BGE 93 I 154
93 I 154
18. Urteil vom 8. März 1967 i.S. Gemeinde Volketswil gegen Gryfag
Immobilien AG und Mitbeteiligte sowie Regierungsrat des Kantons Zürich.
Regeste
Begriff der Gemeindeautonomie.
Eine Gemeinde ist in bezug auf die Rechtsetzung autonom, wenn
ihr dabei nach Verfassung oder Gesetz eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit zukommt, ohne Rücksicht darauf, inwieweit
ihre Erlasse der Kontrolle durch eine staatliche Behörde unterliegen
(Änderung der Rechtsprechung). Erstreckt sich diese Kontrolle auch auf die
Zweckmässigkeit des Erlasses, so ist die Gemeindeautonomie nur verletzt,
wenn die kantonale Behörde das ihr bei der Überprüfung des Gemeindeerlasses
zustehende Ermessen missbraucht (Erw. 5).
Anwendung dieser Grundsätze auf die von zürcherischen Gemeinden
erlassenen Bauvorschriften, insbesondere Zonenpläne (Erw. 6).
Sachverhalt
A.- Das zürch. Baugesetz für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen
vom 23. April 1893 (BG) enthält eine eingehende und umfassende Ordnung
des öffentlichen Baurechts. Gewisse Gemeinden unterstehen dem BG von
Gesetzes wegen oder können ihm für ihr ganzes Gebiet oder Teile desselben
durch Beschluss des Kantons- oder Regierungsrates unterstellt werden
(§ 1 Abs. 1). Ausserdem sind die Gemeinden berechtigt, da, wo das BG
nicht anwendbar ist, für Neubauten an Strassen, öffentlichen Plätzen usw.
wenigstens Bau- und Niveaulinien festzustellen, in welchem Falle einzelne
Bestimmungen des BG Geltung haben (§ 1 Abs. 2).
Für das dem BG in vollem Umfange unterstellte Gebiet sind die Gemeinden
verpflichtet zur Aufstellung von Bauordnungen, in denen Bauzonen mit
verschiedener Ausnützungsmöglichkeit ausgeschieden werden können (§
68). Für Gebiete, die dem BG gemäss § 1 Abs. 2 unterstellt sind, können
die Gemeinden ebenfalls Bauordnungen mit den nämlichen Zonen wie für
die in vollem Umfange unterstellten Gebiete erlassen (§ 68a). In den
Gemeindebauordnungen dürfen im wesentlichen noch unüberbaute Gebiete
unter gewissen Voraussetzungen mit einem dauernden Bauverbot belegt
werden (§ 68b); ferner können vorwiegend land- und forstwirtschaftlich
genutzte Gebiete von der Einteilung in eine Zone ausgenommen werden
(§ 68c). Die Bauordnungen der Gemeinden unterliegen der Genehmigung des
Regierungsrates (§ 68e).
B.- Die Gemeinde Volketswil ist seit dem Jahre 1950 mit ihrem
ganzen Gebiet dem BG im Sinne von § 1 Abs. 2 unterstellt. Am 26. März
1962 erliess sie eine Bauordnung mit Zonenplan, die vom Regierungsrat
am 30. Juli 1964 genehmigt wurde. Im Zonenplan wurde u.a. auch ein
grösseres Gebiet im Sinne von § 68c von der Einzonung ausgenommen und
dem "übrigen Gemeindegebiet" zugeteilt, das im Rahmen einer neueren
bäuerlichen Siedlung landwirtschaftlich genutzt wurde. In der Folge ging
der grösste Teil dieses Landes in das Eigentum zweier Bauunternehmungen
und einer Lebensversicherungsgesellschaft über, welche beabsichtigen,
darauf und im angrenzenden Gebiet Miethäuser mit rund 1300 Wohnungen zu
erstellen. Im Hinblick auf diese Überbauungspläne stellte der Gemeinderat
Volketswil der auf den 2. April 1965 einberufenen Gemeindeversammlung
den Antrag, das erwähnte, bisher zum "übrigen Gemeindegebiet" gehörende
Land in die Wohnzone W 4 umzuzonen. Die Gemeindeversammlung lehnte dies
mit 170 gegen 31 Stimmen ab. Ein hiegegen von den vier Grundeigentümern
des Gebietes erhobener Rekurs wurde vom Bezirksrat Uster abgewiesen,
vom Regierungsrat des Kantons Zürich dagegen dahin gutgeheissen, dass
er die Gemeinde anwies, den Zonenplan, eventuell unter Ergänzung der
Gemeindebauordnung, im Sinne der Erwägungen abzuändern. Der Begründung
dieses Entscheids ist zu entnehmen: Das streitige Gebiet sei praktisch
völlig von definitiven Bauzonen umschlossen, und es komme ihm eine
zentrale Lage im städtebaulichen Entwicklungsbereich der Gemeinde zu. Eine
zweigeschossige, ausnützungsmässig auf 0,2 beschränkte Überbauung, wie
sie nach den für das "übrige Gemeindegebiet" geltenden Vorschriften
heute zulässig wäre, wäre städtebaulich zum mindesten im westlichen
Teil wenig sinnvoll, wo unvermittelt Zonen mit intensiver Ausnützung
(Kernzone von Hegnau und Zone für 3-geschossige Bauten) anschliessen. Dazu
komme, dass das Gebiet praktisch den gleichen, wenn nicht sogar höheren
Erschliessungsgrad aufweise, wie die umliegenden Bauzonen (wird näher
ausgeführt). Unter diesen Umständen erscheine die weitere Belassung
im "übrigen Gemeindegebiet" nicht mehr als zweckmässig. Da bei der
Zoneneinteilung die Frage der Zweckmässigkeit mit dem öffentlichen
Interesse an einem Eingriff in das private Eigentum zusammenfalle,
so sei mit der Unzweckmässigkeit auch die Verfassungswidrigkeit der
fraglichen Zoneneinteilung festgestellt (vgl. BGE 77 1 218, 74 I 150). Die
Änderung des Zonenplans könne indes nach ständiger Praxis nicht durch den
vorliegenden Entscheid erfolgen, sondern liege dem Gemeindegesetzgeber
ob. Da das Gebiet mittelbar oder unmittelbar an Zonen verschiedener
Ausnützung und Bewerbung angrenze, böten sich verschiedene zweckmässige
Lösungen an, unter denen der Gemeindegesetzgeber zu wählen habe.
C.- Gegen diesen Rekursentscheid des Regierungsrates führt die
Gemeinde Volketswil staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, ihn
aufzuheben. Sie macht Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 48 KV)
geltend und bringt zur Begründung im wesentlichen vor: Die Gemeinde habe
mit ihrem Beschluss, das streitige Land im "übrigen Gemeindegebiet" zu
belassen, im Rahmen der selbständigen Erfüllung einer ihr übertragenen
Aufgabe gehandelt. Der Gemeindegesetzgeber verfüge gemäss §§ 1 Abs. 2,
68 Abs. 1, 68a usw. BG über erhebliche Rechtsetzungskompetenzen. Die
Gemeinde sei daher insoweit autonom. Dem stehe nicht entgegen, dass die
Gemeindebauordnungen der Genehmigung des Regierungsrates bedürfen, da § 68e
BG nicht sage, wie weit die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates gehe,
und die Vermutung für eine blosse Rechtskontrolle spreche. Selbst wenn ihm
aber unbeschränkte Überprüfungsbefugnis zustehen sollte, würde dies die
Gemeindeautonomie noch nicht ausschliessen, da die Ermessenskontrolle kein
geeignetes Kriterium zur Bestimmung des Umfangs der Autonomie sei. Einzige
Voraussetzung der Nichteinzonung von Land sei nach § 68c BG, dass es
vorwiegend land- und forstwirtschaftlich genutzt werde, und das treffe
für das streitige Gebiet offensichtlich zu. Die Annahme, die Belassung
im "übrigen Gemeindegebiet" sei nicht mehr zweckmässig, sei falsch,
da das eingezonte Gebiet der rund 3000 Einwohner zählenden Gemeinde
noch Platz für 12-15'000 weitere Einwohner biete und es städtebaulich
und planerisch unerwünscht sei, vor Überbauung dieses Gebietes weitere
Gebiete einzuzonen. Davon abgesehen sei es falsch, wenn der Regierungsrat
die Unzweckmässigkeit der Verfassungswidrigkeit gleichsetze, um seinen
Entscheid zu begründen.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung der
Beschwerde. Den gleichen Antrag stellen die Beschwerdegegner.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1./2. - (Prozessuales).
Erwägung 3
3.- Durch den angefochtenen Entscheid ist der Beschluss, mit dem
die Gemeindeversammlung von Volketswil die Änderung des 1962 erlassenen
Zonenplans abgelehnt hat, aufgehoben und die Gemeinde angewiesen worden,
den Zonenplan, eventuell unter Ergänzung der Bauordnung, zu ändern. Der
Entscheid trifft die Beschwerdeführerin somit in ihrer Eigenschaft
als Trägerin öffentlicher Gewalt, nämlich als Gesetzgeberin. In dieser
Eigenschaft ist sie zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert,
soweit sie die Verletzung ihrer Autonomie geltend macht (BGE 92 I 374
Erw. 1 und 93 I 66 Erw. 2 je mit Verweisungen). Das ist denn auch die
einzige Rüge, die mit der vorliegenden Beschwerde erhoben wird.
Erwägung 4
4.- Nach Art. 48 zürch. KV sind die Gemeinden befugt, ihre
Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze
selbständig zu ordnen. Während Art. 52 KV die Aufgaben der Kirch- und
Schulgemeinden kurz angibt, werden diejenigen der hier in Frage stehenden
politischen Gemeinde in der KV nicht aufgezählt und umschrieben. Der
Verfassungsgesetzgeber hat es also der einfachen Gesetzgebung überlassen,
den Bereich der Gemeindeangelegenheiten zu bestimmen. Der Umfang der
Autonomie der politischen Gemeinde im Kanton Zürich ergibt sich somit,
wie in verschiedenen andern Kantonen, aus dem kantonalen Gesetzesrecht.
Erwägung 5
5.- Beim Entscheid darüber, inwieweit die Gemeinde autonom sei,
hat das Bundesgericht in letzter Zeit nicht mehr auf die herkömmliche
Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis
abgestellt. Es hat vielmehr die Gemeindeautonomie als die Zuständigkeit
der Gemeinde zur selbständigen Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben
bezeichnet und erklärt, eine Gemeinde sei insoweit autonom, als ihr durch
Verfassung oder Gesetz freies Ermessen in Rechtsetzung und Verwaltung
eingeräumt sei und sie dieses Ermessen frei von staatlicher Kontrolle
betätigen dürfe (BGE 89 I 111/2, 91 I 42 Erw. 3, 92 I 375 Erw. 2a). Diese
Auffassung und die im erstgenannten Urteil erwähnten Ausführungen
von GIACOMETTI (Staatsrecht der schweiz. Kantone S. 75) sind in der
Rechtslehre kritisiert worden. LIVER (ZBl 50/1949 S. 40 ff.) und HUBER
(ZBJV 100/1964 S. 339 und 419) erblicken in der Ermessenskontrolle kein
geeignetes Kriterium zur Abgrenzung des Autonomiebereichs und rechnen
zu diesem diejenigen Aufgaben, die nach dem "Herkommen" und der "innern
Kennzeichnung" als örtliche zu gelten haben. Diese Kriterien erscheinen
indessen auch abgesehen davon, dass sie die Stellung und den Rechtsschutz
der Gemeinden kaum verbessern würden, als wenig geeignet. Einmalsind sie
reichlich unbestimmt. Sodann gibt das Herkommen, auf das jene Autoren
besonderes Gewicht legen, zwar Aufschluss über den ursprünglichen
Autonomiebereich, versagt aber als Kriterium, wenn und soweit die
Autonomie durch die kantonale Gesetzgebung in der Folge eingeschränkt
worden ist. Gerade das ist aber infolge der Entwicklung der Verhältnisse
auf weiten Gebieten geschehen. So sahen sich manche Kantone veranlasst,
insbesondere das öffentliche Baurecht mehr oder weniger eingehend in einem
kantonalen Gesetz zu ordnen, darin aber, um den verschiedenen örtlichen
Verhältnissen und Bedürfnissen Rechnung zu tragen, die Gemeinden zur
Aufstellung von Baupolizeivorschriften, Bauordnungen, Zonen- und andern
Plänen usw. zu ermächtigen, wobei diese Erlasse und Pläne der Gemeinden in
der Regel der Genehmigung durch eine kantonale Behörde (Grosser Rat oder
Regierungsrat) unterliegen. In solchen Fällen ist es oft zweifelhaft,
ob und inwieweit das öffentliche Baurecht zum eigenen oder übertragenen
Wirkungskreis der Gemeinde gehört (vgl. BGE 89 I 112 Erw. 2a). Im
Urteil vom 11. Mai 1960 i.S. Keller c. Regierungsrat des Kantons Aargau
(IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 2. A. Nr. 32 und ZBl 62/1961
S. 69 ff.) hat das Bundesgericht diese Frage, die sich dort in bezug
auf die gesetzliche Grundlage einer Gemeindezonenordnung stellte, für das
öffentliche Baurecht im herkömmlichen Sinne offen gelassen und entschieden,
dass jedenfalls die Planungsmassnahmen des modernen Baurechts nicht mehr
zu den Gemeindeaufgaben gehören. Für den Kanton Graubünden hat es in den
letzten Jahren wiederholt festgestellt, dass die Rechtsetzung der Gemeinden
auf dem Gebiet des öffentlichen Baurechts in den Bereich ihrer Autonomie
falle, da es an einer umfassenden Regelung dieser Materie durch ein
kantonales Gesetz fehlt und die kantonalen Behörden die von den Gemeinden
erlassenen Vorschriften nur auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen dürfen
(BGE 91 I 42 Erw. 4, 92 I 375 Erw. 2 und 3 sowie Urteil vom 28. April
1965 i.S. Gemeinde St. Moritz, ZBl 66/1965 S. 400 ff.). Dagegen hat das
Bundesgericht für den Kanton Basel-Landschaft gegenteilig entschieden,
da dort das öffentliche Baurecht in einem kantonalen Gesetz umfassend
geordnet ist und der Regierungsrat die seiner Genehmigung unterliegenden
Gemeindeerlasse nicht nur auf ihre Rechtmässigkeit, sondern auch auf
ihre Zweckmässigkeit hin überprüft (Urteile vom 25. Januar 1956 i.S.
Gemeinde Binningen, vom 7. Dezember 1960 i.S. Gemeinde Oberwil und vom 3.
Februar 1965 i.S. Gemeinde Münchenstein). Diese Schlussfolgerung erscheint
indes, jedenfalls was die den Gemeinden überlassene Rechtsetzung betrifft,
als unbefriedigend. Die Entwicklung der Verhältnisse führt dazu, dass
immer mehr bisher durch gemeindliches Recht geregelte Gebiete mehr oder
weniger eingehend durch kantonale Gesetze geordnet werden. Soweit diese
Gesetze nicht abschliessend sind, sondern die Gemeinden zur Rechtsetzung
ermächtigen und ihnen dabei ein gewisses Ermessen einräumen, müssen die
Gemeinden, sollen sie nicht zu blossen Verwaltungsstellen des Staates
herabsinken, gegen Eingriffe der kantonalen Verwaltung in dem ihnen
durch den Gesetzgeber vorbehaltenen Bereich geschützt werden. Diesen
Schutz verdient die gemeindliche Rechtsetzung nicht nur, soweit sie sich
auf den eigenen Wirkungskreis bezieht, sondern auch für Angelegenheiten
des sog. übertragenen Wirkungskreises, in denen das kantonale Gesetz den
Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit lässt (vgl. LIVER
a.a. O. S. 45), und zwar ohne Rücksicht darauf, inwieweit ihre Erlasse der
Kontrolle durch eine staatliche Behörde unterworfen sind. Nach dem Umfange
dieser Kontrolle bestimmt sich lediglich, wann die Autonomie der Gemeinde
verletzt ist. Dürfen die kantonalen Behörden die Gemeindeerlasse lediglich
auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen, so ist die Gemeindeautonomie verletzt,
wenn sie auch die Zweckmässigkeit überprüfen oder ihre Prüfungsbefugnis
dadurch überschreiten, dass sie das Vorliegen einer in Wirklichkeit
nicht bestehenden Rechtsverletzung annehmen (BGE 92 I 376 Erw. 2 und
dort angeführte frühere Urteile). Wo dagegen die kantonalen Behörden
die Gemeindeerlasse auch auf ihre Zweckmässigkeit überprüfen dürfen,
kann von einer Verletzung der Gemeindeautonomie nur die Rede sein, wenn
sie das ihnen bei dieser Überprüfung einzuräumende Ermessen missbrauchen.
Erwägung 6
6.- Das zürch. BG enthält eine umfassende Ordnung des öffentlichen
Baurechts. Diese ist aber nicht abschliessend, sondern sieht den Erlass
von Bauordnungen und Zonenplänen durch die Gemeinden vor (§§ 68-68e). Der
Regierungsrat hat von jeher die Auffassung vertreten, dass der Kanton
mit dem BG die Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet des Baurechts für
sich in Anspruch genommen habe und die Gemeindebauordnungen daher ihre
Grundlage in der Delegation einer kantonalen Zuständigkeit und nicht
in der Gemeindeautonomie (Art. 48 KV) haben. Das Bundesgericht hat sich
dieser Auffassung in Fällen, wo die gesetzliche Grundlage einer in einer
Gemeindebauordnung enthaltenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung
streitig war, angeschlossen (BGE 30 I 65 Erw. 3, 74 I 150 Erw. 3a). Daraus
lässt sich jedoch für den vorliegenden Fall schon deshalb nichts ableiten,
weil es sich dort um Gemeinden handelte, die gemäss § 1 Abs. 1 dem BG
in vollem Umfange unterstanden und daher gemäss § 68 zum Erlass einer
Bauordnung verpflichtet waren. Die Beschwerdeführerin gehört nicht zu
diesen Gemeinden und ist frei, eine Bauordnung mit oder ohne Zonenplan
zu erlassen oder nicht (§ 68a BG). Ferner ist sie, wie übrigens auch die
dem BG in vollem Umfange unterstellten Gemeinden, grundsätzlich frei in
bezug auf die Einteilung ihres Gebietes in Bauzonen mit verschiedener
Ausnützungsziffer wie auch in bezug auf den Entscheid, ob Gebiete, auf
welche die §§ 68b und 68c BG zutreffen, mit einem dauernden Bauverbot zu
belegen bzw. von der Einteilung in eine Bauzone auszunehmen seien. Der
Beschwerdeführerin steht somit hinsichtlich Erlass und Ausgestaltung
des Zonenplans eine so grosse Entscheidungsfreiheit zu, dass es sich
rechtfertigt, sie auf diesem Gebiete als "selbständig" im Sinne von
Art. 48 KV und damit als autonom zu betrachten.
Diese Autonomie ist freilich insofern beschränkt, als die Bauordnungen
aller Gemeinden, seien sie dem BG nach Abs. 1 oder 2 von § 1 unterstellt,
gemäss § 68e BG der Genehmigung des Regierungsrates unterliegen. Über
den Umfang des Kontrollrechts des Regierungsrates sagt das Gesetz
selber nichts. Der Regierungsrat pflegt sich bei der Überprüfung von
Gemeindebauordnungen und zugehörigen Zonenplänen eine gewisse Zurückhaltung
aufzuerlegen, hat aber stets den Standpunkt vertreten, er habe sie auch
auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu überprüfen. Demgegenüber
behauptet die Beschwerdeführerin, er habe sich auf die Rechtskontrolle
zu beschränken. Wie es sich damit verhält, kann das Bundesgericht, da es
sich um die Auslegung kantonalen Gesetzesrechtes handelt, nur unter dem
beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüfen. Nun lässt schon Art. 48
KV eine beschränkte Ermessenskontrolle zu, wenn er in Satz 2 bestimmt,
Gemeindebeschlüsse könnten in sachlicher Beziehung nur angefochten werden,
wenn sie "offensichtlich über den Zweck der Gemeinde hinausgehen... oder
die Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen", und aus
Satz 1 ergibt sich, dass die Kontrolle durch die Gesetzgebung noch weiter
gezogen werden kann. Dass dem Regierungsrat auch die Ermessenskontrolle
zustehe, lässt sich schon wegen der Tragweite der in Frage stehenden
Gemeindeerlasse mit guten Gründen vertreten. Bauordnungen und insbesondere
Zonenpläne haben für die betroffenen Bürger Eingriffe in das Eigentum zur
Folge, die namentlich in den Fällen der §§ 68b und 68c BG sehr schwer sein
können. Dazu kommt, dass der Zonenplan einer Gemeinde auch Interessen der
Nachbargemeinden berühren und es sich als notwendig erweisen kann, ihn auf
regionale und kantonale Planungen abzustimmen. Angesichts dieser sich unter
Umständen widerstreitenden privaten und verschiedenartigen öffentlichen
Interessen erscheint es sachlich gerechtfertigt, dass der Regierungsrat
Gemeindebauordnungen und Zonenpläne auch auf ihre Zweckmässigkeit
überprüfen darf. Zum mindesten aber kann diese Auslegung von § 68e BG,
der sich über den Umfang der Überprüfungsbefugnis ausschweigt, nicht als
unhaltbar, willkürlich bezeichnet werden.
Durfte der Regierungsrat aber den Beschluss, mit dem die
Gemeindeversammlung die Einzonung des den vier Beschwerdegegnern gehörenden
Landes ablehnte, auch auf seine Zweckmässigkeit hin überprüfen, so
wäre die Gemeindeautonomie nach dem in Erw. 5 am Schluss Gesagten nur
verletzt, wenn er das ihm bei dieser Prüfung einzuräumende Ermessen
missbraucht hätte. Das wird aber in der Beschwerde weder ausdrücklich
noch dem Sinne nach geltend gemacht und ist auch nicht der Fall. Die
Beschwerdeführerin bezeichnet als falsch sowohl, dass der Regierungsrat
die weitere Belassung des streitigen Landes im "übrigen Gemeindegebiet"
als unzweckmässig betrachtete, wie auch, dass er die Unzweckmässigkeit der
Verfassungswidrigkeit gleichsetzte. Mit letzterem wollte der Regierungsrat
offenbar sagen, die weitere Auszonung liege nicht mehr im öffentlichen
Interesse und laufe daher, gegenüber den betroffenen Grundeigentümern,
auf eine Verletzung der Eigentumsgarantie hinaus. Ob dieser Schluss
richtig sei, braucht nicht geprüft zu werden, da es genügt, wenn in
der Annahme, der Zonenplan sei in der heutigen Gestalt nicht mehr
zweckmässig, kein Ermessensmissbrauch liegt. Der Regierungsrat führt
im angefochtenen Entscheid aus, dass das streitige Gebiet wegen seiner
Lage zwischen den Dörfern Volketswil und Hegnau und seiner Umschliessung
durch die bedeutendsten Strassen der Gemeinde dazu berufen sei, einmal
das Zentrum der Gemeinde zu werden, und dass es daher unzweckmässig sei,
dieses Gebiet, das völlig von Bauzonen mit zum Teil intensiver Ausnützung
umgeben sei und einen hohen Erschliessungsgrad aufweise, nicht in das
Baugebiet einzubeziehen. Wenn angesichts dieser in der Beschwerde nicht
bestrittenen tatsächlichen Verhältnisse der Regierungsrat annahm, die
privaten und allgemeinen öffentlichen Interessen an der Einzonung überwögen
das Interesse der Gemeinde, ihre im Verhältnis zum bisher überbauten Gebiet
freilich umfangreichen Bauzonen vorläufig nicht zu erweitern, so ist dies
verständlich und kann jedenfalls nicht als Ermessensmissbrauch bezeichnet
werden. Von einem solchen könnte allenfalls dann gesprochen werden, wenn
die an sich gerechtfertigte Einzonung die Beschwerdeführerin vor Aufgaben
stellen würde, denen sie als kleine Gemeinde überhaupt nicht oder doch in
absehbarer Zeit nicht gewachsen wäre, deren Erfüllung ihr finanzielles
Gleichgewicht erheblich stören, ihren Bestand gefährden würde. Etwas
derartiges wird aber in der Beschwerde nicht geltend gemacht und dürfte,
nach dem der Gemeindeversammlung unterbreiteten Bericht des Gemeinderates
zur Begründung des Antrags auf Einzonung, auch nicht der Fall sein.
Gegen die Abweisung der Beschwerde bestehen umsoweniger Bedenken,
als der Regierungsrat davon abgesehen hat, der Beschwerdeführerin eine
bestimmte Einzonung vorzuschreiben, wie es drei der Beschwerdegegner
verlangt hatten. Er hat sich vielmehr damit begnügt, ihr die Weisung
zu erteilen, das streitige Gebiet in noch zu prüfender Art und Weise in
das Baugebiet einzubeziehen. Die Gemeinde hat also noch die Möglichkeit,
zwischen verschiedenen in Betracht fallenden Lösungen diejenige zu wählen,
die ihr am zweckmässigsten erscheint und am wenigsten Nachteile bringt.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.