaine de Finges.
Le 7 juillet 1962, le Grand Conseil valaisan a pris un nouveau
décret par lequel il décidait de compléter les travaux déjà entrepris,
en corrigeant le cours de l'Illgraben et du Rhône. Le canton et la
Confédération ont subventionné les ouvrages projetés, dont le coût était
supputé à 7 millions de francs. Le Grand Conseil a appelé plusieurs
entreprises privées à participer, à côté des collectivités publiques,
au règlement des dépenses prévues. Il n'a réclamé aucune contribution à
la Société anonyme Domaine de Finges.
E.- En 1965, une crue du Rhône, aggravée par l'exhaussement de son lit,
exposa le Domaine de Finges à de nouvelles inondations. Pour en prévenir
le retour, le Département cantonal des travaux publics a envisagé la
construction d'une digue d'environ 2,6 km sur cette propriété, en retrait
de la rive. Le 3 juin 1966, le Conseil fédéral a approuvé ce projet et
accordé une subvention en vertu de la LPE. L'ouvrage a été édifié en 1966.
La Société anonyme Domaine de Finges a présenté des objections au
projet du département et suggéré de confier au Professeur Schnitter, de
l'Ecole polytechnique fédérale à Zurich, une expertise sur l'endiguement du
Rhône. L'Etat du Valais lui a répondu que la modification ou l'extension
du projet, approuvé par l'autorité fédérale compétente, n'entrait pas
en ligne de compte. La société a alors déclaré qu'elle ne s'opposerait
pas à la construction de la digue prévue, mais qu'elle ne pourrait
pas participer aux frais, du moment qu'elle n'avait pas été appelée à
donner son avis préalable. Le chef du Département cantonal des travaux
publics lui a rappelé que les travaux d'endiguement du Rhône exécutés en
application de la législation fédérale et cantonale sur la police des
eaux n'étaient pas subordonnés au consentement des tiers intéressés;
il a précisé que ceux-ci étaient tenus, d'une part, de se soumettre à
l'expropriation des droits réels riverains et, d'autre part, de contribuer
aux frais dans les conditions prévues par la loi.
Le 8 juillet 1966, le Grand Conseil valaisan a voté un décret dont
l'art. 1er dispose:
"Le décret du 23 mai 1953 concernant la correction du Rhône à Finges,
du pont de Loèche-Souste au pont de Sierre, est modifié comme suit:
Le texte de l'article 6 est remplacé par le suivant:
a) La Société pour l'industrie de l'aluminium A.I.AG, à Chippis,
est appelée à participer aux frais de cette correction en tant que
concessionnaire des eaux dans cette section et se trouvant dans la
périmètre de l'action des eaux;
b) La Société Domaine de Finges SA, à Loèche-Souste, est appelée
à contribuer aux frais de cette correction comme retirant un avantage
direct et se trouvant dans le périmètre de l'action des eaux."
F.- Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de
l'art. 4 Cst., la Société anonyme Domaine de Finges requiert le Tribunal
fédéral d'annuler le nouvel art. 6 lit. b du décret, pris en application
de l'art. 22 de la loi sur les cours d'eau. Elle se plaint d'arbitraire et
de déni de justice. Elle a requis une inspection locale et une expertise
afin de prouver que les travaux d'endiguement exécutés par l'Etat du
Valais ne lui procurent aucun avantage.
G.- Le Grand Conseil valaisan conclut au rejet du recours.
H.- Une délégation du Tribunal fédéral s'est rendue sur les lieux le
20 décembre 1966.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- La recourante estime qu'en exigeant une contribution des personnes
morales de droit privé, à l'exclusion des personnes physiques, l'art. 22
de la loi sur les cours d'eau crée une distinction contraire au principe
d'égalité.
Le délai légal étant expiré, la disposition légale ne peut plus être
attaquée comme telle. Mais son inconstitutionnalité peut être invoquée
dans un recours formé contre une décision d'application. La recourante
use de cette faculté en critiquant l'art. 6 lit. b du décret du 23 mai
1953, complété le 8 juillet 1966, qui applique à son égard la disposition
qu'elle tient pour contraire à la constitution (RO 90 I 80).
La loi valaisanne sur les cours d'eau règle différemment la
contribution de tiers aux travaux de correction ou de construction,
selon qu'il s'agit de personnes morales de droit privé ou de personnes
physiques. Seules les personnes morales de droit privé (à côté des
corporations de droit public qui ne sont pas en cause ici) peuvent être
appelées par le Grand Conseil, en vertu de l'art. 22, à contribuer
aux frais de la construction ou de la correction qui leur procure un
avantage direct, si elles se trouvent dans le périmètre de l'action
des eaux. Les personnes physiques ne peuvent être appelées à verser
une contribution que par les communes, dans le cas de la construction
d'un canal collecteur d'assainissement, en vertu des art. 26 ss. Selon
la réponse au recours, le Iégislateur cantonal aurait voulu distinguer
ainsi les principaux bénéficiaires dont les intérêts sont déterminants
pour l'exécution des travaux, d'une part, et la masse des propriétaires
riverains dont les biens-fonds n'acquièrent une plus-value que par
contre-coup, d'autre part. Il aurait rangé les personnes morales de droit
privé dans la première catégorie, à côté des collectivités de droit public
et des industries, parce qu'elles représentent généralement des intérêts
importants. Admissible pour les charges fiscales, la distinction le serait
aussi pour les charges de préférence. Pour la recourante, au contraire,
les travaux préparatoires attesteraient que le législateur avait pour souci
majeur, lors de l'élaboration de la loi, l'égalité totale entre toutes
les personnes qui pouvaient tirer un avantage direct de la correction
d'un cours d'eau. L'avantage en question ne saurait dépendre du fait que
le propriétaire intéressé est une personne morale ou une personne physique.
Il n'est pas nécessaire de décider si l'art. 22 de la loi sur les
cours d'eau est compatible ou non avec le principe de l'égalité devant
la loi inscrit à l'art. 4 Cst. En effet, la recourante ne saurait se
borner à démontrer d'une manière abstraite que la discrimination opérée
par le législateur valaisan serait insoutenable. Elle doit bien plutôt
établir qu'elle est victime d'une inégalité dans le cas particulier,
c'est-à-dire qu'en sa qualité de personne morale, elle est traitée par
le décret moins favorablement que telle personne physique déterminée. Or
elle ne le prétend nullement. D'ailleurs, si la digue érigée en 1966 est
de nature à profiter à un propriétaire, c'est avant tout à la recourante
sur le territoire de laquelle l'ouvrage a été construit. Il n'apparaît
pas qu'une personne physique en bénéficie directement et, partant, puisse
être astreinte à contribution.
Erwägung 2
2.- Subsidiairement, la recourante se prétend victime d'une application
arbitraire des art. 22 et 23 de la loi sur les cours d'eau. Elle estime
que la digue construite en 1966 ne lui procure aucun avantage, mais lui
fait perdre une quinzaine d'hectares sans mettre à l'abri les quelque cent
autres qui sont directement menacés par les crues du Rhône. Pour protéger
efficacement son domaine, il faudrait à son avis creuser un chenal pour
le fleuve et purger le bassin de rétention de Finges.
Sans cela, l'accumulation de matériaux exhaussera constamment le lit
fluvial et les eaux seront repoussées vers les digues latérales qu'elles
ne tarderont pas à submerger.
a) En vertu de l'art. 5 al. 3 LPE, applicable au Rhône et à ses
affluents qui sont des torrents au sens de la loi (RO 75 I 132 s.
consid. 4 et références citées), les données techniques des travaux
pour lesquels un subside fédéral est à prévoir doivent au préalable être
soumises, par les gouvernements cantonaux, à l'examen et à l'approbation
du Conseil fédéral. En l'espèce, l'approbation requise a été donnée
par l'arrêté du Conseil fédéral du 3 juin 1966. L'opportunité de la
construction de la digue élevée en 1966 sur le domaine de la recourante
ne peut dès lors plus être remise en question du point de vue technique.
b) L'art. 7 al. 2 lit. b LPE laisse au droit cantonal le soin de
définir les principes d'après lesquels les frais résultant des travaux de
défense, d'endiguement et de correction des torrents exigés par l'intérêt
public (cf. art. 5 LPE) seront mis à la charge des intéressés. En plus
de la part qu'ils supportent comme contribuables à l'impôt pour la
participation de l'Etat à l'entreprise, les propriétaires intéressés
peuvent être astreints à verser une contribution spéciale qui trouve sa
limite naturelle et constitutionnelle dans la plus-value que les travaux
procurent à l'immeuble. La contribution se justifie pour autant que les
propriétaires astreints retirent de l'entreprise des avantages spéciaux,
ne profitant pas aux autres citoyens. Cet intérêt détermine la mesure de
l'obligation à contribuer (RO 16 p. 22 consid. 6).
La loi valaisanne sur les cours d'eau ne précise pas la nature de
l'avantage requis. Pourvu qu'il soit direct, un avantage quelconque
motive l'obligation de contribuer; point n'est besoin qu'il soit absolu
et définitif. Parmi les avantages qu'une correction de cours d'eau
peut apporter aux immeubles du périmètre de l'action des eaux figure
en premier lieu la suppression ou l'atténuation du risque d'inondation
(cf. J. TREYVAUD, Les corrections de cours d'eau..., thèse Lausanne
1965, p. 132). Or la digue établie en 1966 est principalement destinée
à préserver le Domaine de Finges des inondations. Aux dires du Service
cantonal des eaux et forces hydrauliques, le rempart qui se dresse
maintenant sur cette propriété dépasse d'un mètre le niveau le plus
élevé que les eaux aient atteint jusqu'à présent. Il résulte de cette
déclaration non contestée, comme de l'examen des plans et des lieux, que la
digue est en mesure de prévenir les effets des crues habituelles, sinon de
résister à tous les événements. Une telle déduction s'impose au point de
rendre superflue l'expertise proposée. C'est dire que la recourante tire
de la digue un avantage direct qui justifie l'appel d'une contribution.
c) Le montant de la contribution n'étant pas encore fixé, il n'y a
pas lieu d'examiner s'il correspond à l'avantage obtenu. La recourante
conserve du reste le droit d'attaquer la décision qui arrêtera le chiffre
de sa participation.
d) Peu importe que la digue soit construite sur le domaine de la
recourante et qu'elle l'ampute de plusieurs hectares. Si l'Etat du Valais
n'obtient pas la cession du terrain par un accord amiable, il devra
procéder selon la loi fédérale sur l'expropriation, applicable en vertu
de l'art. 8 LPE (cf. la décision du Conseil fédéral du 13 juillet 1962,
prise après un échange de vues avec le Tribunal fédéral sur la question
de compétence, dans la Jurisprudence des autorités administratives de la
Confédération, 31 (1962/1963) no 170 p. 330 ss.).
Erwägung 3
3.- La recourante fait grief à l'Etat du Valais de laisser subsister,
près du Domaine de Finges, un bassin de rétention naturel qui profiterait
en réalité aux propriétaires d'immeubles sis en aval. Elle estime que le
Grand Conseil a violé l'art. 4 Cst. en ne réclamant pas à ces propriétaires
la contribution qu'il exige d'elle-même. La question soulevée est cependant
étrangère à la présente cause.
Selon le sens que lui attribue le Grand Conseil dans sa réponse et
qui lie cette autorité, le décret du 8 juillet 1966 a trait uniquement au
financement de la digue érigée la même année. Pour que ce texte crée une
inégalité, il faudrait donc que la digue procure des avantages à certains
propriétaires qui, à la différence de la recourante, ne sont pas tenus à
contribution. Or, si d'autres sociétés que la recourante tirent profit
de l'existence du bassin de rétention, elles ne le doivent nullement à
la construction de la digue. Loin d'avoir étendu les limites du bassin,
la digue les a plutôt resserrées, en empêchant les eaux de se répandre
librement sur les rives. L'inégalité alléguée ne résulte donc pas du
décret attaqué, dont elle ne peut entraîner l'annulation.
Erwägung 4
4.- Enfin, la recourante reproche au Grand Conseil de l'avoir obligée
à payer une contribution, sans tenir compte de celle qu'elle s'était
engagée à verser à la commune de Loèche en vertu d'une convention conclue
en mars 1955. En l'astreignant ainsi à une double participation, l'autorité
cantonale aurait commis un acte arbitraire et un déni de justice.
La convention de mars 1955 liant la recourante à la commune de Loèche
se rapportait aux travaux envisagés à l'époque. Elle ne s'applique pas
nécessairement à la construction de la digue érigée en 1966, dont on
ne savait encore rien lors de la conclusion de l'accord. En revanche,
le décret du 8 juillet 1966 vise exclusivement ce dernier ouvrage. En
vertu de l'interprétation qui le lie, l'Etat du Valais n'exigera une
contribution de la recourante que pour la digue construite en 1966. Cette
contribution sera payée à la commune de Loèche, conformément à l'art. 8 du
décret du 23 mai 1953 qui n'a pas été modifié, à la différence de l'art. 6,
par le décret complémentaire du 8 juillet 1966.
La recourante allègue cependant, sans en apporter la preuve, que la
commune de Loèche entend invoquer la convention de 1955 pour lui réclamer
une participation aux frais des travaux exécutés en 1966. Que l'on regarde
l'accord en question comme une convention de droit privé ou comme un
contrat de droit administratif, il créait à la charge de la recourante
l'obligation de payer à la commune de Loèche une contribution de plus-value
(cf. FLEINER, Öffentlich-rechtliche Vorteilsausgleichung, Festgabe für
Heusler, Bâle 1904, p. 96 s; IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag,
RDS 77 (1958) II § 167 lit. a p. 175 a s. et § 178 lit. c p. 188 a). Sa
conclusion avait été suggérée par un fonctionnaire du Service des eaux
de l'Etat du Valais. Même si le canton n'est pas partie à la convention,
il ne saurait donc l'ignorer. Sans doute l'existence de ce contrat
passé entre une commune et une société privée ne peut-elle pas empêcher
le canton d'exercer les droits que lui confère l'art. 22 de la loi sur
les cours d'eau. Mais si les autorités valaisannes prétendent appliquer
la convention de mars 1955 à la digue construite en 1966, elles devront
en tenir compte lorsqu'elles arrêteront le montant de la participation
aux frais exigée de la recourante en vertu de l'art. 25 de la loi sur
les cours d'eau. Si la contribution totale imposée à la Société anonyme
Domaine de Finges dépassait la plus-value que les travaux exécutés en 1966
ont procurée à ses immeubles, elle violerait le principe d'égalité devant
la loi inscrit à l'art. 4 Cst. (cf. RO 16 p. 22 consid. 6, déjà cité).
Il résulte d'ailleurs du dossier que c'est à la suite du refus de la
recourante de contribuer volontairement au financement de la digue érigée
en 1966 que le Conseil d'Etat a proposé au Grand Conseil de prendre le
décret du 8 juillet 1966. La question du montant demeurant réservée, il
n'était pas arbitraire de contraindre par un décret la Société anonyme
Domaine de Finges à fournir la contribution spéciale prévue par la loi.
Les art. 26 ss. de la loi sur les cours d'eau autorisent les
communes à réclamer une contribution aux propriétaires fonciers
intéressés dans le seul cas de la construction d'un canal collecteur
d'assainissement. L'application de ces dispositions à la recourante,
envisagée dans la réponse au recours qui laisse cependant la question
indécise, se heurterait au fait que la digue construite en 1966 pour
contenir les eaux du Rhône n'est pas un canal collecteur d'assainissement,
mais un ouvrage de défense contre les inondations. Il serait arbitraire
d'assimiler un pareil endiguement aux travaux visés par les art. 26 ss. de
la loi.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.