BGE 92 I 205
92 I 205
36. Urteil vom 13. Juli 1966 i.S. Burgy gegen PTT, Gemeinderat Zufikon
und Regierungsrat des Kantons Aargau. Regeste
Eigentumsgarantie; Art. 4 BV, rechtliches Gehör.
1. Legitimation des Nachbarn zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen
die Erteilung einer Baubewilligung an einen Dritten (Bestätigung der
Rechtsprechung) (Erw. 2).
2. Das Bundesgericht prüft die Rüge, die kantonale Instanz habe statt
des massgebenden kantonalen Rechts Bundesrecht angewandt, dann frei, wenn
ausserdem geltend gemacht wurde, es sei durch die unrichtige Grenzziehung
in verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers eingegriffen worden
(Erw. 3).
3. Die PTT unterstehen für ihre Bauten dem Grundsatze nach sowohl
in materieller als auch in formeller Hinsicht dem kantonalen und dem
kommunalen Baupolizeirecht (Erw. 5 und 6).
4. Verweigerung des rechtlichen Gehörs dadurch, dass die kantonale
Instanz dem Einsprecher, der im Baubewilligungsverfahren der Gemeinde
obgesiegt hat, keine Gelegenheit gibt, sich zu den Vorbringen der
Gegenpartei zu äussern (Erw. 8).
Sachverhalt
A.- Die Schweizerischen PTT-Betriebe reichten beim Gemeinderat von
Zufikon/AG ein Gesuch zwecks Erstellung einer Telefonzentrale auf dem
an der Strasse Bremgarten-Zürich gelegenen Grundstück Nr. 1265 ein.
Nachdem die Eigentümer von fünf benachbarten Parzellen, darunter auch
Marcel Burgy, gegen das Bauvorhaben Einsprache erhoben hatten, wies der
Gemeinderat das Gesuch durch Beschluss vom 16. Juni 1965 mit der Begründung
ab, die geplante Baute verletze verschiedene Vorschriften der Bauordnung
von Zufikon.
B.- Mit Beschwerde stellte die Generaldirektion PTT (im folgenden
PTT genannt) beim Regierungsrat des Kantons Aargau die Begehren, den
Beschluss des Gemeinderats von Zufikon aufzuheben, eventuell festzustellen,
dass der Neubau der Telefonzentrale der kommunalen Bauordnung nicht
unterliege und die PTT daher keine Baubewilligung einzuholen hätten.
Nachdem der Regierungsrat beim Gemeinderat von Zufikon, nicht aber bei
den Einsprechern im kommunalen Verfahren, eine Vernehmlassung eingeholt
hatte, hiess er durch Beschluss vom 10. September 1965 die Beschwerde gut
und stellte fest, dass die PTT weder den kantonalen noch den kommunalen
Bauvorschriften unterstünden und deshalb keine Baubewilligung benötigten.
Immerhin sollten die PTT, soweit sich dies betrieblich verantworten lasse
(i nsbesondere bezüglich der Abwasserbeseitigung und der Freihaltung
des Strassenraums), den Begehren der kantonalen und gemeindlichen
Baupolizeibehörden entsprechen. Es sei den PTT auch zu empfehlen, sich an
die Baulinien zu halten, da sonst bei einem späteren Ausbau der Strasse
grosse Schwierigkeiten entstehen könnten.
Nach der Darstellung des Beschwerdeführers erfuhr einer der fünf im
kommunalen Verfahren aufgetretenen Einsprecher am 21. März 1966 zufällig
vom erwähnten Regierungsratsbeschluss. Mit Schreiben vom 24. März 1966
stellte daraufhin der Gemeinderat von Zufikon sämtlichen Einsprechern
eine Kopie des regierungsrätlichen Entscheides zu.
C.- Mit der am 20. April 1966 eingereichten staatsrechtlichen
Beschwerde beantragt M. Burgy, den Beschluss des Regierungsrats vom
10. September 1965 aufzuheben. Der Beschwerdeführer rügt Verletzungen
des Art. 4 BV und der Eigentumsgarantie. Er macht zur Begründung im
wesentlichen geltend, die kantonalen und kommunalen Bauvorschriften seien
nicht nur im öffentlichen Interesse erlassen worden, sondern dienten auch
dem Schutz der privaten Interessen der Nachbarn. Das bewilligte Bauvorhaben
beeinträchtigte ihn, den Beschwerdeführer, in der Überbauungsmöglichkeit
seiner eigenen Liegenschaft und entwerte diese zudem weitgehend. Er sei
deshalb zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Der Regierungsrat
habe willkürlich angenommen, dass die PTT für den Bau der geplanten
Telefonzentrale in Zufikon dem kantonalen und kommunalen Baurecht nicht
unterstellt seien. Das Bundesrecht enthalte keine Bestimmung, die eine
derartige Exemption vorsehe. Aus Art. 12 des PTT-Organisationsgesetzes
müsse vielmehr das Gegenteil gefolgert werden. Aber auch mit Art. 36
BV könne der Beschluss des Regierungsrates nicht begründet werden. Der
Regierungsrat habe sodann eine formelle Rechtsverweigerung begangen,
weil er dem Beschwerdeführer keine Gelegenheit gegeben habe, sich zu den
neuen Vorbringen der PTT (wonach die kantonale und kommunale Bauordnung
im vorliegenden Falle nicht anwendbar sei) zu äussern.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Aargau und die Generaldirektion
PTT beantragen Abweisung der Beschwerde.
Der Gemeinderat von Zufikon hält in seiner Zuschrift an die kantonale
Baudirektion daran fest, dass der Bau der Telefonzentrale gegen die
Gemeindebauordnung verstosse.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Ist der Beschwerdeführer zu den erhobenen Rügen legitimiert und
der Entscheid des Regierungsrates tatsächlich verfassungswidrig, so ist
die Sache an die kantonale Instanz zurückzuweisen, damit sie in Anwendung
der einschlägigen Bestimmungen des Bundesrechts sowie des kantonalen und
kommunalen Rechts das Baubewilligungsgesuch der PTT materiell behandelt;
ob das Projekt der PTT nach diesen Bestimmungen bewilligt werden kann,
ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen.
Erwägung 2
2.- Indem der Regierungsrat die PTT von den kantonalen und
kommunalen Bauvorschriften ausnahm, erteilte er ihnen der Sache nach die
Bewilligung zum Bau der geplanten Telefonzentrale. Es ist zu prüfen,
ob der Beschwerdeführer als Eigentümer eines Nachbargrundstücks zur
staatsrechtlichen Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrates
legitimiert sei.
Die neueste Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 91 I 409 ff.) bejaht
die Beschwerdebefugnis des Nachbarn, wenn es um die Anwendung von
Bauvorschriften geht, die "neben dem Gemeininteresse auch den besondern
Bedürfnissen der Nachbarn zu dienen bestimmt sind". Die vom Regierungsrat
angeblich zu Unrecht nicht angewendeten §§ 34, 35 und 37 der Bauordnung
von Zufikon stehen in einem Abschnitt VI "Nachbarrecht und weitere
Bestimmungen, b) im Verhältnis zum Privateigentum", wodurch klar zum
Ausdruck kommt, dass die umstrittenen Normen nachbarliche Beziehungen
sowohl im Interesse der Öffentlichkeit als auch im Interesse der Nachbarn
ordnen. Der Beschwerdeführer kann deshalb die verfassungswidrige Verletzung
der genannten Vorschri ften mit der staatsrechtlichen Beschwerde geltend
machen.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer rügt als willkürlich und gegen die
Eigentumsgarantie verstossend, dass der Regierungsrat das den Anstössern
einen gewissen Schutz gegen Neubauten gewährende kantonale und kommunale
Baurecht auf die PTT mit der unzutreffenden Begründung nicht angewendet
habe, das in Art. 36 BV verankerte Post-, Telegrafen-, und Telefonregal
gehe vor. Dem Sinne nach wird also behauptet, die kantonale Regierung
habe dem Art. 36 BV eine Tragweite gegeben, die dieser Bestimmung nicht
zukomme, und infolgedessen zu Unrecht und in willkürlicher Weise Bundes-
statt kantonales Recht angewendet.
Wird die Anwendung kantonalen Rechts in Missachtung von Bundesrecht als
willkürlich gerügt, so gilt als in dieser Rüge mitenthalten diejenige der
Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Das
Bundesgericht prüft dabei frei, ob ein kantonaler Rechtssatz oder die
ihm gegebene Auslegung mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 91 I
28). Bezüglich der umgekehrten Rüge, im angefochtenen Entscheid sei die
Tragweite einer eidgenössischen Norm überschätzt und kantonales Recht
fälschlicherweise als dadurch aufgehoben erachtet worden, kommt dem
Staatsgerichtshof, zu dessen wesentlichen Aufgaben die Harmonisierung von
Bundesrecht und kantonalem Recht gehört, die selbe weite Kognitionsbefugnis
zu; dies jedenfalls dann, wenn der Beschwerdeführer, wie vorliegend,
geltend macht, die kantonale Instanz habe durch die von ihr vorgenommene
unrichtige Abgrenzung des Geltungsbereichs der eigenössischen und der
kantonalen Rechtsordnung in verfassungsmässige Rechte eingegriffen,
welche das kantonale Recht besser schütze als das eidgenössische. Die
freie Prüfung rechtfertigt sich übrigens im vorliegenden Fall umso mehr,
als es sich dabei um einen Streit handelt, der - wäre der Entscheid
der kantonalen Instanz zu Ungunsten der PTT ausgefallen - als formeller
Kompetenzkonflikt mit einer staatsrechtlichen Klage gemäss Art. 83 lit. a
OG hätte angefochten werden können. Dabei hätte das Bundesgericht ebenfalls
mit freier Kognition entschieden.
Voraussetzung für das Eintreten ist aber immer die Geltendmachung
einer Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts. Die angeblich
fälschliche Anwendung von Bundesrecht statt kantonalem Recht bildet an
sich keinen selbständigen Beschwerdegrund. Die gegenteilige Auffassung,
die in einzelnen älteren Urteilen vertreten wurde (BGE 29 I 180, 48 I 232,
55 I 104), kann jedenfalls seit dem Inkrafttreten des revidierten Art. 68
OG nicht mehr aufrechterhalten werden (BIRCHMEIER, Komm. zu Art. 68 OG,
N. 6 e aa, FLEINER-GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht S. 98 N. 31, MAX IMBODEN,
Bundesrecht bricht kantonales Recht, Diss. Zürich 1940, 161 f.).
Erwägung 4
4.- a) Was den in der Beschwerde angerufenen Art. 12 Abs. 1 des
PTT-Organisationsgesetzes anbetrifft, so ist er nicht geeignet, den
Standpunkt der kantonalen Instanz zu entkräften. Mit dieser Bestimmung
wollte nämlich der Gesetzgeber nicht die Frage der Anwendung kantonalen
Rechtes auf die Bauten der PTT entscheiden. Es ging den eidgenössischen
Räten, welche den genannten Artikel in den Entwurf einführten, vielmehr
darum, die Kompetenz zwischen den PTT-Betrieben und der Eidg. Direktion
der öffentlichen Bauten im Sinne einer Stärkung der Stellung der PTT neu
zu verteilen (vgl. dazu insbesondere Sten.Bull. des StR, 1959 S. 413 ff.).
b) Begründet ist hingegen der Einwand des Beschwerdeführers, dass
sich aus dem Telefonregal (Art. 36 BV) keine generelle Befreiung der
PTT-Bauten von den Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Baurechts
ableiten lasse.
Erwägung 5
5.- Der Regierungsrat stützt sich zur Begründung seines Entscheides
auf ein Gutachten des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements aus dem
Jahre 1930 (auszugsweise wiedergegeben in den "Verwaltungsentscheiden
der Bundesbehörden", 1930, Nr. 6), worin u.a. festgestellt worden war,
dass die Befreiung von der kantonalen Baubewilligung sich aus dem Wesen
der dem Bund übertragenen Hoheitsrechte und aus der Notwendigkeit ihrer
ungestörten Ausübung rechtfertigen lasse. Diese Betrachtungsweise hält
jedoch einer näheren Überprüfung nicht stand.
Zwar erklärt Art. 36 BV das Post- und Telegrafenwesen (und damit
auch das Telefonwesen) zur Bundessache. Demgegenüber sind aber auch
Kanton und Gemeinde mit dem Erlass von Baupolizeivorschriften im
Rahmen ihrer vom Bund übertragenen oder überlassenen Zuständigkeit
geblieben. Auszugehen ist deshalb davon, dass das Recht des Bundes,
der Kantone und der Gemeinden dort, wo diese Verbände verschiedenartige
Materien zu ordnen haben, eine Einheit zu bilden hat. Schon daraus folgt
die grundsätzliche Bindung des Bundes an die von den unteren Verbänden im
Rahmen ihrer Zuständigkeit aufgestellten Rechtssätze. Indessen gilt dieser
Grundsatz, wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, nur soweit, als
durch die Anwendung des kantonalen und kommunalen Rechtes die Erfüllung
der verfassungsmässigen Aufgaben des Bundes nicht verunmöglicht oder
erheblich erschwert wird (BGE 91 I 423, nicht veröffentlichtes Urteil vom
23. Dezember 1952 i.S. Eidg. c. Kanton Luzern, BGE 65 I 103). Liegt eine
erhebliche Erschwerung im genannten Sinne vor, so hat das kantonale Recht
nur dann zurückzutreten, wenn der Bund das höhere und damit schutzwürdigere
Interesse vertritt (BGE 91 I 423/4).
Aus dem Gesagten ergibt sich für den zu beurteilenden Fall, dass
das kantonale und das kommunale Baupolizeirecht nur insoweit zu weichen
haben, als diese Bestimmungen die PTT in der Erfüllung ihrer Aufgabe, eine
Telefonzentrale in der erforderlichen Grösse zu erstellen, hindern. Der
Regierungsrat hat nun aber diese Frage im angefochtenen Entscheid nicht
abgeklärt. Er liess es vielmehr bei einem allgemeinen Hinweis auf Art. 36
BV bewenden.
Erwägung 5
5a.- Die kantonale Instanz hält sodann, wiederum gestützt auf das
erwähnte Gutachten des EJPD, die PTT für abschliessend zuständig zum
Entscheid darüber, ob sie sich an die Vorschriften des kantonalen und
kommunalen Baupolizeirechts zu halten hätten oder nicht. Die gleiche
Auffassung vertritt EDWIN HAUSER in seiner Dissertation "Die Bindungen des
Bundes an das kantonale Recht" (Zürich 1962, S. 78 und 92). Entsprechende
Ausnahmebestimmungen zugunsten der zuständigen Bundesorgane bestehen einzig
in Bezug auf militärische Anlagen und dem Eisenbahnbetrieb dienende Werke
(Art. 164 Abs. 3 MO, Art. 18 Eisenbahngesetz). Es stellt sich deshalb
die Frage, ob diese Vorschriften analog auch auf die Bauten der PTT
angewendet werden können, weil sie ein allgemeines bundesrechtliches
Prinzip ausdrücken, oder ob sie im Gegenteil als Spezialbestimmungen
anzusehen sind, die den allgemeinen Grundsatz der Unterstellung der
Bundesbauten unter das kantonale Baubewilligungsverfahren durchbrechen.
Jede Ausnahme vom Grundsatz der Gesetzmässigkeit, welcher die
gesamte staatliche Verwaltung beherrscht, muss auf eine geschriebene oder
ungeschriebene Rechtsnorm gestützt werden können. Die PTT sehen diese Norm
in Art. 36 BV. Kann aber, wie oben ausgeführt, mit dem Post-, Telegrafen-
und Telefonregal die Exemption der PTT vom kantonalen und kommunalen
Baupolizeirecht nicht begründet werden, so kann aus Art. 36 BV auch nicht
abgeleitet werden, dass die PTT keiner Baubewilligung bedürfen; denn das
materielle und das formelle Baupolizeirecht sind als Einheit zu betrachten.
Zudem schützt das Baupolizeirecht oft auch die Interessen Privater. Hätten
nun die PTT abschliessend über die Einsprachen Privater zu entscheiden,
so wären sie gleichzeitig Bauherr und richtende Verwaltungsbehörde. Ein
derart mangelhafter Rechtsschutz des Bürgers kann dem Art. 36 BV nicht
entnommen werden. Solange deshalb der Gesetzgeber keine der Regelung in
der Militärorganisation oder im Eisenbahngesetz entsprechende Bestimmung
aufstellt, muss angenommen werden, dass für die Bauten der PTT das
Bedürfnis nach einer Ausschaltung der kantonalen Entscheidungsbefugnis
nicht im selben Masse besteht wie für Anlagen der Landesverteidigung und
der Eisenbahn.
Übrigens sind die PTT, obschon dem kantonalen Baubewilligungsverfahren
unterstellt, den kantonalen Behörden keineswegs ausgeliefert. Verweigert
nämlich die letzte kantonale Instanz eine Baubewilligung und erfolgt
dieser Entscheid nach Ansicht der PTT zu Unrecht, so bleibt dem Bund die
Möglichkeit gewahrt, die Streitigkeit auf dem Wege der staatsrechtlichen
Klage gemäss Art. 83 lit. a OG vor das Bundesgericht zu bringen.
Erwägung 7
7.- Unterstehen aber die PTT sowohl in materieller als auch in
formeller Hinsicht dem kantonalen und kommunalen Baupolizeirecht, so
folgt daraus, dass der Regierungsrat die Beschwerde der PTT auf ihre
Begründetheit unter dem Gesichtspunkt des kantonalen und kommunalen
Rechts hätte prüfen sollen. Da er dies unterliess, ist der angefochtene
Beschluss aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an die kantonale
Instanz zurückzuweisen. Diese wird insbesondere abzuklären haben, ob die
Zentrale in Zufikon - was die PTT behaupten - aus technischen Gründen
nicht im Rahmen der Vorschriften der Gemeindebauordnung erstellt werden
kann. Ferner wird der Regierungsrat auch untersuchen müssen, ob die
Telefonzentrale zu den industriellen und gewerblichen Bauten im Sinne von
§ 37 der Bauordnung von Zufikon zu zählen ist. Die PTT verneinen dies in
ihrer Zuschrift vom 30. März 1965 an den Gemeinderat, behaupten aber auch
nicht, es handle sich bei der zu erstellenden Baute um ein Wohngebäude.
Erwägung 8
8.- Der Beschwerdeführer rügt ferner eine formelle Rechtsverweigerung,
eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Wenn auch die aargauische
Gesetzgebung, die das Beschwerdeverfahren in Baupolizeisachen nur
unvollständig regelt (ZIMMERLIN, Bauordnung der Stadt Aarau, § 6, N. 1;
BEDA HAUSER, Die Gemeindebauordnung in den Kantonen Zürich und Aargau,
Diss. Freiburg 1956, S. 164), keine diesbezügliche Bestimmung kennt,
so entspricht es doch einem anerkannten Rechtsgrundsatz, dass eine
Partei, deren Einsprache in erster Instanz gutgeheissen wurde, von der
Beschwerdeinstanz anzuhören ist, bevor ihre Rechtsstellung zu ihrem
Nachteil abgeändert wird. In der Verletzung dieses Grundsatzes liegt
eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs (BGE 85 I 75 mit Verweisungen;
FAVRE Droit constitutionnel suisse, S. 253).
Der Regierungsrat hat den für den Beschwerdeführer günstig lautenden
Baueinspracheentscheid des Gemeinderates von Zufikon aufgehoben, ohne
dem Beschwerdeführer und seinerzeitigen Einsprecher Gelegenheit zu
geben, sich zu den neuen Vorbringen der PTT vernehmen zu lassen. Die
kantonale Instanz hat dem Beschwerdeführer deshalb das rechtliche Gehör
verweigert; ihr Entscheid erweist sich auch unter diesem Gesichtspunkt als
verfassungswidrig. Zwar macht der Regierungsrat geltend, die Einsprecher
des erstinstanzlichen Verfahrens seien ihm nicht bekannt gewesen. Diese
Behauptung ist jedoch aktenwidrig; die fünf Einsprecher sind im Entscheid
des Gemeinderates von Zufikon mit Namen und Adresse aufgeführt.
Vor Erlass des neuen Entscheides ist dem Beschwerdeführer somit
Gelegenheit zu geben, sich zur Beschwerdeschrift der PTT an den
Regierungsrat zu äussern.
Erwägung 9
9.- Eine Prozessentschädigung kann dem obsiegenden Beschwerdeführer
nicht zugesprochen werden (Art. 159 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 156
Abs. 2 OG).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Beschluss des
Regierungsrates des Kantons Aargau vom 10. September 1965 im Sinne der
Erwägungen aufgehoben wird.