BGE 89 I 464
89 I 464
67. Urteil vom 20. November 1963 i.S. Graf gegen Gemeinderat Hemmental
und Regierungsrat des Kantons Schaffhausen. Regeste
Eigentumsgarantie; Natur- und Heimatschutz.
1. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts mit Bezug auf die
gesetzliche Grundlage von Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes
(Erw. 2).
2. Inwiefern kann Gemeinderecht die gesetzliche Grundlage für
Eigentumsbeschränkungen bilden? (Erw. 3b).
3. Bedeutung der Genehmigung von Gemeinderecht durch eine kantonale
Behörde (Erw. 3a, b).
4. Auslegung und Anwendung von Art. 96 des schaffhausischen EG
ZGB. Frage des öffentlichen Interesses (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Das schaffhausische EG ZGB bestimmt in Art. 96, dass geschichtlich
oder künstlerisch wertvolle Bauten oder Bauteile, Geschichts- und
Naturdenkmäler sowie bedeutende Aussichtspunkte nach Möglichkeit zu
schützen und zu erhalten sind (Abs. 1); Vorkehrungen baulicher oder
sonstiger Art, zum Beispiel das Anbringen von Firmatafeln, Reklamebildern
und dergleichen, die geeignet sind, ein charakterisches Orts-, Strassen-
oder Landschaftsbild zu verunstalten oder zu beeinträchtigen, haben die
Gemeinderäte zu untersagen (Abs. 2). Das kantonale Baugesetz (BauG) vom 8.
September 1936 ermächtigt die Gemeinden, Bauordnungen aufzustellen (Art. 2)
und darin nach ihren Bedürfnissen besondere Vorschriften, namentlich
auch über die Erhaltung von Bau-, Kunst- und Naturdenkmälern sowie
über den Schutz der Landschafts-, Orts- und Strassenbilder zu erlassen
(Art. 4). Die Bauordnungen bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates
(Art. 2), der im öffentlichen Interesse die Gemeinden zur Aufstellung
oder Änderung von Bauordnungen anhalten kann (Art. 3).
Unter Berufung auf Art. 4 BauG und "im Bestreben, die Naturschönheiten
des Randengebietes der Allgemeinheit zu erhalten", erliess die
Gemeindeversammlung von Hemmental am 5. Oktober 1945 eine Bauordnung
(BOH), deren Art. 1 die Neuerstellung von Wochenendhäusern in der Gemarkung
Hemmental untersagt. Am 24. November 1961 hob die Gemeindeversammlung die
Bauordnung auf, wobei sie dem Gemeinderat aufgab, ihr bis zum 30. April
1962 eine neue Bauordnung vorzulegen. Im Auftrag des Gemeinderates
stellten zwei Mitarbeiter des Regionalplanungsbureaus des Kantons Zürich
im Einvernehmen mit dem Kantonsbaumeister, dem kantonalen Forstamt und
dem juristischen Beamten der Baudirektion des Kantons Schaffhausen den
Entwurf zu einer "Verordnung über das Randengebiet in der Gemarkung der
Gemeinde Hemmental" mit einem zugehörigen Zonenplan auf. Ziff. 5 des
Verordnungsentwurfs sah für die sogen. "Schutzzone" ein vollständiges
Bauverbot vor. Nach dem Zonenplan sollte unter anderem der obere Teil des
Hanges, der sich von der bewaldeten Kuppe des Oberberg-Kapf in südöstlicher
Richtung gegen das Gehrentobel und den Dorfkern senkt, in die "Schutzzone"
fallen.
B.- Rudolf Graf möchte auf den aneinander grenzenden Grundstücken GB
Nr. 820 und 820 a im Gehrentobel, die er am 23. Januar 1962 gekauft hat,
ein Ferienhaus bauen. Am 6. Februar 1963 ersuchte er den Gemeinderat von
Hemmental um die Erteilung der Baubewilligung. Der Gemeinderat lehnte das
Gesuch am 1. April 1963 ab mit der Begründung, die BOH, deren Aufhebung
der Regierungsrat noch nicht genehmigt habe, verbiete die Neuerstellung
von Wochenendhäusern; die zu überbauenden Grundstücke lägen überdies
gemäss der im Entwurf vorliegenden Randenverordnung in der Bauverbotszone.
Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen hat den Rekurs, den Graf
dagegen erhob, am 3. Juli 1963 abgewiesen. Der Regierungsrat hat dazu
ausgeführt, gemäss Art. 2 BauG trete eine Bauordnung erst in Kraft,
wenn der Regierungsrat sie genehmigt habe. Umgekehrt bedürfe auch die
Aufhebung einer Bauordnung der Genehmigung des Regierungsrates, da sonst
Art. 3 BauG "zwecklos, ja sogar widersinnig" wäre. Die Bauordnung der
Gemeinde Hemmental sei demnach heute noch geltendes Recht. Die Abweisung
des streitigen Baugesuches lasse sich auf Art. 1 BOH stützen, der in
Art. 4 BauG und in Art. 96 Abs. 2 EG ZGB seine gesetzliche Grundlage
finde. Die Verweigerung der Baubewilligung lasse sich aber auch unmittelbar
auf Art. 96 Abs. 2 EG ZGB gründen. Die Grundstücke des Beschwerdeführers
lägen in einem Gebiet, das nach dem Entwurf für die neue Randenverordnung
der Gemeinde Hemmental zur Schutzzone gehöre. Dieser Entwurf scheide die
überbaubaren und die unüberbaubaren Flächen nach jenen Gesichtspunkten
aus, die sich gemäss dem Urteil des Bundesgerichts vom 8. Februar 1956
in Sachen Vereinigung Sonnenkreis Schaffhausen aus Art. 96 Abs. 2 EG
ZGB ableiten liessen.
C.- Graf führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des
Art. 4 BV und der Eigentumsgarantie mit dem Antrag, der Entscheid des
Regierungsrates sei aufzuheben.
Der Gemeinderat von Hemmental hat auf Vernehmlassung verzichtet. Der
Regierungsrat schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
D.- Eine Instruktionskommission des Bundesgerichts hat die
Baugrundstücke und deren Umgebung in Augenschein genommen.
E.- Die Gemeindeversammlung von Hemmental hat die Vorlage auf Erlass
der Randenverordnung samt Zonenplan am 16. November 1963 verworfen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales).
Erwägung 2
2.- Die angefochtene Verweigerung der Baubewilligung stellt eine
öffentlich-rechtliche Beschränkung des Eigentums dar. Ein solcher Eingriff
ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn er auf gesetzlicher
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und, sofern er in der
Wirkung einer Enteigung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 89
I 384 mit Verweisungen).
Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer gesetzlichen
Grundlage. Das Bundesgericht auferlegt sich bei Beurteilung dieser Rüge
eine gewisse Zurückhaltung; es überprüft die Auslegung und Anwendung der
kantonalen (und kommunalen) Gesetze und Verordnungen, welche die kantonalen
Instanzen zur Stützung des angefochtenen Eingriffs herangezogen haben, im
allgemeinen nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür und der
rechtsungleichen Behandlung (BGE 84 I 172/173 mit Verweisungen, 85 I 89/90,
88 I 84, 89 I 104, 191). Es lässt indessen diese Zurückhaltung fallen, wenn
die angefochtene Beschränkung ausserordentlich tief in die Rechte Privater
eingreift und sie wesentlich über das hinausgeht, was bisher in der Schweiz
als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung üblich war (BGE 74 I 156;
76 I 336; 77 I 218; 78 I 428; 81 I 29; 84 I 173, 175; 85 I 231; 88 I 84,
175/76; 89 I 104, 191/92; ZBl 1961 S. 72 Erw. 2, 1962 S. 309/10). Diese
Rechtsprechung bezieht sich entgegen dem in BGE 84 I 175 und 89 I 191/92
Gesagten nicht nur auf die Schaffung von Grünzonen und Landwirtschaftszonen
in städtischen oder halbstädtischen Gebieten, sondern ganz allgemein auf
alle öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen nicht herkömmlicher
Art von besonderer Schwere (vgl. BGE 81 I 31 betreffend Hotelzone, 85
I 231 betreffend Auflage zur Erstellung von Parkplätzen bei Neubauten,
88 I 176 betreffend Beschränkung des Hausabbruchs, 89 I 104 betreffend
Freihaltung von Skipisten, ZBl 1961 S. 76 ff. betreffend Kurzone
und Richtplan). Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes gehören im
allgemeinen zu den herkömmlichen Eigentumsbeschränkungen (BGE 84 I 175,
ZBl 1962 S. 309); doch stellt die Belegung ausgedehnter Gebiete mit
einem Bauverbot einen ausserordentlich weitgehenden Eingriff in das
Privateigentum dar. Das Bundesgericht überprüft die gesetzliche Grundlage
einer derartigen Anordnung deshalb ohne die erwähnten Einschränkungen
(Urteil vom 8. Februar 1956 i.S. Vereinigung Sonnenkreis Schaffhausen,
Erw. 3).
Erwägung 3
3.- Der Gemeinderat stützte die Ablehnung des streitigen Baugesuches
auf Art. 1 BOH und den Entwurf zu einer Verordnung über das Randengebiet
der Gemeinde Hemmental, der Regierungsrat auf Art. 1 BOH und Art. 96
Abs. 2 EG ZGB.
a) Die Gemeindeversammlung von Hemmental hat am 24. November 1961,
also vor Einreichung des vorwürfigen Baugesuches, die Aufhebung der
BOH beschlossen. Der Regierungsrat hält dafür, die BOH gelte so lange
weiter, bis er deren Aufhebung genehmigt habe, was bisher nicht geschehen
sei. Diese Folgerung lässt sich nicht etwa auf Art. 2 BauG stützen,
der die Genehmigung des Regierungsrates nur für die Aufstellung der
Gemeindebauordnungen vorsieht. Durch die Genehmigung werden dieses
Bauordnungen nicht zu kantonalen Recht (FLEINER, Institutionen, 8. Aufl.,
S. 119 A. 69; STAUBER, Autonomie und autonome Satzungen der Schaffhauser
Gemeinden, S. 102/3); sie bleiben vielmehr Gemeinderecht, weshalb es
grundsätzlich Sache der Gemeinden ist, über deren Aufrechterhaltung zu
befinden. Eine Schranke erwächst dieser Befugnis allerdings aus Art. 3
BauG, wonach der Regierungsrat "im öffentlichen Interesse" Gemeinden
zur Aufstellung oder Änderung von Bauordnungen anhalten kann. Wie das
öffentliche Interesse die Aufstellung oder Änderung einer Bauordnung
erfordern kann, so kann es unter Umständen auch die Aufrechterhaltung
einer einmal erlassenen Ordnung erheischen. Da dem Ermessen der Gemeinde
auf diesem Gebiet ein grosser Spielraum belassen ist (STAUBER, aaO,
S. 111) und ihr freier Wille nicht weiter eingeschränkt werden darf, als
das zur Erreichung der im Baugesetz angestrebten Ordnung unumgänglich ist
(BÜTIKOFER, Die Rechtssetzungsbefugnis der Gemeinden, S. 137), dürfte der
Regierungsrat jedoch selten dazu kommen, eine Gemeinde entgegen ihrem
Willen zur Aufrechterhaltung ihrer Bauordnung zu verhalten. Es erheben
sich darum Zweifel, ob es sich im Hinblick auf diese wenigen Ausnahmefälle
rechtfertige, allgemein die Aufhebung einer Bauordnung von der Zustimmung
des Regierungsrates abhängig zu machen, und ob Art. 3 BauG wirklich ohne
den Vorbehalt einer solchen Genehmigung "zwecklos, ja sogar widersinnig"
wäre, wie der angefochtene Entscheid meint. Die Frage kann indessen offen
gelassen werden, da die BOH sich ihrerseits, wie sich im Folgenden ergeben
wird, nicht im Rahmen des Gesetzes hält und sie deshalb auch dann nicht
zur Verweigerung des Baugesuches des Beschwerdeführers herangezogen werden
könnte, wenn sie noch in Kraft stände.
b) Um über eine gesetzliche Grundlage zu verfügen, muss eine
Eigentumsbeschränkung sich auf ein Gesetz im materiellen Sinne, das heisst
auf eine generell-abstrakte Norm (BGE 88 I 176) stützen, die ihrerseits
sowohl materiell als auch formell verfassungsmässig ist (vgl. BGE 84 I 172
Erw. 3; ZBl 1961 S. 72 Erw. 3, 1963 S. 436 Erw. 3). Autonome Satzungen,
welche die Gemeinde kraft einer ihr in der Verfassung gewährleisteten
Rechtsetzungsbefugnis aufgestellt hat, sind formell verfassungsmässig;
sie kommen daher als gesetzliche Grundlage für Eigentumsbeschränkungen in
Betracht (vgl BGE 23 II 1521, 85 I 232; ZBl 1961 S. 73 mit Verweisungen,
1960 S. 164; IMBODEN, Schw. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
S. 275 N. I). Sofern die Eigentumsbeschränkung dagegen der Materie nach zum
übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde gehört, benötigt sie eine doppelte
Grundlage: das kommunale Recht, worauf sie sich unmittelbar stützt, muss
seinerseits auf einer Ermächtigung durch ein kantonales Gesetz beruhen,
Eigentumsbeschränkungen dieser Art einzuführen (BGE 74 I 156, 76 I 336,
78 I 427/28, 81 I 29 Erw. 3; ZBl 1961 S. 73).
Gemäss Art. 2 BauG sind die Gemeinden befugt, für ihr ganzes Gebiet
oder einzelne Teile davon über die Bestimmungen des Baugesetzes
hinausgehende Bauordnungen aufzustellen. Ob der Erlass solcher
Bauvorschriften zum übertragenen oder zum eigenen Wirkungskreis der
schaffhausischen Gemeinde gehöre, kann dahingestellt bleiben, da die
Gemeinde, wie die Entwicklung und der heutige Stand der Gesetzgebung
zeigen, auch im zweiten Falle nur innerhalb der Grenzen, die ihr in den
kantonalen Gesetzen (namentlich in Art. 4 BauG und in Art. 96 EG ZGB)
gezogen sind, Recht setzen darf (STAUBER, aaO S. 111).
Die BOH wurde - wie die im Urteil vom 8. Februar 1956 i.S. Vereinigung
Sonnenkreis Schaffhausen überprüfte Bauordnung der Gemeinde Merishausen -
unter Berufung auf Art. 4 BauG erlassen. Nach dieser Bestimmung können
die Gemeinden in ihren Bauordnungen unter anderem Vorschriften aufstellen
"über die Erhaltung von Bau-, Kunst- und Naturdenkmälern und den Schutz
der Landschafts-, Orts- und Strassenbilder". Art. 96 EG ZGB zählt unter
den Schutzobjekten ebenfalls Naturdenkmäler und Landschaftsbilder
auf. Das Bundesgericht hat im erwähnten Urteil erkannt, dass unter
"Naturdenkmälern" nur verhältnismässig begrenzte Gegenstände von besonderer
wissenschaftlicher Bedeutung zu verstehen sind, wie zum Beispiel Findlinge,
eigentümliche geologische Formationen, seltene Bäume, aussergewöhnliche
Baumbestände, nicht dagegen weite Landstriche von grosser Ausdehnung; es
hat sodann entschieden, dass der "Schutz der Landschaftsbilder" sich auf
bestimmte zusammenhängende, einen einheitlichen Anblick bietende Objekte
beschränkt, wie etwa ein See- oder Flussufer, einen Weiher mit Umgelände,
eine Berg- oder Hügelkuppe und den Ausblick von einem Aussichtspunkt, der
als Ganzes durch ein auf die nächste Umgebung gelegtes Bauverbot erhalten
werden kann. Art. 4 BauG und Art. 96 EG ZGB lassen dergestalt nur das
Verbot bestimmter störender Vorkehrungen zu, nicht aber ein Bauverbot,
das sich nicht auf die Bewahrung bestimmter Schutzobjekte beschränkt,
sondern in allgemeiner Weise ganze Gemeindeteile erfasst.
Art. 1 BOH untersagt die Erstellung von Wochenendhäusern auf dem
ganzen Gebiet der Gemeinde Hemmental. Dieses allgemeine Bauverbot geht
klarerweise über das nach Art. 4 BauG und Art. 96 EG ZGB Zulässige
hinaus: es ist insofern unrechtmässig. Dass der Regierungsrat die BOH
genehmigt hat, ändert daran nichts: Da der Regierungsrat selber an
Verfassung und Gesetz gebunden ist, vermag er durch seine Genehmigung
die einer Gemeindesatzung anhaftende Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit
nicht zu beheben (Urteil vom 6. Mai 1959 i.S. Frutig, Erw. 2; FLEINER,
aaO, S. 119 A. 70; BÜTIKOFER, aaO, S. 136; STAUBER, aaO, S. 103; für
die ausserkantonale Rechtsprechung vgl. IMBODEN, aaO, S. 334 Nr. 76;
MBVR Bd. 22 Nr. 140 S. 386, Bd. 33 Nr. 44 S. 114 und Nr. 45 S. 115; ZBl
1959 S. 537 Erw. 1, 1960 S. 333, 1961 S. 44 Erw. 6). Die Verweigerung
der streitigen Baubewilligung liesse sich daher selbst dann nicht auf
die BOH stützen, falls diese mangels Genehmigung ihrer Aufhebung durch
den Regierungsrat formell noch in Kraft stände.
c) Der Gemeinderat vermeinte, das streitige Bauverbot ferner auf
den Entwurf zu einer Verordnung über das Randengebiet in der Gemarkung
Hemmental stützen zu können, deren Ziff. 5 in der "Schutzzone" (die auch
die Grundstücke des Beschwerdeführers umfassen sollte) "Bauten aller Art"
untersagen wollte. Diese Betrachtungsweise geht fehl. Noch nicht in
Kraft stehendes Recht vermag nicht die Grundlage für ein staatliches
Handeln abzugeben. Denkbar ist jedoch, dass besondere gesetzliche
Vorschriften dem werdenden Recht eine bestimmte Vorwirkung einräumen. So
ermächtigen die meisten kantonalen Baugesetze die Bewilligungsbehörden,
im Falle einer unmittelbar bevorstehenden Änderung der Rechtsgrundlagen
die Behandlung eines Baugesuches zurückzustellen, bis der neue Plan oder
das revidierte Baurecht in Kraft steht (BGE 87 I 510). Art. 16 und 23 des
schaffhausischen BauG sehen diese Möglichkeit mit Bezug auf Bebauungspläne
und Quartierpläne vor. Ob diese Bestimmungen sinngemäss auch auf Satzungen
von der Art der in Frage stehenden Heimatschutzverordnung anwendbar seien,
kann offen bleiben, weil der Gemeinderat und der Regierungsrat sich nicht
auf Art. 16 und 23 BauG berufen haben, ihr Entscheid nicht den Sinn einer
bloss einstweiligen Verweigerung der Baubewilligung hat (vgl. ZBl 1963
S. 527 Erw. 3) und der Entwurf zur Schutzverordnung inzwischen von den
Stimmberechtigten der Gemeinde verworfen worden ist.
Erwägung 4
4.- Der Regierungsrat hat die Ablehnung des Baugesuches zusätzlich
mit dem Hinweis auf Art. 96 Abs. 2 EG ZGB begründet. Der Beschwerdeführer
behauptet mit Recht nicht, diese Gesetzesbestimmung sei an sich mit der
Eigentumsgarantie oder mit Art. 4 BV unvereinbar; er bestreitet einzig,
dass die Verweigerung der von ihm nachgesuchten Baubewilligung sich auf
diese Vorschrift stützen lasse.
a) Das ist entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nicht schon
deswegen ausgeschlossen, weil der Regierungsrat Art. 96 Abs. 2 EG ZGB
"nur im Zusammenhang" mit dem Entwurf zu einer Schutzverordnung nenne.
Richtig verstanden, geht der angefochtene Entscheid von der angeführten
Gesetzesbestimmung aus; er findet in dem auf fachmännischer Vorarbeit
beruhenden Verordnungsentwurf lediglich die Bestätigung dafür, dass die
tatsächlichen Voraussetzungen des Art. 96 Abs. 2 EG ZGB im vorliegenden
Falle erfüllt sind.
Es trifft auch nicht zu, dass diese Vorschrift schon laut Urteil
vom 8. Februar 1956 i.S. Vereinigung Sonnenkreis Schaffhausen als
gesetzliche Grundlage für das streitige Bauverbot ausser Betracht
falle. Das Bundesgericht hat im genannten Entscheid erkannt, Art. 96
Abs. 2 EG ZGB erlaube es den Gemeinden nicht, ganze Landstriche
unter ein allgemeines, die Lage und die Ausgestaltung der einzelnen
Bauvorhaben nicht berücksichtigendes Bauverbot zu stellen; es hat es
dagegen ausdrücklich als zulässig erklärt, auf Grund dieser Vorschrift
ein bestimmtes Bauvorhaben zu untersagen, das ein schönes Landschaftsbild
zu verunstalten oder zu beeinträchtigen droht. Falls der Beschwerdeführer
behaupten möchte, nach Art. 96 Abs. 2 EG ZGB könne nicht eine Baute als
Ganzes, sondern nur die Ausgestaltung einzelner Bauteile zum Schutze des
Landschaftsbildes untersagt werden, so wäre diese Rüge unbegründet. Nach
der genannten Vorschrift haben die Gemeinderäte "Vorkehren baulicher
oder sonstiger Art, z.B. das Anbringen von Firmatafeln, Reklamebildern
und dergleichen, die geeignet sind, ein charakteristisches Orts-,
Strassen- oder Landschaftsbild zu verunstalten oder zu beeinträchtigen",
zu verbieten. Es liegt auf der Hand, dass ein "charakteristisches Orts-,
Strassen- oder Landschaftsbild" durch die Erstellung ganzer Bauten stärker
"verunstaltet" oder "beeinträchtigt" werden kann als durch die blosse
Ausgestaltung von Bauteilen. Entsprechend muss sich die Abwehr einrichten.
Das Gesetz gibt dem Gemeinderat die Mittel dazu in die Hand, indem es ihm
gestattet, gegen "Vorkehren baulicher oder sonstiger Art" einzuschreiten.
Diese weite Formel erfasst Hochbauten und das äussere Bild beeinflussende
Tiefbauten (Abgrabungen, Aufschüttungen), ganze Häuser so gut wie Hausteilc
und ausserhalb der Bauten befindliche Einrichtungen. Die beispielsweise
Aufzählung der "Firmatafeln, Reklamebilder und dergleichen" bezieht sich
auf die "sonstigen Vorkehren"; sie unterstreicht die umfassende Bedeutung
der Schutzmassnahmen.
b) Beim Entscheid darüber, ob im Einzelfall ein schutzwürdiges "Orts-,
Strassen- oder Landschaftsbild" vorliege, darf die Bewilligungsbehörde
sich nicht auf ihr subjektives Empfinden verlassen; sie hat vielmehr nach
objektiven und grundsätzlichen Kriterien zu urteilen. Entsprechendes
gilt für die Beantwortung der Frage, ob eine "Verunstaltung" oder
"Beeinträchtigung" des Orts-, Strassen- oder Landschaftsbildes zu
befürchten sei. Der Masstab muss dabei in Anschauungen gefunden werden,
die in weiteren Kreisen verbreitet sind und die zudem Anspruch auf
eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben dürfen; das Denken und Fühlen
einzelner Personen, die aesthetisch besonders empfindlich sind oder einer
ausgefallenen Geschmacksrichtung huldigen, fällt hierbei ebenso wenig
in Betracht wie jene jeder Differenzierung entbehrenden überkommenen
Vorstellungen, die sich vielerorts als "öffentliche Meinung" oder
"Volksempfinden" auszugeben pflegen. Auch so steht dem Ermessen der
Bewilligungsbehörde jedoch ein weiter Spielraum zu. Das Bundesgericht
greift auf Beschwerde hin nur ein, wenn die kantonalen Instanzen den
Rahmen ihres Ermessens offensichtlich überschritten haben (BGE 82 I 108
mit Verweisungen, 87 I 517; MBVR Bd. 61 S. 371; ZBl 1963 S. 437/38).
Da der angefochtene Entscheid sich über diesen Punkt nicht näher
ausspricht, wurden die Behörden am Augenschein eingeladen, ihren Standpunkt
darzulegen. Der Beschwerdeführer erhielt im Sinne von Art. 93 Abs. 2 OG
Gelegenheit, diese Stellungnahme zu beantworten. Die Behördevertreter
erhoben hinsichtlich der Erschliessung des Baulandes (vgl. Art. 46,
Art. 52 Abs. 3 und 4, Art. 63 Abs. 5 BauG) keine Einwendungen. Der
Vertreter des Regierungsrates führte aus, die projektierte Baute sei
an sich nicht unschön; bliebe sie allein, so würde die Gegend kaum
verunstaltet; das Landschaftsbild würde aber erheblich beeinträchtigt,
falls am dortigen Südhang mehrere solche Bauten erstellt würden, was
sich aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung nicht verhindern liesse,
wenn das Baugesuch des Beschwerdeführers genehmigt würde. Zu prüfen
ist daher lediglich, ob der Regierungsrat mit sachlich vertretbaren
Gründen zur Auffassung habe gelangen können, der Hang, auf dem der
Beschwerdeführer sein Ferienhaus erstellen möchte, sei Teil eines schönen
Landschaftsbildes, das verunstaltet oder beeinträchtigt würde, wenn die
Halde mit Wochenendhäusern überbaut würde.
Der Randen ist ein Tafelgebirge von 100 km2 Grundfläche, das sich
bis zu einer Höhe von 924 m erhebt. Er bildet geologisch betrachtet das
Bindeglied zwischen der Schwäbischen Alb und dem Schweizer Tafeljura
südlich des Rheins. Es handelt sich um eine eigenartige, geschlossene
Landschaft, die ihr besonderes und schönes Gepräge vor allem durch
die stark bewaldeten Talhänge und die parkartigen Hochflächen mit den
einsamen Randenwiesen und der reichhaltigen seltenen Flora erhält. Die
Schweizerische Kommission zur Erstellung einer Liste der zu erhaltenden
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung hat denn auch
den Randen in ihr Verzeichnis aufgenommen. Der Randen ist darüber hinaus
das Ziel zahlreicher Wanderer, namentlich aus der Stadt Schaffhausen und
den umliegenden Ortschaften, die hier Ruhe und Erholung suchen.
Der Reiz der zum grossen Teil noch unberührten Randenlandschaft wird
in den letzten Jahren immer mehr durch den Bau von Wochenendhäusern und
die überhandnehmende Motorisierung des Ausflugsverkehrs gefährdet. Seit
Jahren sind deshalb Bestrebungen im Gange, das Bild der Landschaft und
ihre Pflanzenwelt zu schützen. Nach dem Gesagten fehlen indessen im Kanton
Schaffhausen bisher die gesetzlichen Grundlagen, um ausgedehnte Landstriche
vor der Überbauung und sonstigen Beeinträchtigung zu bewahren. Wie
das Bundesgericht im erwähnten Urteil i.S. Vereinigung Sonnenkreis
Schaffhausen erkannt hat, ermöglichen Art. 96 EG ZGB und Art. 4 BauG
es lediglich, eigentümliche geologische Formationen, seltene Bäume,
aussergewöhnliche Pflanzenbestände und bestimmte zusammenhängende, einen
einheitlichen Anblick bietende Objektive von besonderem Schönheitswert
vor der Verunstaltung oder Beeinträchtigung durch Vorkehrungen
baulicher oder sonstiger Art zu schützen. Das Forstamt des Kantons
Schaffhausen hat festzustellen versucht, welche Gebiete nach Massgabe der
bundesgerichtlichen Auslegung von Art. 96 EG ZGB und Art. 4 BauG unter
Bauverbot gestellt werden könnten. Das Ergebnis dieser ernsthaften und
eingehenden Untersuchungen ist in einem Entwurf "Bauverbotszonen Randen"
niedergelegt. Wenn der Entwurf auch keine Gesetzeskraft hat, so kommt
ihm doch als Meinungsäusserung eines Fachmannes die Bedeutung eines -
freilich nur verwaltungsinternen - Gutachtens zu. In diesem Sinne ist
der Entwurf hier zu würdigen.
Der Entwurf schlägt vor, den oberen Teil des Hanges, der sich von
Oberberg-Kapf in südöstlicher Richtung gegen das Gehrentobel senkt und
auf dem auch der Bauplatz liegt, mit einem Bauverbot zu belegen. Der
Augenschein hat gezeigt, dass ernsthafte Gründe für diesen Vorschlag
sprechen. Der von Hecken und lichtem Gehölz durchsetzte Hang unter der
Waldkuppe des Oberberg-Kapf bildet den für das Randengebiet kennzeichnenden
Abschluss des schönen Landschaftsbildes, das sich dem Betrachter vom
Klosterfeld aus darbietet. Über diese Hochebene führt der wichtigste und
von Schaffhausen aus am meisten begangene Wanderweg zum Randen, was das
öffentliche Interesse an Schutzmassnahmen erhöht (vgl. BGE 87 I 517). Würde
das Bauvorhaben des Beschwerdeführers bewilligt, so könnten aus Gründen
der rechtsgleichen Behandlung ähnliche Bauten auf den Nachbarparzellen
nicht untersagt werden; es wäre zu befürchten, dass der weithin sichtbare
Hang binnen kurzem mit Wochenend- und Ferienhäusern überstellt würde. Die
Landschaft des Klosterfeldes würde damit den ihr eigenen Reiz der Weite
und Unberührtheit verlieren. Der Regierungsrat hat mithin den Rahmen
pflichtgemässen Ermessens nicht überschritten, wenn er aus der Besorgnis,
dass eine Überbauung des Hanges das schöne Landschaftsbild ernstlich
beeinträchtigen würde, das Baugesuch des Beschwerdeführers gestützt auf
Art. 96 Abs. 2 EG ZGB abgelehnt hat.
Ohne eine Verletzung der Rechtsgleichheit behaupten zu wollen,
hat der Beschwerdeführer am Augenschein geltend gemacht, die einzelnen
Randengemeinden (insbesondere Hemmental, Merishausen, Siblingen) folgten
mit Bezug auf die Zulassung von Bauten im Randengebiet ganz verschiedenen
Grundsätzen, was zeige, dass die Schutzwürdigkeit nicht nach objektiven
Gesichtspunkten beurteilt werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie
dargelegt, bleibt den Bewilligungsbehörden auch bei Anlegung objektiver
Massstäbe ein Spielraum des Ermessens offen, was die Verschiedenheit
der getroffenen Lösungen erklärt. Von besonderer Bedeutung ist dabei,
dass in der Regel nur ein Teil der an sich schützenswerten Gebiete unter
Schutz gestellt werden kann. Bei dieser Auswahl stellt sich die Frage
des öffentlichen Interesses, die je nach den örtlichen Verhältnissen
verschieden beantwortet werden wird (vgl. BGE 87 I 517). Der Einwand
des Beschwerdeführers ist deshalb nicht geeignet, den Entscheid des
Regierungsrates als unsachlich erscheinen zu lassen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.