BGE 89 I 533
89 I 533
75. Urteil vom 4. Dezember 1963 i.S. Binz gegen Gerichtspräsident IX
von Bern. Regeste
Strassenfreiheit. Parkingmetergebühren.
Tragweite von Art. 37 Abs. 2 BV, wonach für den Verkehr auf Strassen,
die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind,
keine Gebühren erhoben werden dürfen (Erw. 4 a, b). Inwieweit gilt die
Gebührenfreiheit auch für den sog. ruhenden Verkehr? (Erw. 4 c). Art. 37
Abs. 2 BV hindert die Gemeinwesen nicht, Teile des bisher unentgeltlich
benützbaren öffentlichen Bodens als Parkfelder zu bezeichnen und darauf
das Aufstellen von Fahrzeugen nur während einer bestimten Zeit und nur
gegen eine durch Einwurf einer Münze in eine Parkuhr (Parkingmeter) zu
entrichtende Gebühr zu gestatten, sofern in angemessenem Abstand davon
genügend Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich
aufgestellt werden können (Erw. 4 d).
Sachverhalt
A.- Die vom Gemeinderat der Stadt Bern erlassene Verordnung über die
Strassenpolizei vom 21. März 1946 bestimmt in § 7 (Fassung vom 1. März
1957):
"Parkbeschränkungen. Wo die Nachfrage nach Parkplätzen die verfügbare
Anzahl übersteigt, kann die zulässige Parkierungsdauer zu bestimmten Zeiten
oder nötigenfalls durchgehend eingeschränkt werden. Die Einschränkungen
werden an Ort und Stelle signalisiert.
Für die Kontrolle über die Einhaltung der zulässigen Parkdauer kann
von den Benützern der Parkplätze eine Gebühr erhoben werden. Werden für
die Kontrolle Parkingmeter oder ähnliche Automaten verwendet, so ist die
Gebühr unmittelbar nach der Einfahrt in den Parkplatz durch Einwurf in den
Automaten zu entrichten. Das Parkieren auf einem Parkplatz ohne Bezahlung
der Gebühr gilt als Widerhandlung, die gemäss § 33 dieser Verordnung
geahndet wird, ebenso die Überschreitung der höchstzulässigen Parkdauer;
in beiden Fällen ist zudem § 5 Abs. 2 anwendbar.
Der Warenumschlag unterliegt den Einschränkungen der Parkierungszeit
nicht; als Warenumschlag gilt jedoch nur das eigentliche Auf- und Abladen
von Gegenständen, die infolge ihres Gewichtes oder Umfangs nicht von Hand
über grössere Strecken transportiert werden können."
Widerhandlungen gegen die Vorschriften der Verordnung werden nach §
33 mit einer Busse bis zu Fr. 50. - bestraft; in leichten Fällen kann
die Polizei, statt Strafanzeige zu erstatten, mündliche oder schriftliche
Verwarnungen erteilen.
B.- Am 10. April 1962 liess der in Münsingen (Kt. Bern) wohnhafte Hans
Binz sein Personenautomobil etwas länger als eine Stunde auf einem mit
Parkingmeter versehenen Parkplatz an der Schwanengasse in Bern stehen, ohne
die Gebühr durch Einwurf einer Münze in den Automaten zu entrichten. Er
wurde deshalb verzeigt und vom Polizei-Inspektor der Stadt Bern mit
Fr. 10. - gebüsst. Hiegegen erhob er Einsprache mit der Begründung, die
Erhebung von Parkingmetergebühren verstosse gegen Art. 37 Abs. 2 BV und
Art. 3 SVG.
Der Gerichtspräsident IX von Bern bestätigte die Busse mit Urteil
vom 7. Februar 1963. Er nahm an, aus der Entstehungsgeschichte von Art. 37
Abs. 2 BV ergebe sich, dass der Verfassungsgesetzgeber nicht schlechthin
jede Gebührenerhebung auf öffentlicher Strasse habe ausschliessen wollen
und Parkingmetergebühren vom Verbot des Art. 37 Abs. 2 BV ausgenommen
habe. Ob es sich beim Parkieren des Verzeigten um gewöhnlichen oder
gesteigerten Gemeingebrauch gehandelt habe, könne dahingestellt
bleiben. Eine mit dem Verbot von Durchgangsgebühren unvereinbare
Behinderung des freien Verkehrs liege nicht vor, wenn in angemessenem
Abstand von den gebührenpflichtigen Parkplätzen solche vorhanden seien,
auf denen unentgeltlich parkiert werden könne (vgl. BGE 81 I 177 ff.),
was hier der Fall sei. Dass diese gebührenfreien Parkplätze selten frei
seien, sei eine bekannte Tatsache, schliesse aber die Rechtmässigkeit
der Parkingmetergebühr als einer Kontrollgebühr nicht aus.
C.- Gegen dieses Urteil des Gerichtspräsidenten hat Hans Binz
staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, es aufzuheben. Zur
Begründung wird geltend gemacht: § 7 der städtischen Verordnung über die
Strassenpolizei widerspreche ganz eindeutig Art. 37 Abs. 2 BV, da unter
"Verkehr" im Sinne dieser Bestimmung (wie auch von Art. 3 Abs. 2 SVG)
sowohl der rollende wie auch der ruhende Verkehr zu verstehen sei. Wenn
man nur die Gebührenerhebung auf dem Durchgangsverkehr hätte verbieten
wollen, so hätte man dies durch Ausdrücke wie "rollender Verkehr" oder
"Befahren der öffentlichen Strasse" oder "Durchgangsverkehr" sagen müssen.
D.- Der Gerichtspräsident IX von Bern hat unter Hinweis auf die
Begründung des angefochtenen Urteils auf Gegenbemerkungen zur Beschwerde
verzichtet.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1./2. - (Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges; Zulässigkeit der
Rüge, dass schon § 7 der Verordnung verfassungswidrig sei.)
Erwägung 3
3.- Die steigende Zunahme der Zahl der Motorfahrzeuge führt namentlich
im Innern der grösseren Städte zu immer schwereren Verkehrsstörungen und
andern Unzukömmlichkeiten, denen die zuständigen Behörden mit verschiedenen
Massnahmen zu begegnen suchen. Dazu gehört auch der (nach Art. 3 Abs. 2
und 4 SVG zulässige) Erlass von Bestimmungen über das Aufstellen der
Motorfahrzeuge, durch welche das Anhalten und Parkieren über die dafür in
den Art. 37 SVG und 18-22 VRV aufgestellten Vorschriften hinaus beschränkt
wird (vgl. BGE 84 IV 24 Erw. 1). So wird, im Interesse der Sicherheit
und Flüssigkeit des Verkehrs, in gewissen Strassen das Parkieren ganz
oder auf der einen Strassenseite oder ausserhalb von signalisierten
Parkierungsflächen verboten. Ferner wird das Parkieren an gewissen Orten
zeitlich beschränkt und so ein Teil des zur Verfügung stehenden Parkraums
einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zugänglich gemacht (BGE 81
I 184). Für die Kontrolle, der es zur Wirksamkeit dieser zeitlichen
Beschränkung bedarf, wird u.a. für das betreffende Gebiet (sog. blaue
Zone) die Verwendung einer hinter der Windschutzscheibe anzubringenden
Parkierscheibe oder die Ingangsetzung eines beim Parkplatz befindlichen
Uhrwerks (Parkingmeter) durch Einwurf einer Münze vorgeschrieben. Es ist
nicht Sache des Bundesgerichts, die Vor- und Nachteile der "blauen Zone"
und der Parkingmeter gegeneinander abzuwägen. Zu prüfen ist einzig,
ob der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, die Erhebung von
Parkingmetergebühren sei verfassungswidrig.
Erwägung 4
4.- Während mit einer ebenfalls heute beurteilten, die Parkingmeter
der Stadt Zürich betreffenden Beschwerde auch Verletzungen des Art. 4
BV geltend gemacht worden sind, beruft sich die vorliegende Beschwerde
ausschliesslich auf Art. 37 Abs. 2 BV, welcher lautet:
"Für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der
Öffentlichkeit zugänglich sind, dürfen keine Gebühren erhoben werden. Die
Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen."
a) Diese Bestimmung wurde im Jahre 1958 bei der durch eine Initiative
veranlassten Revision der Strassenartikel in die BV aufgenommen,
und zwar, wie in der Botschaft ausgeführt ist, zum "Zwecke einer
Klärung der Rechtslage" (BBl 1957 II S. 846 und 852), denn es bestand
bisher Unsicherheit darüber, ob ein solches Verbot aus dem (bei der
Revision von 1958 aufgehobenen) Art. 30 Abs. 2 der BV abzuleiten sei
und diese Vorschrift ein verfassungsmässiges Individualrecht begründe
(vgl. hierüber BGE 81 I 187 Erw. 6 a). Die Tragweite von Art. 37 Abs. 2
BV geht in verschiedener Hinsicht über die in Art. 31 der BV von 1848
enthaltene Bestimmung wie auch über die aus Art. 30 Abs. 2 der BV von
1874 abzuleitenden Grundsätze und über Art. 71 Abs. 1 MFG bzw. Art. 105
Abs. 1 SVG hinaus. Zunächst verbietet Art. 37 Abs. 2 BV nicht nur Weg- und
Brückengelder oder Durchgangsgebühren, sondern schliesst die Erhebung jeder
Gebühr für den Verkehr auf Strassen im Rahmen ihrer Zweckbestimmung aus.
Dieses Verbot gilt sodann nicht nur (wie STREBEL N. 22 zu Art. 71 MFG für
das dortige Verbot von Durchgangsgebühren annimmt) im interkantonalen
Verhältnis, sondern auch innerkantonal, d.h. für den Verkehr mit
Fahrzeugen, die ihren Standort im gleichen Kanton haben. Und schliesslich
begründet Art. 37 Abs. 2 BV ein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen
Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann.
b) Der im Vorentwurf des Departements des Innern vorgeschlagene Art. 36
quater BV (dem Abs. 2 des heutigen Art. 37 entspricht) verbot die Erhebung
von Gebühren "für die Ausübung des Gemeingebrauchs an öffentlichen Strassen
im Rahmen ihrer Zweckbestimmung" (BBl 1957 II S. 844). Gegen diese Fassung
wurden im Vernehmlassungsverfahren von verschiedener Seite Bedenken
erhoben, und es wurde eine elastischere Formulierung vorgeschlagen, um
"einerseits nicht in die bestehenden kantonalen Rechte betreffend den
Gemeingebrauch an öffentlichen Strassen einzugreifen und anderseits die
Erhebung von Parkplatzgebühren nicht zu verunmöglichen" (aaO S. 845). Auf
diese Bedenken und Anregungen ist es offenbar zurückzuführen, dass im
Entwurf des Bundesrates der Ausdruck "Ausübung des Gemeingebrauchs" durch
"Verkehr" ersetzt wurde, die Bestimmung den heute geltenden Wortlaut
erhielt und ihr Inhalt mit Verbot der "Erhebung von Durchfahrtsgebühren"
bzw. der "Gebührenerhebung für das Befahren von Strassen" (aaO S. 852)
umschrieben wurde. Der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung stimmte die
Bundesversammlung zu, ohne dabei die Frage der Parkingmetergebühren auch
nur zu berühren (vgl. StenBull 1958 NatR S. 246/49, StR S. 23). Aus
dieser Entstehungsgeschichte geht klar hervor, dass Art. 37 Abs. 2
BV die Erhebung von Gebühren für die Benützung von Parkplätzen auf
öffentlichem Grund und Boden nicht schlechthin ausschliessen sollte. Das
heisst jedoch noch nicht, dass die Parkingmetergebühr, wegen deren
Nichtbezahlung der Beschwerdeführer bestraft wurde, vor Art. 37 Abs. 2
BV ohne weiteres standhält. Vielmehr fragt sich, ob und gegebenenfalls
inwieweit das Parkieren von Motorfahrzeugen unter den Begriff des
"Verkehrs" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV und damit die Erhebung von
Parkingmetergebühren unter das in dieser Bestimmung enthaltene Verbot
fällt. (Dass die streitige Parkingmetergebühr eine nach Art. 105 Abs.
1 SVG verbotene "Durchgangsgebühr" darstelle, macht die Beschwerde mit
Recht nicht geltend, denn der Bundesrat, der hierüber zu entscheiden hätte,
hat schon im Meinungsaustausch von 1955 inbezug auf die gleichlautende
Bestimmung in Art. 71 Abs. 1 MFG erklärt, dass eine Parkingmetergebühr
wie die vorliegende nicht gegen das Verbot kantonaler "Durchgangsgebühren"
verstosse; vgl. BGE 81 I 189.)
c) Die in Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistete Gebührenfreiheit hat,
wie das bisherige Verbot der "Weggelder" und "Durchgangsgebühren",
den Zweck, jede fiskalische Behinderung des freien Verkehrs zu Fuss und
mit Fahrzeugen auf den im Gemeingebrauch stehenden öffentlichen Strassen
auszuschliessen. Diese Gebührenfreiheit muss aber, wie bereits in BGE 81
I 190 b ausgeführt worden ist, nicht nur für den rollenden Verkehr mit
Fahrzeugen gelten, sondern insoweit auch für den sog. ruhenden Verkehr,
als dieser sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strassen hält und
als Gemeingebrauch erscheint. Soweit der Verkehr mit Fahrzeugen in den
Städten nicht blosser Durchgangsverkehr ist, hat er in der Regel die
Erreichung eines Ziels im Stadtgebiet zum Zweck. Er dient einerseits
dem Transport von Personen und Sachen und umfasst daher auch das zum
Ein- und Aussteigen der Fahrgäste und zum Auf- und Abladen der Sachen
erforderliche Anhalten. Anderseits benützt der Führer das Fahrzeug,
um sich selber von seiner Wohnung oder seinem Geschäftslokal an andere
Orte zu begeben und dort Verrichtungen vorzunehmen, während welcher er
das Fahrzeug auf der Strasse abstellt und verlässt. So verhält es sich
beim Arzt, der den Patienten, und beim Patienten, der den Arzt aufsucht,
beim Handelsreisenden, der seinen Kunden nachgeht, bei denjenigen, die
Einkäufe in Ladengeschäften machen usw. Auch das Abstellen der Fahrzeuge
während solcher Verrichtungen gehört zu dem jedermann als Gemeingebrauch
unentgeltlich offen stehenden "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV im
Gegensatze zum Parkieren während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit
oder während der ganzen Nacht, für das die öffentlichen Strassen so wenig
bestimmt sind wie für die Aufstellung von Wagen zum Warenverkauf (vgl. BGE
77 I 287 Erw. 3) oder zu andern gewerblichen Zwecken (vgl. BGE 75 IV
85/86). Bis zu welcher Dauer das Parkieren von Motorfahrzeugen allgemein
und insbesondere im Innern grösserer Städte noch zum "Verkehr" gehört,
ist hier nicht zu untersuchen. Der Beschwerdeführer hat sein Automobil
(aus einem aus den Akten nicht ersichtlichen Grunde) während ungefähr
einer Stunde an der Schwanengasse aufgestellt. Ein Parkieren von dieser
verhältnismässig kurzen Dauer gehört noch zum einfachen Gemeingebrauch und
damit zum "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV. Daraus folgt jedoch
nicht, dass die Bestrafung des Beschwerdeführers wegen Nichtbezahlung der
Parkingmetergebühr gegen Art. 37 Abs. 2 BV verstösst. Der Beschwerdeführer
hat sein Fahrzeug nicht auf einem beliebigen, sondern auf einem besonders
gekennzeichneten und mit einer Parkuhr versehenen Teil der Strassenfläche
parkiert. Es fragt sich somit, ob die Schaffung solcher Parkfelder mit Art.
37 Abs. 2 BV unvereinbar ist.
d) Diese Frage ist zu verneinen. Wenn Art. 37 Abs. 2 BV die
Gebührenfreiheit für den Verkehr auf der Strasse im Rahmen ihrer
Zweckbestimmung gewährleistet, so verpflichtet er damit die Gemeinwesen
nicht, die bestehenden Strassenflächen im bisherigen Umfange dem
Fahrverkehr zu erhalten. Insbesondere hindert er sie nicht, Teile
der Strassenfläche, die bisher dem rollenden Verkehr sowie zeitlich
unbeschränktem Parkieren offen standen, durch Bodenmarkierung und
Signale als Parkfelder zu bezeichnen und darauf das Parkieren nur für
eine bestimmte Zeit zu gestatten, um damit den Automobilisten vermehrte
Gelegenheit zu kurzfristigem Parkieren zu verschaffen. Der Beschwerdeführer
spricht denn auch den Behörden das Recht, das Parkieren in bestimmten
Gebieten zeitlich zu beschränken, nicht ab. Dagegen beanstandet er als
Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, dass für solch zeitlich beschränktes
Parkieren eine Gebühr erhoben werde. Wenn indes auf gewissen, bisher allen
Formen des Fahrverkehrs geöffneten Teilen des Strassengebietes inskünftig
ständig oder während gewisser Tageszeiten nur noch kurzfristiges Parkieren
zugelassen wird, so werden diese Parkflächen dem "Verkehr" im Sinne
des allgemeinen Gemeingebrauchs entzogen und für eine besondere Art der
Benutzung bestimmt. Diese Änderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass
Art. 37 Abs. 2 BV, der die Erhebung von Parkplatzgebühren nicht schlechthin
ausschliesst (lit. b hievor), auf diese Strassenflächen nicht mehr
anwendbar ist. Wenn der Begriff des "Verkehrs" in Art. 37 Abs. 2 BV nicht
nur den rollenden, sondern - innerhalb gewisser Grenzen - auch den ruhenden
Verkehr umfasst, so kann das Verbot der Gebührenerhebung seinem Sinne nach
doch nur gelten für Strassenflächen, die auch oder gar ausschliesslich dem
eigentlichen, d.h. dem rollenden Verkehr offen stehen. Das trifft für die
einer besondern Art des rollenden Verkehrs vorbehaltenen Strassenflächen
wie Autobahnen, Radfahrerwege usw. zu, nicht jedoch für die als Parkfelder
ausgeschiedenen und mit Parkuhren versehenen Teile des Strassengebietes,
weshalb die Erhebung von Parkingmetergebühren grundsätzlich nicht gegen
Art. 37 Abs. 2 BV verstösst, gleichgültig ob die Gebühr als Entgelt für
die Benützung des Parkingmeters als einer Kontrolleinrichtung oder (auch)
für die Benützung des Parkfeldes aufgefasst wird.
Ein Vorbehalt ist lediglich insofern zu machen, als es nicht angeht,
in einer ganzen Ortschaft oder einem grösseren Teil einer solchen
sämtliche nicht dem rollenden Verkehr vorbehaltenen Strassenflächen in
gebührenpflichtige Parkplätze umzuwandeln. Dass hierin eine mit dem Verbot
von Weggeldern und Durchgangsgebühren (Art. 30 Abs. 2 BV und 71 Abs. 1 MFG)
unvereinbare Behinderung des freien Verkehrs läge, wurde bereits in BGE
81 I 190/91 ausgeführt. Aus den gleichen Gründen wäre der die Befreiung
des Strassenverkehrs von jeglicher Gebühr gewährleistende Art. 37 Abs. 2
BV verletzt. Die Umwandlung von Strassengebiet in gebührenpflichtige
Parkflächen ist daher vor dieser Bestimmung nur haltbar, wenn in
angemessenem Abstand von ihnen genügend Parkplätze vorhanden sind,
auf denen die Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können. Diese
Voraussetzung ist hier, wie im angefochtenen Entscheid ausgeführt und
in der Beschwerde nicht bestritten wird, erfüllt, da sich in nächster
Nähe der Stelle an der Schwanengasse, wo der Beschwerdeführer parkierte,
unentgeltliche Parkplätze befinden, nämlich auf einem Teilstück dieser
Strasse selber sowie an der angrenzenden Rainmattstrasse.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.