BGE 93 I 247
93 I 247
31. Urteil vom 3. Mai 1967 i.S. Fischer gegen Stadt Zürich und
Regierungsrat des Kantons Zürich. Regeste
Zuweisung eines unüberbauten Grundstücks zu einer der Trennung von
Gemeinden dienenden Freihaltezone (Bauverbotszone). Erfordernis des
öffentlichen Interesses.
Gewichtiges öffentliches Interesse an einem breiten Trenngürtel am
Stadtrand von Zürich (Erw. 3 a). Bedeutung des Umstands, dass die Stadt
Zürich beabsichtigt, in dem dazu bestimmten Gebiet einen Friedhof mit
den dazu gehörigen Hochbauten anzulegen (Erw. 3 b, c).
Sachverhalt
A.- Das zürch. Baugesetz für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen
vom 23. April 1893 (BG) bestimmt in § 68 b in der Fassung vom 24. Mai 1959:
"In den Bauordnungen der Gemeinden dürfen im wesentlichen noch
unüberbaute Gebiete mit einem dauernden Bauverbot belegt werden:
a) zur Wahrung schützenswerter Orts- und Landschaftsbilder und zur
Freihaltung von Aussichtslagen;
b) zur Gliederung grösserer zusammenhängender Siedlungsgebiete,
insbesondere zur Trennung von Wohn- und Industriegebieten sowie von
Quartieren und Gemeinden;
c) zur Erhaltung von Freiflächen in Wohngebieten."
Am 12. Juni 1963 erliess der Gemeinderat der Stadt Zürich eine neue
Bauordnung (BO) mit Zonenplan. Darnach wird das gesamte Gemeindegebiet
in 9 Bauzonen und die Freihaltezone eingeteilt. Über die letztere enthält
die BO folgende Vorschriften:
"Art. 50. Die Freihaltezone umfasst die Flächen, die zum Schutze des
Orts- und Landschaftsbildes sowie von Aussichtslagen, zur Gliederung
grösserer zusammenhängender Siedlungsgebiete oder zur Erhaltung von
Freiflächen in Wohngebieten der allgemeinen Bebauung entzogen sind.
Art. 52. Gebäude dürfen oberirdisch nur erstellt, erweitert oder
umgebaut werden, soweit sie der Bewirtschaftung oder Bewerbung der
Freiflächen dienen und dem Zonenzweck nicht widersprechen. Diese Gebäude
unterliegen den Vorschriften der Wohnzone E.
Art. 51. Änderungen in der Bewirtschaftung oder Gestaltung der
Grundstücke müssen mit dem Zonenzweck vereinbar sein."
Der Freihaltezone wurde u.a. das ganze noch unüberbaute Gebiet
zugewiesen, das sich beidseits der nach Pfaffhausen (Gemeinde Fällanden)
führenden Witikonerstrasse von den letzten Häusern von Witikon bis zur
Gemeindegrenze erstreckt. Zusammen mit den nördlich und südlich an dieses
Gebiet angrenzenden Wäldern entsteht dadurch ein Trenngürtel von mindestens
1 km Breite am Rande der Stadtgemeinde Zürich.
B.- Gegen die Zuweisung dieses Gebiets zur Freihaltezone rekurrierten
mehrere Grundeigentümer, darunter auch der heutige Beschwerdeführer
W. Fischer mit dem Antrag, seine Parzelle Nr. 697 der Wohnzone D
zuzuteilen. Diese Parzelle hält 5880 m2, ist 40-45 m breit und 130
m lang und grenzt mit der südlichen Längsseite unmittelbar an die
Witikonerstrasse, während die westliche Schmalseite mit der Grenze zwischen
der Freihaltezone und der Wohnzone D zusammenfällt.
Der Bezirksrat Zürich und der Regierungsrat des Kantons Zürich
wiesen die Rekurse ab. In den Erwägungen des am 8. Dezember 1966
ergangenen regierungsrätlichen Entscheids wird in bezug auf den heutigen
Beschwerdeführer ausgeführt: Es sei ein altes Postulat der Orts- und
Regionalplanung, dass zwischen einer Grosstadt und ihren Vororten für
dauernd grüne Trenngürtel freizuhalten seien. Die gesetzliche Grundlage
hiefür sei in Zürich erst durch den dem BG im Jahre 1959 beigefügten § 68 b
geschaffen worden. Die Festsetzung der Grenze der städtischen Bebauung und
damit der Freihaltezone auf der Seite Witikons sei weitgehend eine Frage
des planerischen Ermessens und hier nicht zu beanstanden. Die streitige
Freihaltezone habe ihre gesetzliche Grundlage vor allem in lit. b von §
68 b BG; daneben könne sie sich auch auf lit. c dieser Bestimmung stützen,
da die Anhöhen um Zürich, zu denen das fragliche Gebiet gehöre, ausnahmslos
ein beliebtes Wander- und Spaziergebiet der Stadtbevölkerung seien.
C.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellt W. Fischer den Antrag,
der Beschluss des Regierungsrates vom 8. Dezember 1966 sei aufzuheben,
soweit er das Grundstück Nr. 697 betrifft. Er macht Verletzung der
Eigentumsgarantie und der Rechtsgleichheit (Willkür und Verweigerung des
rechtlichen Gehörs) geltend und bringt zur Begründung dieser Rügen im
wesentlichen vor:
a) Der angefochtene Entscheid stütze sich in erster Linie auf§ 68 b
lit. b BG. Indes fehle es an einem öffentlichen Interesse am Einbezug der
Parzelle Nr. 697 in den Trenngürtel. Dieser weise eine Breite von mehr
als 1 km auf, weshalb die Entlassung der Parzelle aus der Freihaltezone
und ihre Zuteilung zur Bauzone für den Zweck des Trenngürtels ohne jede
Bedeutung sei. Dieser Zweck werde in jeder Beziehung erfüllt, wenn die
Freihaltezone erst an der Ostgrenze der Parzelle Nr. 697 beginne. Dass es
nicht notwendig sei, das fragliche Gebiet von jeder Bebauung freizuhalten,
ergebe sich auch daraus, dass die Stadt Zürich dort einen grossen Friedhof
mit mehreren Hochbauten anlegen wolle, bereits am 20. Dezember 1963
um das Enteignungsrecht hiefür nachgesucht und dieses in der Folge vom
Regierungsrat auch erhalten habe. Darin, dass die Stadt Zürich auf der
Parzelle Nr. 697 Friedhofgebäude errichten dürfe, der Beschwerdeführer
dagegen keine Wohnhäuser, liege eine Rechtsungleichheit. Indem der
Regierungsrat hierüber kurzerhand hinweggegangen sei, habe er dem
Beschwerdeführer überdies das rechtliche Gehör verweigert.
b) Der Regierungsrat stütze die Zuweisung der Parzelle Nr. 697 zur
Freihaltezone auch auf § 68 b lit. c BG. Indessen seien die in dieser
Bestimmung umschriebenen Voraussetzungen nicht erfüllt und fehle es auch
in dieser Beziehung am erforderlichen öffentlichen Interesse (wird näher
ausgeführt).
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich und der Stadtrat von Zürich
beantragen Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung der Eigentumsgarantie
und des Art. 4 BV sind erst zulässig, nachdem der kantonale Instanzenzug
erschöpft worden ist (Art. 86 Abs. 2 und Art. 87 OG). Diese Voraussetzung
ist hier erfüllt, da Entscheide des Regierungsrates über Zonenpläne,
wie unbestritten ist und das Bundesgericht bereits in den nicht
veröffentlichten Urteilen vom 2. Dezember 1964 i.S. Weidmann (Erw. 3)
und vom 8. März 1967 i.S. Gemeinde Volketswil (Erw. 1) festgestellt hat,
der allein in Betracht fallenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich nicht unterliegen.
Erwägung 2
2.- Die Einbeziehung eines Grundstücks in eine Freihaltezone stellt
einen besonders schweren Eingriff in das Privateigentum dar. Ein solcher
Eingriff ist mit der vom Beschwerdeführer angerufenen Eigentumsgarantie
nur vereinbar, wenn er auf einer klaren gesetzlichen Grundlage beruht,
im öffentlichen Interesse liegt und, sofern er in der Wirkung einer
Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 91 I 333 mit
Hinweisen auf frühere Urteile).
Die Entschädigungsfrage wird mit der vorliegenden Beschwerde mit
Recht nicht aufgeworfen, da erhobene, aber vom Gemeinwesen bestrittene
Entschädigungsansprüche wegen materieller Enteignung gemäss § 183 ter
zürch. EG/ZGB in dem in den §§ 32 ff. des Abtretungsgesetzes vorgesehenen
Verfahren zu beurteilen sind und die Eigentumsgarantie, solange dieser
Rechtsweg offen steht, nicht verletzt ist (BGE 91 I 337/8 und dort
angeführte frühere Urteile). Ebenfalls mit Recht wird das Vorliegen
einer klaren gesetzlichen Grundlage nicht bestritten, denn die streitige
Freihaltezone dient im Gebiet der Liegenschaft des Beschwerdeführers
in erster Linie der Trennung der Stadt Zürich von der Nachbargemeinde
Fällanden und fällt daher unter § 68 b lit. b BG. Die Rüge der Verletzung
der Eigentumsgarantie bezieht sich, was die Anwendung dieser Bestimmung
betrifft, lediglich auf das öffentliche Interesse.
Erwägung 3
3.- Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vermag nicht jedes
beliebige öffentliche Interesse einen Eingriff in das Privateigentum
zu rechtfertigen. Es muss sich um ein erhebliches Interesse handeln,
welches das entgegenstehende private Interesse überwiegt, und es darf
der Eingriff in das Privateigentum nicht weiter gehen, als es dieses
öffentliche Interesse erheischt (BGE 91 I 335 Erw. 2). Ob diese
Voraussetzungen erfüllt seien, prüft das Bundesgericht nur dann frei,
wenn dabei in erster Linie rechtliche Überlegungen anzustellen sind;
stehen dagegen tatsächliche Verhältnisse im Vordergrund, so überprüft
es den angefochtenen Entscheid nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel
der Willkür (BGE 91 I 335 Erw. 2, 92 I 282 Erw. 3).
a) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass ein erhebliches
öffentliches Interesse an der Schaffung eines Trenngürtels zwischen der
Stadt Zürich und den angrenzenden Gemeinden besteht. Er glaubt jedoch, der
Zweck dieses Trenngürtels werde auch dann erreicht, wenn seine Parzelle
Nr. 697 für die Überbauung freigegeben werde. Wie es sich damit verhält,
ist eine ausgesprochene Tat- und Ermessensfrage, die das Bundesgericht
nur unter dem beschränkten Gesichtspunkt der Willkür überprüfen kann.
Wenn die Parzelle des Beschwerdeführers, die auf eine Länge von ca. 130
m an die Witikonerstrasse stösst, in die Freihaltezone einbezogen wird,
erhält diese von den letzten Häusern der Strasse bis zur Stadtgrenze
eine Tiefe von etwas über 1 km. Ein so breiter Trenngürtel kann nicht
als übersetzt bezeichnet werden für eine Stadt mit einer Ausdehnung
und Bevölkerungszahl, wie sie Zürich heute aufweist. Die Grenze der
Freihaltezone an die Westseite der Parzelle Nr. 697 zu verlegen,
lag auch wegen der topographischen Verhältnisse nahe, da sie dann
mit der Verbindungslinie zweier von beiden Seiten gegen die Strasse
vorspringender Waldungen zusammenfällt. Wenn die Stadt Zürich bei dieser
Sachlage die Freihaltezone schon am ersten heute noch unüberbauten
Grundstück an der Witikonerstrasse beginnen lassen will, so hält sich
dieser Entscheid mindestens unter dem Gesichtspunkt der Willkür im Rahmen
einer pflichtgemässen Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen,
denn das städtebauliche und sozialhygienische Interesse an einem breiten
Trenngürtel am Stadtrand von Zürich ist als sehr erheblich zu betrachten.
b) Nun beabsichtigt die Stadt Zürich freilich, auf der Parzelle
Nr. 697 und auf dem angrenzenden Lande einen Friedhof mit gewissen
Gebäuden anzulegen. Unter diesen Umständen kann man sich fragen, ob das
dem Beschwerdeführer auferlegte Bauverbot noch der Trennung von Gemeinden
im Sinne von § 68 b lit. b BG dient und nicht einem Zweck, der nicht mehr
unter diese Bestimmung fällt. In BGE 92 I 283 Erw. 3 b ist die Zuweisung
von Land zu einer Grünzone mit dem Zweck, es für spätere Bauten der
Gemeinde freizuhalten, mangels gesetzlicher Grundlage als unzulässig
erklärt worden, da das Gesetz wohl eine Grünzone, aber keine Zone für
öffentliche Bauten vorsah. Etwas derartiges liegt hier indes nicht
vor. Der Beschwerdeführer macht denn auch nicht geltend, dass die Stadt
Zürich unter dem Vorwand der Freihaltezone eine Zone für öffentliche Bauten
schaffen wolle. Vielmehr erblickt er darin, dass auf seinem Grundstück und
dem benachbarten Land ein Friedhof mit gewissen Bauten erstellt werden
soll, einen Beweis dafür, dass die Einbeziehung dieses Gebietes in die
Freihaltezone nicht notwendig und durch das öffentliche Interesse nicht
geboten sei. Dieser Einwand wäre begründet, wenn die Anlage des Friedhofs
mit dem Zonenzweck unvereinbar wäre. Das ist jedoch nicht der Fall. Mit
der Freihaltezone zur Trennung von Gemeinden soll verhindert werden, dass
die Baugebiete benachbarter Gemeinden zusammenwachsen und dadurch ein
ineinanderfliessendes Häusermeer entsteht. Dieser Zweck erfordert nicht,
dass die dafür bestimmten Freiflächen im bisherigen Zustand verbleiben
oder gar landwirtschaftlich genutzt werden. Der Trennung der Baugebiete
dienen die Freiflächen auch dann, wenn darauf private oder öffentliche
Parkanlagen, Spiel-, Sport- oder Campingplätze, Friedhöfe usw. erstellt
werden (vgl. MEIER-HAYOZ/ROSENSTOCK, Zum Problem der Grünzone S. 13
und 90/91). Der Zweck der Trenngürtel verlangt auch nicht, dass sie
völlig unüberbaut bleiben. Schon § 68 b BG rechnet mit gewissen Bauten
in der Freihaltezone, denn danach müssen die zu einer solchen erklärten
Gebiete nicht völlig, sondern nur "im wesentlichen" unüberbaut sein. Dass
dort auch gewisse neue Bauten erstellt werden dürfen, ergibt sich aus
Art. 51 BO, wonach Gebäude oberirdisch nur erstellt, erweitert oder
umgebaut werden dürfen, soweit sie "der Bewirtschaftung oder Bewerbung
der Freiflächen dienen und dem Zonenzweck nicht widersprechen". Diese
Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut zwar auf landwirtschaftliche Gebäude
zugeschnitten, lässt sich aber zwanglos und jedenfalls ohne Willkür auch
auf andere Bauten anwenden wie z.B. auf Materialdepots und Umkleideräume
von Sportplätzen (HINTERMANN, Die Freihaltezone, Diss. Zürich 1963
S. 105). Der Regierungsrat führt denn auch im angefochtenen Entscheid in
bezug auf das einem andern Rekurrenten gehörende Land aus, die allfällige
Absicht der Stadt, dort Spielplätze mit bescheidenen Hochbauten, die
ausschliesslich den Bedürfnissen der aktiv Sport Treibenden dienten,
einzurichten, stehe dem Einbezug dieses Landes in die Freihaltezone nicht
entgegen. Entsprechendes muss für Friedhöfe und die üblicherweise dazu
gehörenden Bauten (Leichenhalle, Kapelle, Gewächshäuser usw.) gelten.
Wie sich aus den Akten ergibt, wurde schon der bisherige, unweit
vom Grundstück des Beschwerdeführers gelegene Friedhof von Witikon der
Freihaltezone zugeteilt. Ob seine Erweiterung bis zur Witikonerstrasse
bereits bei der Schaffung der Freihaltezone durch den Gemeindebeschluss vom
12. Juni 1963 ins Auge gefasst wurde (das erste Projekt datiert vom 29.
Oktober 1963), ist nicht ersichtlich, kann aber dahingestellt bleiben,
da ein Friedhof mit dem Hauptzweck der Freihaltezone, der Trennung zweier
Gemeinden, sehr wohl vereinbar ist und sich die geplanten Bauten, die
übrigens von geringer Ausdehnung und Höhe sein werden, ohne jede Willkür
unter Art. 51 BO subsumieren lassen.
c) Die in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen der rechtsungleichen
Behandlung und der Verweigerung des rechtlichen Gehörs sind unbegründet.
Die rechtsungleiche Behandlung erblickt die Beschwerde darin, dass der
Stadt Zürich die Errichtung der zu einem Friedhof gehörigen Hochbauten
in der Freihaltezone, unter Umständen sogar auf dem Grundstück des
Beschwerdeführers, erlaubt werde, während ihm die Erstellung von Wohnbauten
verweigert werde. Die Erstellung einiger weniger und kleiner Hochbauten
auf dem insgesamt über 110 000 m2 haltenden, parkartig ausgestalteten
Friedhof lässt sich indes in keiner Weise vergleichen mit den Wohnhäusern,
die der Beschwerdeführer auf seiner 5880 m2 haltenden Parzelle errichten
möchte. Von einer Verletzung der Rechtsgleichheit könnte höchstens
gesprochen werden, wenn die Stadt Zürich ihrerseits in der Freihaltezone
Wohnhäuser bauen wollte. Davon ist aber nicht die Rede.
Als Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügt der Beschwerdeführer,
dass sein im kantonalen Rekurs enthaltener Hinweis auf die Absicht
der Stadt Zürich, in der Freihaltezone Friedhofgebäude zu errichten,
vom Regierungsrat nicht berücksichtigt, sondern kurzerhand übergangen
worden sei. Der Regierungsrat hat sich in der Tat mit der Frage, ob
in einer Freihaltezone Friedhofgebäude erstellt werden dürfen, nicht
auseinandergesetzt. Eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs liegt hierin
schon deshalb nicht, weil die (übrigens wenig bestimmten) Ausführungen des
Beschwerdeführers sich auf den Landschaftsschutz und damit auf lit. a von §
68 b BG bezogen, der Regierungsrat aber die Zulässigkeit der Einbeziehung
des Grundstücks des Beschwerdeführers in die Freihaltezone nicht auf
diese Bestimmung, sondern in erster Linie auf lit. b und daneben noch
auf lit. c von § 68 b GB gestützt hat.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.