BGE 93 I 83
93 I 83
11. Urteil vom 17. März 1967 i.S. Hug gegen Mitglieder der
Eidg. Bankenkommission sowie Eidg. Justiz- und Polizeidepartement. Regeste
1. Art. 1 Abs. 1 lit. d, 15 Abs. 1 VG. Die Strafverfolgung von
Mitgliedern der Eidg. Bankenkommission bedarf einer Ermächtigung des
Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes (Erw. 1).
2. Art. 15 VG, Art. 32 und 303 StGB. Sinn und Zweck des Vorverfahrens,
in dem über die Ermächtigung entschieden wird. Die Eidg. Bankenkommission
ist verpflichtet, strafbare Handlungen, die ihren Aufgabenkreis betreffen,
den Strafbehörden anzuzeigen. Inhalt und Grenzen dieser Pflicht (Erw. 2).
3. Art. 4 BV, Art. 15 Abs. 3 VG. Darf die Ermächtigung zur
Strafverfolgung von Amtspersonen ohne Anhörung des Anzeigers verweigert
werden (Erw. 3)?
Sachverhalt
A.- Die Schweizerische Spar- und Kreditbank (SSKB) und die Banque
Genevoise de Commerce et de Crédit (BGCC) gewährten seit 1963 grosse
Darlehen nach dem Ausland. Die Hingabe des Geldes ging auf Vorstösse des
Spaniers Julio Munoz zurück, der nicht nur die ausländischen Unternehmen
beherrschte, welche die Darlehen erhielten, sondern als Mehrheitsaktionär
und Finanzberater auch auf die beiden Banken entscheidenden Einfluss
ausübte. Munoz handelte im engen Einvernehmen mit Hermann Hug, der als
Hauptdirektor der SSKB und als Verwaltungsratsmitglied der BGCC die
Vorschläge des Spaniers aufnahm und unterstützte.
Durch die grossen Ausleihungen nach dem Ausland geriet sowohl die SSKB
wie die BGCC in arge Schwierigkeiten, da Munoz und seine Unternehmen bald
nicht mehr imstande waren, ihren Verpflichtungen gegenüber den beiden
Banken nachzukommen; auch erwiesen sich die Sicherheiten als ungenügend
oder sogar als wertlos. Im April 1965 mussten die beiden Banken eine
Stundung verlangen. Ihre Vermögenslage hat sich inzwischen als derart
schlimm erwiesen, dass der Zusammenbruch nicht mehr aufgehalten werden
konnte. Zur Zeit befindet sich die SSKB in Liquidation, die BGCC in einem
Nachlassverfahren.
B.- Am 27. April 1965 erstattete die Eidg. Bankenkommission bei der
Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich gegen Munoz, Hug und allfällige
Mitbeteiligte Strafanzeige wegen Betruges und ungetreuer Geschäftsführung.
Die Bankenkommission warf Munoz insbesondere vor, dass er nach
der Übernahme der Aktienmehrheit zwar keine Organstellung eingenommen,
aber gleichwohl regelmässig an den Verwaltungsratssitzungen der beiden
Banken teilgenommen habe. Er habe sich zu ihrem Finanzberater ernennen
lassen und ihre Organe dazu überredet, ausländische Immobiliengeschäfte zu
finanzieren, um für sich und seine Unternehmen grosse Kredite zu erhalten,
die er aber entgegen seinen Zusicherungen nur ungenügend oder überhaupt
nicht sichergestellt habe. Dem Hugwarf die Kommission namentlich vor,
dass er dem Spanier völlig hörig gewesen sei, Bestimmungen der Statuten
gröblich missachtet und das Vertrauen, das ihm der Verwaltungsrat der
SSKB entgegenbrachte, zugunsten des Munoz missbraucht habe.
Am 4. August 1965 reichte Hug in Bern gegen die Mitglieder der Eidg.
Bankenkommission Strafanzeige wegen falscher Anschuldigung ein (Art. 303
StGB). Er machte vor allem geltend, die Kommission habe ihn in überstürzter
und leichtfertiger Weise verzeigt, um möglichst viel Verantwortung auf
ihn abzuwälzen; ihr Präsident, Max Hommel, sei denn auch nicht ohne
triftige Gründe seines Amtes enthoben worden. Ihre Strafanzeige enthalte
zum Teil reine Verleumdungen; so habe die Kommission insbesondere nicht
in guten Treuen annehmen können, dass er die beiden Banken absichtlich
habe schädigen wollen, wie die Tatbestände des Betruges und der ungetreuen
Geschäftsführung dies voraussetzten.
C.- Am 28. Oktober 1966 entschied das Eidg. Justiz- und
Polizeidepartement, dass die Ermächtigung zur Durchführung eines
Strafverfahrens gegen die Mitglieder der Bankenkommission verweigert werde.
D.- Hug führt gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit
dem Antrag, ihn aufzuheben und das Strafverfahren gegen die angeschuldigten
Behördemitglieder zuzulassen.
Das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement und die Mitglieder der
Bankenkommission beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 15 Abs. 1 VG bedarf die Strafverfolgung von Beamten wegen
strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung
beziehen, einer Ermächtigung des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes.
Diese Bestimmung gilt auch für die Mitglieder von Behörden, die zwar
ausserhalb der Bundesverwaltung stehen, denen aber öffentlichrechtliche
Aufgaben des Bundes übertragen sind (Art. 1 Abs. 1 lit. d VG). Die Eidg.
Bankenkommission ist eine Behörde dieser Art. 1hre Mitglieder durften
deshalb wegen der Straftat, die ihnen vom Beschwerdeführer zur Last
gelegt wird, ohne Ermächtigung des Justiz- und Polizeidepartementes nicht
strafrechtlich verfolgt werden.
Erwägung 2
2.- Erscheinen ein Straftatbestand und die gesetzlichen Voraussetzungen
der Strafverfolgung als erfüllt, so darf gemäss Art. 15 Abs. 3 VG die
Ermächtigung zur Durchführung eines Strafverfahrens gegen einen Beamten
nur in leichten Fällen verweigert werden. In dieser Befugnis ist als das
Mindere notwendig die andere eingeschlossen, die Strafverfolgung eines
Beamten auch dann nicht zuzulassen, wenn überhaupt keine strafbare
Handlung vorliegt. Das setzt freilich voraus, dass der dem Beamten
vorgeworfene Tatbestand sich bereits im Vorverfahren, in dem über die
Ermächtigung zu entscheiden ist, als haltlos erweist oder klar widerlegen
lässt. Trifft das zu, so ist daher die Ermächtigung zur Verfolgung
des Beamten zu verweigern. Diesfalls erfüllt das Vorverfahren denn auch
seinen eigentlichen Zweck, nämlich Beamte und Amtspersonen des Bundes vor
unbegründeten, insbesondere trölerischen oder mutwilligen Strafanzeigen zu
schützen und dadurch den reibungslosen Gang der Verwaltung sicherzustellen
(vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1956 I 1398; BGE 93 I 78 Erw. a).
a) Die Aufgaben und Befugnisse der Eidg. Bankenkommission sind
vor allem in Art. 23 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Banken und
Sparkassen (BankG) aufgezählt. Danach hat die Kommission unter anderem
bei Gesetzesverletzungen oder sonstigen Misständen die notwendigen
administrativen oder gerichtlichen Schritte einzuleiten (lit. 1). Ob
sie auf Grund dieser Bestimmung verpflichtet sei, ausser Straftaten im
Sinne von Art. 46 BankG auch Verbrechen oder Vergehen zum Nachteil von
Bankengläubigern anzuzeigen, wenn sie solche aufdeckt, kann dahingestellt
bleiben. Diese Pflicht der Kommission ergibt sich bereits daraus,
dass sie die staatliche Aufsicht über die Banken auszuüben hat. Wenn
Bankorgane eine Geschäftspolitik betreiben, die den Statuten zuwiderläuft,
die Rechte der Gläubiger gefährdet oder in die Verschuldung führt, so
hat die Bankenkommission einzugreifen und Massnahmen anzuordnen, die
im Interesse der Bank und zum Schutze der Gläubiger erforderlich sind
(vgl. Komm. REINMANN, N. 5 ff. zu Art. 23 und 24 BankG). Dazu gehört auch,
dass sie Fehlbare zur Rechenschaft ziehen lässt, den Strafbehörden also
Anzeige erstattet. Es wäre mit dem Sinn und Zweck des Aufsichtsrechtes
nicht zu vereinbaren und würde von der Öffentlichkeit mit Recht nicht
verstanden, wenn die Kommission Strafsachen, die ihren Aufgabenkreis
betreffen, auf sich beruhen lassen könnte. Wenn sie gegen schuldige oder
verdächtige Personen eine Strafuntersuchung veranlasst, handelt sie daher
in Ausübung ihrer Amtspflicht. Wer aber in Erfüllung einer gesetzlichen
Pflicht jemanden bei einer Behörde verzeigt, ist deswegen nicht strafbar
(Art. 32 StGB).
Die Amtspflicht einer Aufsichtsbehörde deckt freilich nicht jede
Beschuldigung oder Verdächtigung ihrer Mitglieder. Diese handeln
pflichtgemäss nur, wenn sie in ihren Äusserungen nicht über das hinaus
gehen, was sie in Erfüllung ihrer Aufgabe in guten Treuen vorbringen
dürfen. Auch versteht sich von selber, dass das Gesetz bewusst falsche
Angaben nicht erlauben oder gar gebieten kann. Im vorliegenden Fall liegen
jedoch nicht die geringsten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Mitglieder
der Bankenkommission den Rahmen ihrer Amtspflicht überschritten oder die
Strafanzeige gegen Hug wider besseres Wissen erstattet hätten, wie vom
Beschwerdeführer behauptet wird.
aa) Es ist unbestritten, dass der rasche Zerfall der beiden Banken
auf den Einfluss zurückging, den Munoz aufihre Organe ausübte. Die SSKB
war noch Ende 1962 nach der Struktur ihrer Passiven vor allem eine
Sparbank, bei der die Spareinlagen rund einen Drittel der fremden Gelder
ausmachten. Ihre Vermögenslage war angesichts der reichlich vorhandenen
Reserven sehr gesund. Zwei Jahre später, als ihre Forderungen aus
den Krediten an die Munoz-Unternehmen über 58 Mio Franken erreichten,
war die Bank ausgehöhlt, ihre Reserven und das Aktienkapital praktisch
verloren. Diese Folgen waren aber offensichtlich nur möglich, weil
Hug als Hauptdirektor der Bank die vom Spanier angeregte Änderung in
der Geschäftspolitik eifrig befürwortete und durchsetzte. Das Protokoll
über die Verwaltungsratssitzung vom 5. August 1963, an der Hug sich den
Ausführungen des Munoz in allen Teilen anschloss, zeigt, wie sehr dieser
auf die Unterstützung des Beschwerdeführers zählen konnte. Dazu kommt,
dass Hug und Munoz nach Aussagen von Verwaltungsräten teilweise auch
eigenmächtig handelten und die zuständigen Organe hinters Licht führten.
Auch bei der BGCC spielten sich entscheidende Vorgänge im Jahre 1963
ab, also zu einer Zeit, als Hug dem Verwaltungsrat der Bank angehörte. Ihre
Guthaben aus Darlehen an Munoz-Gesellschaften erreichten damals den Betrag
von 68 Mio Franken, denen bloss 58 Mio Sicherheiten gegenüberstanden. Diese
Zahlen beziehen sich nicht auf den Vermögensstand vom 31. Dezember
1962, wie der Beschwerdeführer behauptet, sondern geben die Lage vom
10. September 1963 wieder.
bb) Erheblich belastet wird Hug auch dadurch, dass die SSKB Munoz am
14. Dezember 1964 noch einen Kredit von 10 Mio Franken bewilligte. Obwohl
ihm das unlautere Finanzgebaren des Spaniers längst nicht mehr entgehen
konnte und die Bankenkommission vor weiteren Krediten an Munoz warnte,
unternahm er nichts, um die Kreditgewährung zu verhindern. Er begab sich
mit Munoz und dessen Anwalt Gil Robles am 9. Dezember 1964 vielmehr zum
Präsidenten der Bankenkommission, den sie von der Notwendigkeit neuer
Kredite an die Munoz-Gesellschaften zu überzeugen suchten.
cc) Für eine Mitschuld des Beschwerdeführers spricht zudem, dass
Munoz der SSKB vorgab, zwei- und dreifache Deckung leisten zu wollen,
es in Wirklichkeit aber bei halben oder wertlosen Sicherheiten bewenden
liess, dass Hug für die Auslandsgeschäfte zuständig war, sich auch mit
der Bewertung von Sicherheiten befasste, es jedoch unterliess, den
Verwaltungsrat auf die für ihn offenkundigen Mängel der angebotenen
Sicherheiten hinzuweisen, dass ferner der Verwaltungsrat ihm als
langjährigem Leiter der Bank grosses Vertrauen entgegenbrachte. Das
gleiche ist zu sagen von den Feststellungen, dass die Statuten der SSKB
ungedeckte Darlehen an Personen im Ausland ausdrücklich untersagten,
dass viele Pfandbestellungen Formfehler aufwiesen und deshalb ungültig
waren, dass Hug für die rechtsgültige Bestellung der zugesicherten
Pfänder verantwortlich war und dass die ungedeckten Kredite der SSKB an
Munoz-Gesellschaften bereits Ende Juni 1964 über 41 Mio Franken ausmachten.
b) Wie die Bankenkommission den Beschwerdeführer bei solchen
Verdachtsgründen in pflichtwidriger Weise oder gar wider besseres Wissen
verzeigt haben soll, ist unerfindlich. Die Kommission war keineswegs
gehalten, zunächst eine einlässliche Untersuchung durchzuführen, wie
der Beschwerdeführer anzunehmen scheint; dazu war sie weder in der Lage
noch verfügte sie über die gesetzlichen Mittel. Auch kannte sie den
Sachverhalt, den sie anzeigte, nur zum Teil aus eigener Wahrnehmung; sie
musste sich weitgehend auf die Angaben und Unterlagen stützen, die sie von
den Revisionsstellen und von den Verwaltungsräten erhielt. Der Kommission
oblag daher nicht die gleiche Sorgfaltspflicht wie einer Strafbehörde, die
den wahren Sachverhalt mit den gesetzlichen Mitteln im hiefür vorgesehenen
Verfahren zu erforschen, bei mehreren Angeschuldigten insbesondere auch
Schuld und Tatanteil eines jeden einzelnen Beteiligten abzuklären hat.
Dass als Täter vor allem Munoz und Hug in Frage kamen, konnte
nach ihrer Stellung und nach der Rolle, die sie gespielt haben, nicht
zweifelhaft sein. Es war daher richtig, dass die Bankenkommission
sie mit Namen aufführte und sich nicht mit einer Strafanzeige gegen
Unbekannt begnügte. Die Kommission hatte zudem bloss darzutun, was für
die Schuld der Angeschuldigten sprach; es war nicht ihre Aufgabe, die
Beschuldigten einer bestimmten Tat zu überführen, ihnen also z.B. die
Absicht unrechtmässiger Bereicherung oder den Vorsatz der Schädigung
nachzuweisen. Ob Hug die ihm vorgeworfenen Handlungen begangen hat und
er deswegen verurteilt werden muss, ist im Strafverfahren zu prüfen. Dass
die Angaben in der Strafanzeige unvollständig und unter Umständen ungenau
sind, heisst daher noch keineswegs, die Kommission habe die Grenzen ihrer
Amtspflicht überschritten oder den Beschwerdeführer wider besseres Wissen
verzeigt. Davon kann umsoweniger die Rede sein, als die Kommission selber
wiederholt darauf hinwies, dass die Angelegenheit in verschiedenen Punkten
noch näherer Abklärung bedürfe.
Ebensowenig ist zu beanstanden, dass die Bankenkommission sich
nicht darauf beschränkte, die Verdachtsgründe darzulegen, sondern diese
auch zu würdigen suchte. Indem sie sagte, welche Handlungen sie Munoz
und Hug vorwerfe und wie sie deren Verhalten beurteile, überschritt die
Kommission den Rahmen ihrer Amtspflicht nicht. Angesichts der Besonderheit
und der objektiven Schwere des Falles lag es durchaus nahe, dass sie ihre
Feststellungen rechtlich erörterte. Die in der Strafanzeige aufgeführten
Verdachtsgründe haben übrigens an Bedeutung nichts verloren, auch nicht
nachdem Max Hommel seines Amtes enthoben und verzeigt worden ist, weil er
als Präsident der Bankenkommission Geschenke angenommen hat. Die seitherige
Entwicklung der beiden Banken, die inzwischen zusammengebrochen sind,
hat den Verdacht vielmehr verstärkt, dass Munoz sie hereingelegt hat,
was ihm ohne willige Helfer aber nicht möglich gewesen wäre.
c) Kann somit der Bankenkommission deswegen, weil sie Hug verzeigt
hat, weder falsche Anschuldigung (Art. 303 StGB) noch irgend eine
andere strafbare Handlung vorgeworfen werden, so hat das Eidg. Justiz-
und Polizeidepartement die Ermächtigung zur Strafverfolgung mit Recht
verweigert. Das Departement brauchte den Entscheid nicht aufzuschieben
und das Ergebnis des Strafverfahrens gegen Hug abzuwarten. Da die
Anschuldigungen des Beschwerdeführers offensichtlich unbegründet
sind, hatten die Mitglieder der Kommission einen Anspruch darauf, dass
entsprechend dem Sinn und Zweck des Art. 15 VG ohne Aufschub entschieden
werde.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe ihm das
rechtliche Gehör verweigert, weil sie ihm im Vorverfahren nach VG keine
Gelegenheit gegeben habe, die Akten einzusehen und sich zur Frage der
Ermächtigung zu äussern.
Art. 15 Abs. 3 VG macht die Ermächtigung zur Strafverfolgung eines
Beamten davon abhängig, dass ein Straftatbestand und die gesetzlichen
Voraussetzungen der Strafverfolgung als erfüllt erscheinen. Der
Beschwerdeführer hat in einer umfangreichen Strafanzeige dargetan,
weshalb er das Vorgehen der angeschuldigten Behördemitglieder für strafbar
hielt. Unter diesen Umständen hatte das Justiz- und Polizeidepartement
keinen Anlass, ihn im Ermächtigungsverfahren nochmals zu Worte kommen zu
lassen. Von einer Verweigerung des rechtlichen Gehörs kann deshalb nicht
die Rede sein.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.