BGE 93 I 67
93 I 67
9. Urteil vom 17. Februar 1967 i.S. Primault gegen
Schweiz. Eidgenossenschaft. Regeste
Vermögensrechtliche Ansprüche eines vom Bundesrat entlassenen Mitglieds
der Landesverteidigungskommission.
1. Zuständigkeit des Bundesgerichts als einziger Instanz nach Art. 110
und 112 OG (Erw. 1).
2. Bis wann hat der Kläger nach Art. 22 und 23 des BRB über
den Flugdienst der Fliegertruppen vom 30. Dezember 1958 Anspruch auf
Entschädigung für das Flugtraining? (Erw. 2).
3. Dem Kläger können die in Art. 9 Abs. 4 der Verordnung über die
Rechtsstellung der Mitglieder der Landesverteidigungskommission vom 21.
November 1961 vorgesehenen Zusatzleistungen nicht gewährt werden,
da er nach einer besonderen Übergangsbestimmung dieser Verordnung im
Beamtenverhältnis stand (Erw. 3).
4. Der Anspruch des Klägers auf Genugtuung nach Art. 6
Abs. 2 des Verantwortlichkeitsgesetzes ist unbegründet, weil die
Rechtmässigkeit der Entlassungsverfügung gemäss Art. 12 dieses Gesetzes im
Verantwortlichkeitsverfahren nicht überprüft werden kann und weder die Art
der Mitteilung der sofortigen Dienstenthebung an den Betroffenen noch deren
Bekanntgabe im Parlament und im Rundspruch widerrechtlich ist (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Oberstdivisionär Etienne Primault war seit dem 1. Januar 1953
Kommandant und Waffenchef der Flieger- und Fliegerabwehrtruppen. Als
solcher gehörte er nach Art. 1 der Verordnung über die Rechtsstellung der
Mitglieder der Landesverteidigungskommission (RStV) dieser Kommission an,
und zwar bis Ende 1961 auf Grund der alten RStV vom 24. Februar 1953 (AS
1953 S. 83) nur mit beratender Stimme, seit Anfang 1962 auf Grund der neuen
RStV vom 21. November 1961 (AS 1961 S. 1009) ohne diese Beschränkung;
doch blieb er nach der Übergangsbestimmung in Art. 13 Abs. 1 der neuen
RStV bis Ende 1964 (Ablauf der Amtsdauer) dem Beamtengesetz unterstellt.
Die aus Kommissionen des Nationalrates und des Ständerates gebildete
Arbeitsgemeinschaft, welche die Angelegenheit der Beschaffung der
Mirage-Flugzeuge für die Flugwaffe abzuklären hatte, warf ihm in ihrem
Bericht vom 1. September 1964 vor, er habe entgegen den Weisungen des
Generalstabchefs kein militärisches Pflichtenheft für die Wahl des
Flugzeugmodells erstellt, habe das Pflichtenheft für die Elektronik
zu spät erlassen und sei mitverantwortlich für die Kürzung gewisser
Kreditposten ohne hinreichende Begründung. Hierauf legte ihm der
Bundesrat (gleich wie dem Generalstabchef) nahe, sein Amt zur Verfügung
zu stellen. Oberstdivisionär Primault lehnte dies jedoch (im Gegensatz zu
jenem) ab und verlangte eine administrative Untersuchung über die gegen ihn
erhobenen Vorwürfe. Am 6. Oktober 1964 beschloss der Bundesrat, ihn wegen
der ihm vorgeworfenen Verfehlungen auf den 1. Januar 1965 aus dem Amte zu
entlassen, und stellte ihn zugleich für den Rest des Jahres 1964 darin
ein. Der Bundesrat erklärte, die verlangte Untersuchung werde dartun,
ob die Entlassung im Sinne der Statuten der Eidg. Versicherungskasse
verschuldet sei. Die von ihm eingesetzte Untersuchungskommission,
deren Vorsitzender alt Bundesrichter Abrecht war, verneinte diese Frage
in ihrem Bericht vom 4. August 1965. Darauf wies der Bundesrat die
Versicherungskasse an, dem Entlassenen die statutarischen Kassenleistungen
auszurichten.
B.- Mit verwaltungsrechtlicher Klage vom 31. Dezember 1965 beantragt
Etienne Primault, die Schweiz. Eidgenossenschaft sei zu verurteilen, ihm
1) Fr. 1500.-- entsprechend der Entschädigung für Flugtraining im
letzten Vierteljahr 1964 zu zahlen,
2) Zusatzleistungen von jährlich Fr. 11'000.-- für die Jahre 1965,
1966 und 1967 zu gewähren,
3) eine vom Gericht zu bestimmende Genugtuung zu leisten. Zum
Rechtsbegehren 1 führt der Kläger aus, nach dem Bericht der Kommission
Abrecht sei seine sofortige Einstellung im Amte ungerechtfertigt gewesen.
Dadurch sei ihm zu Unrecht die Möglichkeit des Flugtrainings und der
Anspruch auf Entschädigung dafür entzogen worden. Nach den Bestimmungen
des BRB über den Flugdienst der Fliegertruppen vom 30. Dezember 1958
(Flugdienst-BRB, AS 1959 S. 3) sei er für die Monate Oktober bis Dezember
1964 mit je Fr. 500.-- zu entschädigen.
Zum Rechtsbegehren 2 bringt er vor, nach Art. 9 Abs. 4 RStV gebührten
ihm für drei Jahre Zusatzleistungen in der Höhe des Unterschiedes
zwischen der früher bezogenen Jahresentschädigung und den Leistungen
der Versicherungskasse. Solche Zusatzleistungen seien bisher allen
vor Erreichung des 65. Altersjahres pensionierten Mitgliedern der
Landesverteidigungskommission gewährt worden. Es sei willkürlich und
verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit, sie dem Kläger
vorzuenthalten. Der Bundesrat habe ihm nicht einmal Gelegenheit gegeben,
zu den Vorwürfen, auf welche seine Entlassung gestützt worden sei, Stellung
zu nehmen. Diese Vorwürfe hätten sich als unbegründet erwiesen. Der Kläger
sei ohne sein Verschulden entlassen worden, während der Generalstabchef,
den nach dem Bericht der Kommission Abrecht die Hauptschuld an der
Mirage-Angelegenheit treffe, zu den bisherigen Bedingungen im Dienste
des Bundes behalten worden sei.
Zum Rechtsbegehren 3 macht der Kläger geltend, er sei durch die zu
Unrecht und einzig gegen ihn verfügte sofortige Einstellung im Dienst,
deren Bekanntgabe im Parlament und am schweizerischen Radio und die Art
ihrer Durchführung sowie durch die ebenfalls unbegründete und nur ihm
gegenüber angeordnete Entlassung in seinen persönlichen Verhältnissen
schwer verletzt worden. Auch nachdem die Kommission Abrecht festgestellt
habe, dass ihn keinerlei Verschulden treffe, habe der Bundesrat nichts
getan, um das ihm angetane Unrecht einigermassen gutzumachen, und ihm
nicht einmal die während 37 Jahren der Eidgenossenschaft geleisteten
Dienste verdankt. Der Anspruch auf Genugtuung sei nach Art. 6 Abs. 2 des
Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 1958 (VG) begründet.
C.- Die Eidgenossenschaft beantragt Abweisung der Klage. Sie führt
u.a. aus, die parlamentarische Untersuchung der Mirage-Angelegenheit
habe gezeigt, dass die Konzeption der Luftverteidigung überprüft werden
müsse. Der Kläger sei jedoch nicht geeignet gewesen, bei der Überprüfung
mitzuwirken, da er sich auf die bisherige Konzeption festgelegt
habe. Deshalb habe er als Kommandant und Waffenchef der Flieger- und
Fliegerabwehrtruppen ersetzt werden müssen.
D.- In Replik und Duplik halten die Parteien an ihren Vorbringen
fest. Der Kläger fügt bei, die von ihm vertretene Konzeption der
Luftverteidigung habe seit Jahrzehnten gegolten und gelte auch heute noch.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Klagebegehren 2 und 3 betreffen vermögensrechtliche Ansprüche
des Klägers gegen die Eidgenossenschaft aus seinem Beamtenverhältnis
bzw. seiner Stellung als Mitglied der Landesverteidigungskommission und
aus dem Verantwortlichkeitsgesetz. Sie sind nach Art. 110 OG und Art. 10
VG vom Bundesgericht als einziger Instanz zu beurteilen.
Mit Bezug aus das Klagebegehren 1 hat die Beklagte zunächst die
Zuständigkeit des Bundesgerichts bezweifelt mit der Begründung, es handle
sich hier nicht um eine beamtenrechtliche, sondern um eine militärische
Streitigkeit, die im Verfahren nach Art. 126 Abs. 2 lit. e und Art. 130 des
BB über die Verwaltung der schweizerischen Armee vom 30. März 1949/13.
Oktober 1965, in letzter Instanz von der Rekurskommission der Eidg.
Militärverwaltung, zu beurteilen sei. Diese Frage braucht nicht entschieden
zu werden, nachdem sich die Beklagte schliesslich mit der prozessökonomisch
gebotenen Lösung, dass dieses Klagebegehren gemeinsam mit den anderen
durch das Bundesgericht beurteilt wird, einverstanden erklärt hat. Es
liegt eine Prorogation im Sinne des Art. 112 OG vor. Sie ist zulässig, da
der Streitwert bei Zusammenrechnung aller in der Klage geltend gemachten
Ansprüche (vgl. Art. 47 OG) mehr als Fr. 20'000.-- beträgt.
Erwägung 2
2.- Das Klagebegehren 1 betrifft die Entschädigung für das
Flugtraining nach Art. 22 Flugdienst-BRB. Diese wird (im Gegensatz zu
der jährlichen Entschädigung für ausserordentliche Dienstleistungen
nach Art. 24, die der Kläger für das ganze Jahr 1964 erhalten hat)
monatlich ausgerichtet. Art. 23 enthält Vorschriften für Fälle der
Einstellung des Flugdienstes im Laufe des Jahres. Gemäss Abs. 1 am
Ende wird bei Einstellung im Flugdienst nach Art. 16 der eventuell noch
angebrochene Monat voll entschädigt. Die Absätze 4 und 5 bestimmen, dass
bei vorläufiger Einstellung im Flugdienst aus medizinischen Gründen sowie
bei vorübergehendem Unterbruch des Flugtrainings infolge Auslandaufenthalts
von nicht mehr als sechs Monaten unter Beibehaltung des Wohnsitzes in
der Schweiz die Entschädigung für den angebrochenen Monat und ausserdem
einmal im Jahr höchstens noch für die zwei folgenden Monate ausgerichtet
wird. Für andere als die in den Absätzen 4 und 5 genannten Fälle sieht
Art. 23 nicht vor, dass die Entschädigung auch für die zwei Monate,
die dem angebrochenen Monat folgen, gewährt werden kann.
Der Kläger ist weder aus medizinischen Gründen noch wegen
vorübergehenden Auslandaufenthalts im Flugdienst eingestellt worden. Er
macht jedoch geltend, die in Art. 23 Abs. 4 und 5 Flugdienst-BRB getroffene
Ordnung sei in seinem Falle analog anwendbar; denn bei unbegründeter
Einstellung im Amte sei ein Anspruch auf Entschädigung für die dort
vorgesehene Dauer erst recht gerechtfertigt.
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Die Absätze 4 und 5 des
Art. 23 betreffen besondere Fälle, in denen von vornherein feststeht oder
zum mindesten vorausgesetzt wird, dass das Flugtraining nicht endgültig
eingestellt, sondern lediglich unterbrochen wird. Hier verhält es sich
jedoch anders; denn der Kläger ist durch die Verfügung des Bundesrates
vom 6. Oktober 1964 nicht nur für eine bestimmte Zeit im Amte eingestellt,
sondern zugleich endgültig daraus entlassen und damit auch endgültig im
Flugdienst eingestellt worden.
In einem solchen Fall ist nach der allgemeinen Regel, die Art. 23
Abs. 1 am Ende Flugdienst-BRB aufstellt, die Entschädigung lediglich
noch für den angebrochenen Monat geschuldet. Diese Bestimmung verweist
auf Art. 16, wonach der Waffenchef aus den dort angeführten Gründen
Flieger im Flugdienst einstellen kann. Art. 16 ist analog anwendbar,
wenn der Waffenchef selber von der vorgesetzten Behörde, dem Bundesrat,
aus einem dieser Gründe im Flugdienst eingestellt wird. Das ist hier
geschehen: Der Kläger wurde vom Bundesrat im Flugdienst eingestellt,
weil keine militärische Notwendigkeit mehr bestand, dass er weiterhin
diesem Dienst obliege (Art. 16 lit. e).
Der Kläger hat daher allerdings - entgegen dem Standpunkt der Beklagten
- noch Anspruch auf die Trainingsentschädigung für den Monat Oktober 1964,
der im Zeitpunkt seiner Einstellung im Flugdienst angebrochen war. Dagegen
ist der für die zwei folgenden Monate erhobene Anspruch unbegründet. Die
Trainingsentschädigung, die für die hier massgebende Kategorie Fr. 500. -
im Monat ausmacht (Art. 22 Flugdienst-BRB), ist somit nur in diesem
Betrage zuzusprechen.
Erwägung 3
3.- Nach Art. 9 Abs. 4 RStV, worauf das Klagebegehren 2 gestützt
wird, kann der Bundesrat Mitgliedern der Landesverteidigungskommission,
sofern sie ohne eigenes Verschulden gemäss Art. 4 entlassen werden,
im Anschluss an die Entlassung für drei Jahre (jedoch längstens
bis zur Erreichung des 65. Altersjahres) eine Zusatzleistung
gewähren, die dem Unterschied zwischen der Pension (Invalidenrente
der Eidg. Versicherungskasse, gegebenenfalls in Verbindung mit einer
Zusatzrente gemäss Instruktorenordnung) und dem bis anhin ausgerichteten
Gehalt (Jahresentschädigung gemäss Art. 8) entspricht. Art. 4 gibt dem
Bundesrat die Möglichkeit, Mitglieder der Landesverteidigungskommission
jederzeit (nach Anhören der Kommission) zu entlassen. Den unter diese
Bestimmung fallenden Offizieren ist also - im Gegensatz zu den Beamten -
nicht eine feste Amtsdauer garantiert. Die Zusatzleistung soll einerseits
einen Ausgleich für diese Unsicherheit ihrer Stellung schaffen und
anderseits dem Bundesrat erleichtern, von der Möglichkeit der jederzeitigen
Entlassung Gebrauch zu machen.
Der Kläger ist jedoch nicht auf Grund des Art. 4 RStV entlassen worden.
Diese Bestimmung konnte ihm gegenüber vor Ende 1964 gar nicht angewendet
werden, weil er bis dahin nach der Übergangsbestimmung des Art. 13 Abs. 1
RStV dem Beamtengesetz unterstand, d.h. die Garantie der Amtsdauer genoss,
die für ihn letztmals Ende 1964 ablief. Tatsächlich ist er erst auf das
Ende dieser letzten Amtsdauer entlassen worden und hat er bis zu diesem
Zeitpunkt auch sein Gehalt bezogen. Die Garantie der Amtsdauer, die er
bis Ende 1964 besass, schliesst es aus, dass ihm die Zusatzleistungen
gewährt werden, die er auf Grund des Art. 9 Abs. 4 RStV für die Jahre
1965, 1966 und 1967 beansprucht. Daran ändert es nichts, dass er vom
1. Januar 1965 an ohnehin nicht mehr in Beamteneigenschaft Mitglied
der Landesverteidigungskommission hätte bleiben können. Entscheidend
ist, dass er bis Ende 1964 mit einer festen Amtsdauer rechnen konnte,
sich also bis dahin, im Gegensatz zu den übrigen Mitgliedern der
Landesverteidigungskommission, nicht in der unsicheren Stellung
befand, welche nach Art. 9 Abs. 4 RStV Voraussetzung des Zuspruchs von
Zusatzleistungen ist.
Erwägung 4
4.- Das Klagebegehren 3, mit welchem eine vom Gericht
zu bestimmende Genugtuung verlangt wird, stützt sich auf das
Verantwortlichkeitsgesetz. Nach Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3
dieses Gesetzes hat Anspruch gegen den Bund auf Genugtuung, wer in seinen
persönlichen Verhältnissen durch ein widerrechtliches und schuldhaftes
Verhalten eines Bundesbeamten verletzt wird, sofern die Verletzung und
das Verschulden des Beamten besonders schwer sind. Bundesbeamte im Sinne
des Verantwortlichkeitsgesetzes sind nach Art. 1. Abs. 1 lit. b auch die
Mitglieder des Bundesrates.
Der Kläger erachtet als widerrechtlich in erster Linie seine
sofortige Einstellung im Dienst und seine Entlassung. Der Beschluss
vom 6. Oktober 1964, mit dem der Bundesrat diese Massnahmen angeordnet
hat, stellt eine Verfügung dar, die nicht durch ein Rechtsmittel
angefochten werden kann, also formell rechtskräftig ist. Nach Art. 12
VG kann aber die Rechtmässigkeit einer solchen Verfügung nicht in einem
Verantwortlichkeitsverfahren überprüft werden. Ist somit die erwähnte
Verfügung des Bundesrates vom 6. Oktober 1964 im Verantwortlichkeitsprozess
als rechtmässig anzusehen, so erweist sich der Genugtuungsanspruch des
Klägers insoweit, als er auf die behauptete Widerrechtlichkeit dieser
Verfügung gestützt wird, ohne weiteres als unbegründet.
Sodann macht der Kläger geltend, widerrechtlich sei auch die
Bekanntgabe seiner sofortigen Dienstenthebung im Parlament und im
schweizerischen Radio sowie die Art der Mitteilung an ihn, nämlich durch
das Telephon während einer von ihm vorgenommenen Inspektion. Indessen
könnten diese Handlungen nur dann als widerrechtlich betrachtet werden,
wenn der Bundesrat damit gegen seine Amtspflichten verstossen oder sein
Ermessen missbraucht hätte (vgl. BGE 91 I 455 Erw. 5 c). Das ist jedoch
offensichtlich nicht der Fall.
Der Bundesrat musste vor dem Ständerat, der in der kritischen
Zeit über die Anträge der parlamentarischen Arbeitsgemeinschaft in der
Mirage-Angelegenheit beriet, am 7. Oktober 1964 hiezu Stellung nehmen
und dabei auch die soeben gegenüber dem Kläger getroffene Verfügung
bekanntgeben. Dazu war er auf Grund seiner politischen Verantwortlichkeit
gegenüber dem Parlament verpflichtet. Aber auch die Öffentlichkeit hatte
ein berechtigtes Interesse daran, über den Stand der Mirage-Angelegenheit,
die von grosser staatspolitischer Bedeutung war und allgemeines Aufsehen
erregte, laufend aufgeklärt zu werden. Es war daher gegeben, dass die
Enthebung des Klägers von seinem Amte auch der Bevölkerung, durch
das Mittel des Rundspruchs und der Presse, unverzüglich mitgeteilt
wurde. Gegenüber dem Interesse der Öffentlichkeit hieran hatten die
privaten Interessen des Klägers zurückzutreten.
Die sofortige Dienstenthebung musste indessen vorab dem Kläger selber
eröffnet werden. Es war richtig, dass dies geschah, bevor die Massnahme
allgemein bekannt wurde; denn es wäre für den Kläger besonders stossend
gewesen, wenn ihm die Nachricht zuerst durch den Rundspruch oder die
Presse zugetragen worden wäre. Es ist daher verständlich, dass der Weg
der telephonischen Mitteilung gewählt wurde. Gewiss kann man sich fragen,
ob nicht ein etwas weniger brüskes Vorgehen angezeigt gewesen wäre. Aber
geradezu widerrechtlich ist die telephonische Eröffnung nicht. Sie ist
es umsoweniger, als sie den Kläger nicht ganz unvorbereitet traf; war
ihm doch kurz vorher nahegelegt worden, sein Amt zur Verfügung zu stellen.
Der Genugtuungsanspruch des Klägers ist somit im vollen Umfange
schon deshalb unbegründet, weil den Mitgliedern des Bundesrates nicht
ein widerrechtliches Handeln zur Last gelegt werden kann.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird teilweise gutgeheissen, indem die Beklagte verpflichtet
wird, dem Kläger Fr. 500.-- als Trainingsentschädigung für den Monat
Oktober 1964 zu bezahlen. Die weitergehenden Begehren des Klägers werden
abgewiesen.