BGE 93 I 666
93 I 666
84. Urteil vom 10. November 1967 i.S. Schweiz. Eidgenossenschaft gegen
Wohngenossenschaft Gartenstrasse. Regeste
Rückerstattung von Wohnbausubventionen des Bundes.
1. Zuständigkeit des Bundesgerichts nach Art. 110 OG (Erw. 1).
2. Die Rückerstattung eines Bundesbeitrages, der auf Grund des
Bundesbeschlusses über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit vom 8.
Oktober 1947 gewährt worden ist, kann auch noch verlangt werden, nachdem
dieser Beschluss dahingefallen ist (Erw. 2).
3. Der Rückerstattungsanspruch unterliegt der Verjährung, obwohl
eine gesetzliche Bestimmung hierüber fehlt. Beginn und Dauer der
Verjährungsfrist (Erw. 3).
4. Die Rückerstattung eines Bundesbeitrages, der auf Grund
einer verbindlichen Zusicherung ausgerichtet worden ist, kann nur
gefordert werden, wenn der Widerruf der Zusicherung sich auf eine klare
Rechtsgrundlage stützen lässt. Liegt eine Zweckentfremdung im Sinne des
Art. 8 des Bundesbeschlusses vom 8. Oktober 1947 vor, wenn Wohnungen
an Familien vermietet werden, deren Einkommen oder deren Vermögen einen
bestimmten Höchstbetrag überschreitet? (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- 1) Am 8. Oktober 1947 erliess die Bundesversammlung gestützt auf
Art. 34 quinquies Abs. 3 BV einen Bundesbeschluss über Massnahmen zur
Förderung der Wohnbautätigkeit (AS 1948 S.8). Der Beschluss bestimmt in
Art. 1:
"Der Bund unterstützt die Kantone in ihren Massnahmen zur Bekämpfung
der Wohnungsnot durch Gewährung von Beiträgen."
Art. 2:
"Die Bundeshilfe wird nur für einfache, zu angemessenem Preis
erstellte, hygienisch einwandfreie Wohnungen für Familien gewährt.
In erster Linie sind Wohnbauten von zweckentsprechender Beschaffenheit
für minderbemittelte oder kinderreiche Familien zu berücksichtigen sowie
solche, die dem Ersatz ungesunder Wohnungen oder der Verhinderung der
Landflucht dienen.
Eigenheime finanzkräftiger Gesuchsteller fallen für die Bundeshilfe
ausser Betracht."
Art. 3:
"Der Bundesbeitrag beträgt bis 5 % der subventionsberechtigten
Baukosten.
Bei den für kinderreiche oder minderbemittelte Familien bestimmten
Wohnbauten kann der Bundesbeitrag bis auf 10% erhöht werden."
Art. 8 Abs. 1:
"Wird ein Grundstück, auf dem sich Wohnbauten befinden, für deren
Erstellung eine Hilfe des Bundes und des Kantons im Sinne dieses
Beschlusses gewährt wurde, seinem Zweck entfremdet oder mit Gewinn
veräussert, so sind die von den Gemeinwesen bezogenen Leistungen ganz
oder teilweise zurückzuerstatten."
Art. 11 Abs. 1:
"Werden die an die Zusicherung der Bundeshilfe geknüpften Bedingungen
nicht oder in ungenügender Weise erfüllt..., so kann die zugesicherte
Bundeshilfe gekürzt oder ganz entzogen werden. Bereits erfolgte Zahlungen
können zurückgefordert... werden."
Art. 12 Abs. 1:
"Der Bundesrat ist mit dem Vollzug beauftragt. Er regelt das Verfahren,
erlässt die Ausführungsvorschriften und setzt die besonderen Bedingungen
für die Gewährung von Bundeshilfe fest."
Der Bundesbeschluss und die Vollzugsverordnung des Bundesrates vom 10.
Januar 1948 (AS 1948 S. 12) wurden auf den 1. Januar 1948 in Kraft gesetzt
und fielen Ende 1949 dahin.
2) Der Bundesrat übertrug den Vollzug des Bundesbeschlusses und
der Verordnung dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Dieses teilte
den zuständigen kantonalen Behörden in Kreisschreiben mit, dass eine
Zweckentfremdung im Sinne des Art. 8 BB vorliege, wenn die mit Subventionen
erstellten Wohnungen an Familien, deren Einkommen oder deren Vermögen
bestimmte Grenzen übersteigen, vermietet werden. Dabei unterschied es
zwischen dem zu reduzierten Ansätzen subventionierten ("allgemeinen")
und dem zu erhöhten Ansätzen subventionierten, für kinderreiche oder
minderbemittelte Familien bestimmten ("sozialen") Wohnungsbau. Für den
"allgemeinen" Wohnungsbau wurden die Grenzen in Kreisschreiben vom 10. März
1949 und vom 10. Juli 1961 wie folgt festgelegt:
- Jahreseinkommen: beim Bezug der Wohnungen Fr. 18'000.-- + Fr. 500.--
für jedes nicht erwerbsfähige Kind; bei Erhöhung des Einkommens nach dem
Bezug der Wohnung bis 20% mehr;
- Vermögen: Fr. 50'000.--.
B.- Die Wohngenossenschaft Gartenstrasse in Basel bewarb sich
beim Kanton Basel-Stadt auf Grund des erwähnten Bundesbeschlusses um
Subventionen für die Erstellung von 7 Mehrfamilienhäusern. Das kantonale
Baudepartement beantragte dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement
am 26. April 1948, einen Bundesbeitrag zu bewilligen. Es legte dem
Antrag einen Auskunftsbogen bei, in welchem für jede Wohnungskategorie
(Wohnungen mit 2, 3, 4 oder 5 Zimmern) der Jahresmietzins und das maximale
Jahreseinkommen angegeben waren. Das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement
sicherte der Genossenschaft am 11. Mai 1948 einen Bundesbeitrag von 5%
der subventionsberechtigten Baukosten zu, unter der Bedingung, "dass auch
die Zweizimmerwohnungen nur an Familien vermietet werden". Nach genauer
Ermittlung der subventionsberechtigten Baukosten wurde der Bundesbeitrag
auf Fr. 110'250.-- festgesetzt. Dieser Betrag und der vom Kanton bewilligte
Beitrag wurden der Genossenschaft ausgerichtet.
Nachdem der Bundesbeitrag zugesichert worden war, teilte die kantonale
Verwaltung der Genossenschaft mit, dass das Einkommen und das Vermögen
der Mieter die vom Bund für den "allgemeinen" Wohnungsbau festgelegten
Grenzen nicht überschreiten dürften. Wiederholt, erstmals im Mai 1952,
prüfte die kantonale Wohnungsnachweisstelle auf Veranlassung des Bundes,
wie es sich bei den Mietern der von der Genossenschaft erstellten Wohnungen
in dieser Beziehung verhalte. Sie fand jedesmal, dass das Einkommen oder
das Vermögen verschiedener Mieter zu hoch sei. Schliesslich verpflichtete
sie die Genossenschaft mit Verfügung vom 15. Mai 1962, einen kantonalen
Subventionsanteil von Fr. 51'130.-- zurückzuerstatten, wobei sie "ein
eventuelles Rückerstattungsverfahren des Bundes für die entsprechende
Bundessubvention" vorbehielt.
C.- Am 13. März 1967 hat die Schweizerische Eidgenossenschaft beim
Bundesgericht Klage gemäss Art. 110 OG gegen die Wohngenossenschaft
Gartenstrasse eingereicht. Sie beantragt, die Beklagte sei zu verurteilen,
ihr Fr. 27'825.-- nebst 4% Zins seit dem 15. Mai 1962 zu bezahlen. Zur
Begründung wird ausgeführt, das Einkommen oder das Vermögen verschiedener
Mieter von Wohnungen in den Häusern der Beklagten überschreite die
gezogenen Grenzen. Die betreffenden Wohnungen seien daher im Sinne des
Art. 8 des BB vom 8. Oktober 1947 ihrem Zweck entfremdet worden. Auf
Grund der Verhältnisse, die Mitte Mai 1962 bestanden hätten, ergebe sich
der in der Klage geltend gemachte Rückerstattungsanspruch.
D.- Die Beklagte beantragt die Abweisung der Klage. Sie bestreitet,
dass eine genügende Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin
bestehe. Eventuell erhebt sie die Einrede der Verjährung.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Früher hatten die Verwaltungsbehörden des Bundes, in letzter
Instanz der Bundesrat, sich für zuständig erachtet, die Rückerstattung
von Wohnbausubventionen verbindlich anzuordnen (VE 1955 Nr. 155/6). Diese
Praxis ist im Jahre 1961 auf Grund eines Meinungsaustausches zwischen
Bundesrat und Bundesgericht aufgegeben worden (VE 1961 Nr. 119). In der
Tat stand sie nicht im Einklang mit der gesetzlichen Ordnung.
Nach Art. 110 Abs. 1 OG urteilt das Bundesgericht als einzige Instanz
über in der Bundesgesetzgebung begründete streitige vermögensrechtliche
Ansprüche des Bundes aus öffentlichem Recht. Diese Regel gilt allgemein,
soweit nicht Sondervorschriften ausdrücklich Ausnahmen anordnen. Da
Ansprüche auf Rückerstattung von Bundessubventionen vermögensrechtlichen
Charakter haben und sich auf das öffentliche Recht des Bundes gründen,
fallen sie unter Art. 110 Abs. 1 OG, soweit nicht Sondernormen etwas
anderes vorsehen.
Solche Sondervorschriften bestehen für Ansprüche auf Rückerstattung
von Wohnbausubventionen des Bundes nicht. Namentlich ist Art. 113
lit. c OG nicht anwendbar. Diese Bestimmung nimmt von der Beurteilung
durch das Bundesgericht nur Ansprüche auf Beiträge oder Zuwendungen
des Bundes in irgendwelcher Form aus, dagegen nicht auch Ansprüche
des Bundes auf Rückerstattung solcher Leistungen. Sie ist auf diese
Rückerstattungsansprüche auch nicht analog anzuwenden. Die Ansprüche auf
Bundessubventionen werden von der Verwaltungsgerichtsbarkeit namentlich
deshalb ausgenommen, weil beim Entscheid über ihre Ausrichtung das
administrative Ermessen und technische Gesichtspunkte, d.h. Erwägungen,
die sich für eine richterliche Überprüfung nicht eignen, eine grosse ROIle
spielen (BGE 78 I 93). Dagegen können Subventionen, die ausgerichtet worden
sind, nicht aus solchen Gründen zurückgefordert werden, sondern nur unter
bestimmten rechtlichen Voraussetzungen, wie sie z.B. in Art. 8 Abs. 1 des
BB über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit vom 8. Oktober 1947
umschrieben sind. Die Frage, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, eignet
sich nicht nur für die richterliche Beurteilung, sondern ruft geradezu nach
ihr. Bestrittene Ansprüche des Bundes auf Rückerstattung von Subventionen
sind daher, wie das Bundesgericht schon früher entschieden hat (BGE 83 I
214), im Wege des direkten Prozesses nach Art. 110 Abs. 1 OG geltend zu
machen, wenn nicht ein Sondererlass ein anderes Verfahren vorschreibt.
Die vorliegende Klage ist somit nach Art. 110 Abs. 1 OG zulässig.
Erwägung 2
2.- Der BB vom 8. Oktober 1947 ist nach seinem Art. 12, Abs. 3 auf den
31. Dezember 1949 dahingefallen, und auf den gleichen Zeitpunkt ist die
Vollzugsverordnung vom 10. Januar 1948 durch BRB vom 21. März 1950 (AS 1950
S. 263) aufgehoben worden. Indessen konnten Rückerstattungsansprüche, die
sich auf die aufgehobene Ordnung stützen, unter Vorbehalt der Grundsätze
über die Verjährung auch noch nach dem 31. Dezember 1949 geltend gemacht
werden. Der BRB vom 21. März 1950 bestimmt, dass Tatsachen, die mit
einem auf Grund jenes Bundesbeschlusses und der Vollzugsverordnung
subventionierten Wohnbau im Zusammenhang stehen, weiterhin nach deren
Vorschriften beurteilt werden. In dieser Bestimmung kommt ein allgemeiner
Rechtsgrundsatz zum Ausdruck (vgl. Art. 1 SchlT ZGB). Er muss auch im
vorliegenden Fall angewandt werden, obwohl er für den Bundesbeschluss vom
8. Oktober 1947, auf den der streitige Rückerstattungsanspruch gestützt
wird, nur in einem Bundesratsbeschluss ausdrücklich anerkannt ist.
Erwägung 3
3.- Die Beklagte erhebt die Einrede der Verjährung. Die Parteien sind
darin einig, dass Rückerstattungsansprüche, die auf Grund des BB vom 8.
Oktober 1947 erhoben werden, der Verjährung unterworfen sind, obwohl eine
Bestimmung hierüber fehlt. In der Tat unterliegen öffentlichrechtliche
Ansprüche in der Regel auch dann der Verjährung, wenn das Gesetz dies nicht
ausdrücklich anordnet. Das Bundesgericht hat diesen Grundsatz wiederholt
anerkannt (BGE 85 I 183 Erw. 3 Abs. 1 und dort zitierte Urteile; 93 I 397);
insbesondere hat es ihn im Urteil vom 21. Juni 1957 i.S. Schenk SA auf die
Rückforderung von Beiträgen des Bundes an die Kosten der Pflichtübernahme
von Weisswein angewandt (BGE 83 I 218 ff.). Es besteht kein Grund, die aus
dem BB vom 8. Oktober 1947 abgeleiteten Ansprüche auf Rückerstattung von
Wohnbausubventionen von der Verjährung auszunehmen. Vielmehr muss auch
die Geltendmachung solcher Ansprüche zeitlich begrenzt sein, weil das
öffentliche Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit dies gebietet.
Beginn und Dauer der Verjährungsfrist sind beim Fehlen besonderer
Vorschriften nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu bestimmen; Anhaltspunkte
können sich aus den Regeln ergeben, die für ähnliche Fälle gelten (BGE
78 I 89 Erw. 4; 83 I 218 ff.; 85 I 183 Erw. 3; 93 I 397).
a) Im oben zitierten Urteil Schenk vom 21. Juni 1957 (BGE 83 I
218 ff.) hat das Bundesgericht entschieden, dass der damals streitige
Anspruch auf Rückerstattung von Bundesbeiträgen in 5 Jahren seit seiner
Entstehung verjähre. Es hat erwogen, eine erst von der Entdeckung des
Grundes des Anspruchs an laufende Frist komme nicht in Betracht, weil
eine solche Frist in der Regel kurz - meist nur auf ein Jahr - bemessen
werde, die Eidgenossenschaft aber nicht mit einer so raschen Verjährung
habe rechnen müssen; anderseits wäre eine Frist von 10 Jahren seit dem
Entstehen des Anspruchs zu lang. Die Lösung, die das Gericht in diesem
Urteil - im Anschluss an frühere Entscheide über Ansprüche aus anderen
Rechtsgebieten (vgl. namentlich BGE 78 I 90) - getroffen hat, kann auch
im vorliegenden Fall, in dem es sich wie im Fall Schenk um Subventionen
handelt, als sachlich gerechtfertigt betrachtet werden.
Die Eidgenossenschaft sieht hier eine Zweckentfremdung im Sinne des
Art. 8 Abs. 1 BB vom 8. Oktober 1947 darin, dass verschiedene Wohnungen
an Familien, deren Einkommen oder Vermögen die gezogenen Grenzen
überschritt, vermietet wurden. Wenn darin eine Zweckentfremdung liegt,
ist sie aber schon in dem Zeitpunkte eingetreten, in dem die zweckwidrige
Verwendung begonnen hat. Das ist spätestens im Mai 1952 geschehen;
denn damals hat die kantonale Behörde erstmals Ueberschreitungen jener
Grenzen festgestellt. Daraus folgt, dass auch der vom Bund erhobene
Rückerstattungsanspruch - sofern er besteht - in diesem Zeitpunkte,
wenn nicht schon früher, entstanden sein muss. Ist die im Urteil
Schenk festgelegte fünfjährige Verjährungsfrist anzuwenden, so hat
sie spätestens im Mai 1952 zu laufen begonnen. Sie wäre unterbrochen
worden, wenn der streitige Anspruch des Bundes vor Ablauf von 5 Jahren
seit seinem Entstehen durch eine Einforderungshandlung geltend gemacht
worden wäre (vgl. BGE 85 I 184 Erw. 3 und dort zitierte Urteile). Eine
solche Handlung wurde jedoch binnen dieser Frist nicht vorgenommen. Der
Rückerstattungsanspruch des Bundes wurde erst durch die Einreichung der
vorliegenden Klage in genügend bestimmter Form geltend gemacht. Vorher
fanden hinsichtlich der Rückerstattung an den Bund nur Verhandlungen mit
der Genossenschaft statt; eine Rückforderung seitens des Bundes wurde
damals lediglich vorbehalten. Ist die fünfjährige Frist massgebend,
so ist daher spätestens im Mai 1957 Verjährung eingetreten.
b) Nach Art. 13 des BB über Massnahmen zur Förderung des sozialen
Wohnungsbaues vom 31. Januar 1958 (AS 1958 S. 419) und Art. 17 des
BG über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom 19. März 1965
(AS 1966 S. 433) verjähren Ansprüche auf Rückerstattung von Beiträgen
(oder Darlehen), die der Bund auf Grund dieser Erlasse gewährt hat, mit
Ablauf eines Jahres, nachdem die zuständigen Organe vom Rechtsgrund des
Anspruches Kenntnis erlangt haben, spätestens jedoch innert 10 Jahren
seit dem Entstehen des Anspruches (sofern der Anspruch nicht aus einer
strafbaren Handlung hergeleitet wird, für die das Strafrecht eine längere
Verjährungsfrist vorsieht, in welchem Falle diese gilt).
Würde hier in Anlehnung an diese Ordnung eine zehnjährige Frist
seit dem Entstehen des Anspruches als massgebend betrachtet, so wäre
der streitige Anspruch ebenfalls verjährt. Die Verjährung wäre dann
spätestens im Mai 1962 eingetreten; denn auch bis dahin ist es nicht zu
einer die Bundessubvention betreffenden Einforderungshandlung gekommen;
insbesondere hat die kantonale Wohnungsnachweisstelle in ihrer Verfügung
vom 15. Mai 1962, mit welcher sie einen kantonalen Subventionsanteil
zurückverlangt hat, hinsichtlich der entsprechenden Bundessubvention
lediglich bemerkt, dass ein "eventuelles Rückerstattungsverfahren des
Bundes" vorbehalten bleibe.
Eine über 10 Jahre hinausgehende Verjährungsfrist lässt sich für
den vorliegenden Fall nicht rechtfertigen; sie wäre zu lang, weil sie
dem öffentlichen Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit zu wenig
Rechnung trüge.
Würde die durch Art. 13 BB vom 31. Januar 1958 eingeführte
einjährige Frist hier analog angewandt, so müsste angenommen werden,
dass sie nicht schon im Zeitpunkte, da die Behörden vom Grund des
Rückerstattungsanspruches Kenntnis erlangt haben, sondern erst am Tage des
Inkrafttretens jenes BB, d.h. am 1. August 1958, zu laufen begonnen hat
(BGE 82 I 57/8; 87 I 413). Auch die Anwendung einer von da an laufenden
einjährigen Frist würde aber zum Schluss führen, dass mangels Unterbrechung
Verjährung eingetreten ist.
Die Klage ist daher schon wegen Verjährung abzuweisen. Mit dem
Hauptanspruch ist auch der Anspruch auf Zinsen verjährt (vgl. Art. 133 OR;
BGE 85 I 184).
Erwägung 4
4.- Der streitige Anspruch des Bundes ist auch sachlich unbegründet.
In der Zusicherung der Subvention liegt der massgebliche
Verwaltungsakt, durch den auf seiten des Subventionsempfängers ein
Rechtsanspruch und auf seiten des die Subvention versprechenden
Gemeinwesens eine Verpflichtung begründet wird (s. Gutachten des
Eidg. Justiz- und Polizeidepartements vom 22. Januar 1937, VE 1937
Nr. 29). Die Rückforderung der auf Grund der Zusicherung ausgerichteten
Subvention ist nur zulässig, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt
sind, die nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen die Annahme rechtfertigen,
dass eine gültige Verpflichtung des Gemeinwesens überhaupt nicht entstanden
oder nachträglich dahingefallen ist.
Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, die Subventionszusicherung
vom 11. Mai 1948 sei ein nichtiger oder anfechtbarer Verwaltungsakt. Es
ist nicht bestritten, dass diese Verfügung eine gültige Verpflichtung der
Klägerin und einen entsprechenden Rechtsanspruch der Beklagten begründet
hat. Dagegen macht die Klägerin geltend, der Subventionsempfänger habe
Bedingungen, unter denen die Subvention zugesichert worden sei, in
einem bestimmten Umfange nicht eingehalten, so dass ihre Verpflichtung
nachträglich teilweise dahingefallen sei; sie widerruft daher die
Subventionszusicherung in diesem Umfange und fordert einen entsprechenden
Subventionsbetrag zurück.
Verwaltungsverfügungen, die ein subjektives Recht des
Verfügungsempfängers begründen, sind aber grundsätzlich unwiderruflich (BGE
89 I 434). Sie können nur ausnahmsweise, wenn besondere Voraussetzungen
vorliegen, zurückgenommen werden. Der Widerruf einer an sich fehlerfreien
rechtsbegründenden Verfügung ist insbesondere zulässig, wenn diese selbst
einen dem Gesetz nicht widersprechenden ausdrücklichen Widerrufsvorbehalt
enthält, wenn von Gesetzes wegen eine Verwirkungsklausel besteht
oder wenn Voraussetzungen, von deren Fortbestand die Gültigkeit der
Verfügung gemäss Gesetz abhängt, nachträglich weggefallen sind (FLEINER,
Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., S. 202; RUCK,
Schweiz. Verwaltungsrecht Bd. 1, 3. Aufl., S. 98; FORSTHOFF, Lehrbuch des
Verwaltungsrechts Bd. 1, 9. Aufl., S. 255 ff.). Indessen ist zu beachten,
dass eine anspruchsbegründende Verwaltungsverfügung dem Empfänger ein
wohlerworbenes Recht verschafft. Treu und Glauben, die auch im Verkehr
zwischen dem Staat und dem Bürger massgebend sind, und das öffentliche
Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit verlangen, dass ein solches
subjektives Recht nur dann durch Widerruf der Verfügung aufgehoben werden
darf, wenn hiefür eine klare und eindeutige Rechtsgrundlage besteht.
a) In Art. 8 Abs. 1 BB vom 8. Oktober 1947, worauf die Klage
gestützt wird, findet sich in der Tat eine Rücknahmeklausel. Danach
sind Wohnbausubventionen ganz oder teilweise zurückzuerstatten, wenn das
betreffende Grundstück seinem Zweck entfremdet oder mit Gewinn veräussert
wird. Die letztgenannte Voraussetzung ist hier unbestrittenermassen
nicht gegeben; weder wurde eine subventionierte Baute veräussert, noch
ist eine solche Veräusserung geplant. Dagegen behauptet die Klägerin,
die subventionierten Bauten seien zum Teil ihrem Zweck entfremdet worden,
weil verschiedene Wohnungen an Familien vermietet worden seien, deren
Einkommen oder deren Vermögen gewisse Grenzen überschreite.
Dem Bundesbeschluss ist zu entnehmen, dass er der Bekämpfung der
Wohnungsnot dienen sollte (Art. 1). Nichts anderes ergibt sich auch
aus der Botschaft des Bundesrates (BBl 1947 II S. 1 ff.). Es ging darum,
einen genügenden Anreiz zur Erstellung von Wohnbauten überhaupt zu schaffen
und einem Steigen der Mietzinse entgegenzuwirken. Der Bundesbeschluss war
u.a. gegen die Inflation gerichtet und verfolgte damit dasselbe Ziel wie
die Erlasse des Bundes über die Mietzinskontrolle. Durch diese Kontrolle
wurden die Mieter von Altwohnungen unbekümmert um ihre soziale Stellung
geschützt. Der Bundesbeschluss vom 8. Oktober 1947 nimmt zwar auf die
finanziellen Verhältnisse der Wohnungsinhaber Rücksicht, geht aber darin
nicht so weit, wie in der Klage behauptet wird.
Er bevorzugt allerdings den "sozialen" Wohnungsbau - die
Erstellung von Wohnungen für minderbemittelte oder kinderreiche
Familien - gegenüber dem "allgemeinen" Wohnungsbau, um den es sich
im vorliegenden Fall handelt. Nach Art. 2 Abs. 2 BB sind Wohnbauten
für minderbemittelte oder kinderreiche Familien in erster Linie zu
subventionieren. Ausserdem wird der Bundesbeitrag in Art. 3 abgestuft;
während er nach Abs. 1 für den "allgemeinen" Wohnungsbau höchstens 5%
der subventionsberechtigten Baukosten beträgt, kann er nach Abs. 2 für
den "sozialen" Wohnungsbau bis auf 10% erhöht werden. Sodann werden
in Art. 2 Abs. 3 die Eigenheime finanzkräftiger Gesuchsteller von der
Subventionierung ausgeschlossen. Dagegen sagt der Bundesbeschluss nirgends,
dass auch Mietwohnungen, die für finanzkräftige Leute bestimmt sind,
nicht subventioniert werden dürfen, obwohl es sich aufgedrängt hätte,
diesen Fall auch zu nennen, sofern seine analoge Behandlung als erwünscht
erschienen wäre.
Freilich beschränkt der Beschluss die Bundeshilfe auf den Bau
"einfacher", "zu angemessenem Preis" erstellter Wohnungen "für
Familien" (Art. 2 Abs. 1). Er knüpft aber die Subvention nicht an
die weitere Bedingung, dass das Einkommen und das Vermögen des Mieters
bestimmte Höchstbeträge nicht überschreiten dürfen. Er berücksichtigt
die finanziellen Verhältnisse der Mieter nur insofern, als er die
Bundesbeiträge in erster Linie für den "sozialen" Wohnungsbau vorsieht und
die obere Grenze der Subvention für diesen höher als für den "allgemeinen"
Wohnungsbau festlegt.
Nach dieser Ordnung läge eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 8
Abs. 1 BB z.B. dann vor, wenn Wohnungen, die sich in subventionierten
Bauten befinden, nicht an Familien, sondern an Einzelpersonen zu
Wohnzwecken ver mietet würden, oder wenn sie in Geschäftsräume
umgewandelt oder abgebrochen würden, ferner allenfalls auch dann,
wenn Wohnungen, für deren Erstellung eine Subvention von mehr als 5%
der subventionsberechtigten Baukosten ausgerichtet wurde, an Familien
vermietet würden, für welche nur der "allgemeine" Wohnungsbau in Betracht
käme. Dagegen bieten Wortlaut und Sinn des Bundesbeschlusses keinen
genügenden Anhaltspunkt dafür, dass Art. 8 Abs. 1 auch anwendbar sei,
wenn subventionierte Wohnungen, die unter die Kategorie des "allgemeinen"
Wohnungsbaus fallen, an Familien mit einem gewisse Beträge übersteigenden
Einkommen oder Vermögen vermietet werden. Für die Rückforderung des
Bundesbeitrages in diesem Falle fehlt im Bundesbeschluss eine klare,
eindeutige Grundlage.
Der streitige Rückerstattungsanspruch lässt sich somit nicht auf
Art. 8 Abs. 1 BB gründen.
b) Dieser Anspruch findet auch keine Stütze in Art. 11 Abs. 1 BB,
welcher allgemein vorsieht, dass ein Bundesbeitrag zurückgefordert werden
kann, wenn "die an die Zusicherung der Bundeshilfe geknüpften Bedingungen
nicht oder in ungenügender Weise erfüllt werden". Unter den Bedingungen
im Sinne dieser Bestimmung können nur solche verstanden werden, für welche
der Bundesbeschluss eine besondere, klare und eindeutige Grundlage enthält,
was für die von der Klägerin behauptete Bedingung eben nicht zutrifft.
Ebensowenig kann der streitige Anspruch auf Art. 12 Abs. 1 BB gegründet
werden, welcher den Bundesrat ermächtigt, Ausführungsvorschriften zu
erlassen und "die besonderen Bedingungen für die Gewährung von Bundeshilfe
festzusetzen". Auch hier gilt, dass nur Bedingungen in Betracht kommen,
für die eine klare, unzweideutige Grundlage im Bundesbeschluss besteht.
Übrigens kann nicht einmal der Vollzugsverordnung des Bundesrates eine
solche Grundlage für die von der Klägerin geltend gemachte Bedingung
entnommen werden. Wohl schreibt die Verordnung in Art. 18 Abs. 4
vor, dass dem Subventionsantrag der kantonalen Behörde an das Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement ein Auskunftsbogen "über die finanziellen
und familiären Verhältnisse der künftigen Bewohner der betreffenden
Bauten" beizulegen sei. Näheres über die finanziellen Verhältnisse
der Wohnungsinhaber bestimmt sie indessen nur für den "sozialen"
Wohnungsbau, nämlich in Art. 3, welcher lautet: "Bei Wohnbauten für
kinderreiche Familien in bescheidenen finanziellen Verhältnissen und für
minderbemittelte Familien ist darauf zu achten, dass sich die Belastung
aus der Wohnung um 20% ihres Einkommens bewegt; sie soll in der Regel
nicht niedriger als 15% und nicht höher als 25% sein." Dagegen fehlen in
der Verordnung Vorschriften, in welchen der Wille des Bundesrates, die
Subventionsberechtigung auch im "allgemeinen" Wohnungsbau auf bestimmte
Mieterklassen zu beschränken, mit genügender Deutlichkeit zum Ausdruck
käme.
c) Die Subventionszusicherung vom 11. Mai 1948 selber enthält nach
ihrem Wortlaut bloss den Vorbehalt, "dass auch die Zweizimmerwohnungen nur
an Familien vermietet werden". Dass diese Bedingung - für die eine klare
Rechtsgrundlage besteht (Art. 2 Abs. 1 BB, Art. 8 Vollzugsverordnung) -
nicht eingehalten worden sei, wird in der Klage nicht behauptet. Von der
weiteren, die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Mieter betreffenden
Bedingung, welche in der Klage geltend gemacht wird, ist dagegen auch in
der Subventionszusicherung mit keinem Wort die Rede. Ebensowenig ist sie
in den "speziellen Bedingungen für subventionierte Wohnbauten" erwähnt,
die anscheinend seitens des Baudepartements des Kantons Basel-Stadt
den Subventionszusicherungen beigegeben wurden. Allerdings wurde im
Auskunftsbogen, welchen die kantonale Behörde ihrem Subventionsantrag
vom 26. April 1948 beilegte, für jede Wohnungskategorie (Wohnungen
mit 2, 3, 4 oder 5 Zimmern) ein maximales Jahreseinkommen angegeben,
welches sich aus dem fünffachen Betrage des jährlichen Mietzinses
(entsprechend der Regel des Art. 3 Vollzugsverordnung) und einem
Zuschlag von Fr. 500.-- für jedes Kind zusammensetzt, und es trifft
auch zu, dass dort (für die Fünfzimmerwohnungen) die Einkommensgrenze
von Fr. 18'000.-- (+ Zuschlag) genannt wurde, von welcher die Klage
ausgeht. Aber dieser Auskunftsbogen war lediglich zur Orientierung des
Eidg. Volkswirtschaftsdepartements bestimmt (vgl. Art. 18 Abs. 3 und 4
Vollzugsverordnung). Nichts lässt darauf schliessen, dass der Beklagten vor
oder bei der Subventionszusicherung vom 11. Mai 1948 mitgeteilt worden sei,
die Einhaltung oberster Grenzen des Einkommens und auch des Vermögens sei
eine Bedingung der Bundeshilfe. Es scheint demnach, dass damals überhaupt
noch niemand an eine derartige Bedingung für die Subventionierung des
"allgemeinen" Wohnungsbaues dachte. Es fällt denn auch auf, dass im
Kreisschreiben des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements an die kantonalen
Behörden vom 3. Mai 1948 nur von einer Einkommensgrenze für den "sozialen"
Wohnungsbau die Rede ist, im Unterschied zu den Kreisschreiben vom 10. März
1949 und 10. Juli 1961, in denen Einkommens- und Vermögensgrenzen für
beide Wohnbaukategorien festgelegt werden.
d) Wurde die von der Klägerin behauptete Bedingung in der gesetzlichen
Ordnung nicht klar und eindeutig vorgesehen, ja nicht einmal bei der
Subventionszusicherung gegenüber der Beklagten ausdrücklich erwähnt,
so konnte die Bundesverwaltung später in keiner Weise, auch nicht durch
Kreisschreiben, in die durch diese Zusicherung geschaffenen wohlerworbenen
Rechte der Beklagten mit der Begründung eingreifen, dass jene Bedingung
nicht eingehalten worden sei.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.