BGE 89 I 324
89 I 324
49. Urteil vom 31. Mai 1963 i.S. Bucher und Mitbeteiligte gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement. Regeste
Milchstatut: Aufhebung einer Milchsammelstelle.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Legitimation
zur Beschwerde.
2. Zusammenlegung von Milchsammelstellen (Errichtung einer Zentrale);
Voraussetzungen.
Sachverhalt
A.- Romanshorn wurde bisher in der Hauptsache von fünf selbständigen
Milchhändlern mit Konsummilch versorgt. Die Händler bezogen die Milch
direkt von den Produzenten. Die Beziehungen zwischen den Händlern und
dem Milchproduzentenverband Romanshorn und Umgebung waren durch einen
Milchkaufvertrag geregelt, der von Jahr zu Jahr erneuert wurde. Der letzte
Vertrag wurde am 1. Juli 1960 abgeschlossen. Eine weitere Erneuerung
unterblieb, weil der Milchproduzentenverband Romanshorn beschloss, eine
einzige, zentrale Milchsammelstelle im Hub zu errichten.
Einer der fünf Milchhändler, Anton Bucher, widersetzte sich der
Durchführung dieses Vorhabens. Er wollte weiterhin die Milch für sein
Geschäft in Haslen-Egnach direkt bei seinen bisherigen Lieferanten
beziehen. Von diesen weigerten sich dreizehn ihrerseits, die Milch in die
neue Milchzentrale Hub zu liefern. Die Abteilung für Landwirtschaft des
eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, welcher die Angelegenheit unterbreitet
wurde, entschied am 22. November 1961, dass vom 1. Dezember 1961 an die
bisherigen Lieferanten der fünf Milchhändler, namentlich auch Buchers,
ihre Milch an die Milchzentrale Hub liefern müssten und den Händlern,
insbesondere auch Bucher, die zur Bedienung ihrer Kundschaft erforderliche
Milch von der Milchzentrale zugeteilt werde.
Bucher und die dreizehn Milchproduzenten erhoben hiegegen Beschwerde
beim eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Dieses trat auf die Beschwerde
Buchers nicht ein; diejenige der Produzenten wies es ab (Entscheid vom
14. Mai 1962). Es führte aus, die fünf Milchhändler hätten die Funktion
der Sammelstellen nicht selbständig ausgeübt, sondern im Auftrag des
Milchproduzentenverbandes Romanshorn auf Grund der jährlich erneuerten
Milchkaufverträge. Diese Funktion sei nicht durch den angefochtenen
Entscheid der Abteilung für Landwirtschaft aufgehoben worden, sondern
dadurch, dass der Milchkaufvertrag nicht erneuert worden sei. Daher
bestehe für die Milchproduzenten tatsächlich keine Möglichkeit mehr,
ihre Milch an die früheren Sammelstellen abzuliefern. Der Entscheid der
Abteilung für Landwirtschaft entspreche der gesetzlichen Ordnung und sei
sachlich richtig.
B.- Bucher und die dreizehn Milchproduzenten haben gegen den
Entscheid des Departements gleichzeitig Verwaltungsbeschwerde beim
Bundesrat (entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im Entscheid) und
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen sie, der Entscheid des
Departements sei aufzuheben und demzufolge die Verfügung der Abteilung für
Landwirtschaft nichtig zu erklären, eventuell aufzuheben; demgemäss seien
zwei weitere Milchproduzenten zu verpflichten, ihre Milch weiterhin dem
Beschwerdeführer Bucher abzuliefern; eventuell sei die Angelegenheit
zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Verwaltung
zurückzuweisen. Es wird geltend gemacht, Bucher übe die Funktion der
Milchsammelstelle selbständig aus; von einem blossen Auftrag des örtlichen
Milchproduzentenverbandes könne keine Rede sein. Es handle sich um eine
angestammte Sammelstelle im Sinne der Art. 5 ff. des Milchbeschlusses
(Milchstatuts) vom 29. September 1953 (MB). Sie sei in Art. 50 Abs. 2
ebenda anerkannt worden. Der Entscheid der Abteilung für Landwirtschaft
laufe auf die Aufhebung dieser Sammelstelle und damit auf den Entzug
einer Bewilligung im Sinne des Art. 107 des Landwirtschaftsgesetzes vom
3. Oktober 1951 (LandwG) hinaus, indem er die bisherigen Lieferanten
Buchers verpflichte, die Milch an eine andere Stelle zu liefern.
Eine solche zwangsweise Umteilung sei nach der gesetzlichen Ordnung
nicht zulässig. Ein Milchproduzent könne einer anderen Sammelstelle nur
dann zugeteilt werden, wenn er es selber wünsche (Art. 5 Abs. 4 MB).
Die Milchzentrale Hub, die der Milchproduzentenverband Romanshorn
am Standort einer alten Sammelstelle eröffnet habe, sei keine neue
Sammelstelle. Läge eine solche doch vor, so wäre sie nicht ordnungsgemäss
errichtet worden. Die erforderliche Bewilligung fehle; der regionale
Milchproduzentenverband habe der Errichtung nicht zugestimmt, und Bucher,
der zu den "beteiligten Verwerterkreisen" gehöre, sei nicht angehört worden
(Art. 8 MB).
Die Abteilung für Landwirtschaft sei nicht berechtigt gewesen,
die Sammelstelle Buchers aufzuheben. Nach Art. 50 Abs. 2 MB dürfe eine
bestehende Sammelstelle ohne Zustimmung des Kantons, welche hier fehle,
nicht aufgehoben werden.
Die von der Verwaltung vorgesehene Neuordnung der Milchversorgung
Romanshorn sei auch den Verhältnissen völlig unangemessen. Der für die
Milchzentrale gewählte Standort sei exzentrisch. Er sei insbesondere für
die Beschwerdeführer ungünstig. Der Anschluss an die Zentrale Hub wäre für
sie mit unzumutbaren neuen Belastungen (Verlängerung des Transportweges,
Erhöhung der Kosten) verbunden. Auch der Sammeldienst, von dessen
Einrichtung die Rede sei, wäre nicht unentgeltlich. Die Sammlung und
Verteilung der Milch würde kompliziert und verteuert, was den Zielen des
Milchstatuts zuwiderliefe.
Würde die Aufhebung der Milchsammelstelle Buchers als zulässig
befunden, so müsste er dafür entschädigt werden.
C.- Im Meinungsaustausch mit dem Bundesrat hat das Bundesgericht sich
als zur Beurteilung des Falles zuständig erklärt. Der Bundesrat hat sich
dieser Auffassung angeschlossen.
D.- Das eidg. Volkswirtschaftsdepartement beantragt Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
E.- Der Instruktionsrichter hat dem Departement anheimgestellt,
nachträglich die Zustimmung des Kantons zu der angefochtenen Anordnung
nachzusuchen, für den Fall, dass diese Zustimmung als notwendig erachtet
würde (Art. 50 Abs. 2 MB). Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat die
erbetene Zustimmung erklärt.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass dieser nachträgliche
Beschluss vom Bundesgericht berücksichtigt werden könne, und ferner,
dass der Regierungsrat dafür zuständig gewesen sei. Sie machen
geltend, zuständig wäre nach Art. 8 Abs. 2 MB der thurgauische
Milchproduzentenverband. Mindestens wäre seine Zustimmung ebenfalls
erforderlich. Der Regierungsrat setze sie zu Unrecht als gegeben voraus. Er
habe gegen Art. 4 BV verstossen, indem er nicht alle massgeblichen
Gesichtspunkte geprüft und den Beschwerdeführern das rechtliche Gehör
verweigert habe.
Das Departement erachtet diese Ausführungen der Beschwerdeführer
als unbegründet.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 26 Abs. 1 LandwG kann die Bundesversammlung
zur Sicherung einer geordneten Versorgung des Landes mit Milch und
Milchprodukten und zur Förderung des Absatzes der Milch zu angemessenen
Preisen "a. Anordnungen über Erzeugung, ... Ablieferung und Verwertung
von Milch und Milchprodukten treffen; ... d. ... Vorschriften über die
zweckmässige und kostensparende Sammlung und Verteilung der Konsummilch
erlassen, insbesondere auch durch Verhinderung einer übersetzten Zahl von
Milchgeschäften. ..". Die Bundesversammlung hat von dieser Ermächtigung
durch Erlass des Milchbeschlusses vom 29. September 1953 Gebrauch gemacht.
Vor dem Inkrafttreten dieser Ordnung, insbesondere unter der Herrschaft
des dringlichen Bundesbeschlusses vom 28. März 1934 über die Fortsetzung
der Bundeshilfe für die schweizerischen Milchproduzenten und der Verordnung
des Bundesrates über Milchproduktion und Milchversorgung vom 30. April 1937
(BS 9 S. 177 und 190), war die Sammlung der Milch in weitem Umfange auf
Grund des Privatrechts von den örtlichen Produzentenverbänden organisiert,
welche in der Regel regionalen Verbänden - Sektionen des Zentralverbandes
schweizerischer Milchproduzenten - angeschlossen waren. Der örtliche
Verband schloss, wenn er nicht selbst den Verkauf und die Verarbeitung der
Milch anhandnahm, einen Milchkaufvertrag mit einem Milchhändler oder Käser
ab, welcher über die erforderlichen Räumlichkeiten verfügte. Es war Sache
des Zentralverbandes, die Verwendung der Milch entsprechend dem allgemeinen
Interesse durch Anweisungen an die regionalen und örtlichen Verbände näher
zu ordnen. Um alle Milchproduzenten der gleichen Regelung zu unterstellen,
ermächtigte indessen das öffentliche Recht des Bundes (Art. 6 des zit. BB
und Art. 9 der zit. Verordnung) die Bundesverwaltung, Produzenten zum
Anschluss an bestehende Milchverwertungsgenossenschaften und zu deren
Belieferung sowie einzelstehende Milchgenossenschaften zum Beitritt zu
einer Sektion des Zentralverbandes zu verpflichten. Gestützt auf die
erwähnte Verordnung untersagte das eidg. Volkswirtschaftsdepartement
durch Verfügung vom 30. September 1949 (AS 1949 S. 1361) grundsätzlich die
Errichtung neuer Milchsammel- und Milchverwertungsstellen ohne Zustimmung
der Abteilung für Landwirtschaft.
Der Milchbeschluss kennt das System des Anschlusszwangs nicht mehr.
Dagegen bestimmt er, dass die Milchproduzenten ihre Verkehrsmilch in die
angestammte oder nächstgelegene Milchsammel- oder Milchverwertungsstelle
(Sammelstelle) abzuliefern und die Sammelstellen sämtliche in ihrem
Einzugsgebiet produzierte Verkehrsmilch, die den Qualitätsvorschriften
entspricht, abzunehmen haben (Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs 1). Diese
Verpflichtungen beruhen auf öffentlichem Recht.
Der Begriff der Sammelstelle umfasst zwei Elemente, einerseits ein
Lokal an einem bestimmten Standort, wo die Milch der Produzenten des
Einzugsgebietes abgeliefert wird, und anderseits eine Unternehmung,
deren Inhaber die Milch kauft und dann verkauft oder verarbeitet. Die
Bestimmungen des Milchbeschlusses beziehen sich bald auf das eine, bald
auf das andere Element.
Indem das öffentliche Recht alle Milchproduzenten zur Ablieferung
ihrer Verkehrsmilch an eine bestimmte Sammelstelle und die Sammelstellen
zur Abnahme der Milch verpflichtet, verleiht es einem Milchkäufer,
der an einem bestimmten Ort ein Geschäftslokal hält, die Funktion
der Sammelstelle. Soweit der Milchbeschluss nichts anderes vorsieht,
unterliegen indessen die Ablieferung und die Übernahme der Milch den
Bestimmungen des Privatrechts (Art. 6 Abs. 6 MB). Dasselbe gilt für den
Verkauf und die Verarbeitung der Milch.
Mithin ist der Milchkäufer, der eine Sammelstelle hält, zwar ein
privater Unternehmer, doch versieht er dadurch, dass er gemäss der
ihm vom öffentlichen Recht auferlegten Verpflichtung die Milch seines
Einzugsgebietes abnimmt, einen öffentlichen Dienst. Sofern das Gesetz es
zulässt, kann einen solchen Dienst ein Privater versehen. Er bedarf dazu
einer Verleihung (Konzession), die ihm vom Gesetz selbst oder von der
nach Gesetz zuständigen Amtsstelle (vgl. Art. 50 Abs. 2 MB: "behördlich
verfügt") erteilt werden kann (vgl. BGE 88 I 310 ff.).
Erwägung 2
2.- Seit dem Inkrafttreten des Milchbeschlusses (1. Januar 1954)
waren die Bestimmungen, welche einerseits die Produzenten zur Lieferung
der Milch an eine Sammelstelle und anderseits die Sammelstellen zur
Abnahme der Milch des Einzugsgebietes verpflichten, anwendbar und sind
sie angewendet worden. Sammelstellen im Sinne des Milchbeschlusses,
d.h. Träger des oben erwähnten öffentlichen Dienstes, sind in der Regel
einfach die Einsammlungszentren geworden, die schon unter der Herrschaft
der früheren Ordnung bestanden hatten. Art. 50 Abs. 2 MB bestimmt, dass
"die bereits bestehenden, behördlich verfügten Sammelstellen" anerkannt
und den Vorschriften dieses Erlasses unterstellt werden.
Neue Sammelstellen konnten schon nach dem früheren Recht
(zit. Verordnung vom 30. September 1949) nur ausnahmsweise
errichtet werden. Auch der Milchbeschluss schränkt die Schaffung
neuer Stellen ein. Er lässt sie nur zu, wenn dafür ein Bedürfnis
besteht und die rationelle Erfassung und Verwertung der Verkehrsmilch
dadurch nicht beeinträchtigt werden (Art. 8 Abs. 1). Der regionale
Milchproduzentenverband ist ermächtigt, auf Gesuch hin die Errichtung einer
neuen Sammelstelle im Einvernehmen mit den beteiligten Verwerterkreisen zu
bewilligen (Art. 8 Abs. 2). Entspricht er dem Gesuch nicht, so entscheidet
die Abteilung für Landwirtschaft (Art. 9).
Die neue Sammelstelle, welche ein Gesuchsteller errichten will, kann
zu den bereits bestehenden hinzutreten. In Betracht kommt aber auch, dass
sie mittels Fusion zweier oder mehrerer bestehender Stellen, welche damit
eingehen sollen, geschaffen werden soll. Die Fusion wird in der Botschaft
des Bundesrates vom 13. Februar 1953 zum Entwurf des Milchbeschlusses
(BBl 1953 I S. 432) als mitunter wünschbar erklärt. Indessen enthält
der Milchbeschluss keine ausdrückliche Bestimmung darüber. Die Aufhebung
einer Sammelstelle erwähnt er nur in einer Übergangsbestimmung: Art. 50
Abs. 2 untersagt, bereits bestehende und anerkannte Sammelstellen ohne
Zustimmung des Kantons aufzuheben.
Erwägung 3
3.- Bis anhin haben der Beschwerdeführer Bucher und die anderen
Milchhändler des Gebiets von Romanshorn die Milch für ihre Geschäfte direkt
von Produzenten der Gegend bezogen. Nach der Darstellung der Beschwerde
waren die Händler dazu nicht nur ermächtigt, sondern waren sie selbständige
Inhaber von Sammelstellen im Sinne des Milchbeschlusses. Wenn es sich
so verhält, waren kraft öffentlichen Rechts (Art. 5 Abs. 1 und Art. 6
Abs. 1 MB) einerseits die Produzenten verpflichtet, ihre Verkehrsmilch den
Händlern zu liefern, und anderseits die Händler, diese Milch abzunehmen,
d.h. einen ihnen konzedierten öffentlichen Dienst zu versehen.
Trifft dies zu, so hat der von der Vorinstanz bestätigte Entscheid,
der anordnet, dass die bisherigen Lieferanten Buchers und der anderen
Milchhändler ihre Milch der neuen Milchzentrale Hub abzugeben haben,
offensichtlich unmittelbar zur Folge, dass Sammelstellen im Sinne des
Milchbeschlusses aufgehoben, durch eine neue solche Stelle ersetzt werden
(Fusion).
Nach Art. 107 lit. b LandwG und Art. 38 MB ist gegen Entscheide
des eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, die den Entzug einer
in Anwendung jenes Gesetzes erteilten Bewilligung bestätigen, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Der Begriff der Bewilligung im
Sinne dieser Bestimmungen umfasst auch die Konzession für den Betrieb
einer Milchsammelstelle. Art. 8 Abs. 2 MB, welcher die Errichtung
neuer Sammelstellen betrifft, verwendet denn auch den Ausdruck
"bewilligt". Wenn Anton Bucher, wie die Beschwerde geltend macht,
selbständiger Inhaber einer Sammelstelle im Sinne des Milchbeschlusses
war, so ist ihm durch den angefochtenen Entscheid eine Bewilligung
(Konzession) entzogen worden. Dieser Entscheid unterliegt daher der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. In die Zuständigkeit des Bundesgerichts
fällt auch die Beurteilung der Vorfrage, ob jene Darstellung der Beschwerde
zutreffe (vgl. BGE 84 I 250 Erw. 1 mit Hinweisen).
Es ist klar, dass Anton Bucher nach Art. 103 OG zur Beschwerde
legitimiert ist, soweit der Entscheid des Departements die Sammelstelle
aufhebt, die dieser Beschwerdeführer nach den Ausführungen der
Beschwerdeschrift bisher als selbständiger Inhaber (Konzessionär) betrieben
haben soll und weiter betreiben will.
Die Aufhebung einer Sammelstelle berührt auch unmittelbar die
Rechtsstellung der beteiligten Milchproduzenten, da sie verpflichtet
sind, ihre Milch in die Sammelstelle zu liefern, der sie zugeteilt
sind. Die dreizehn rekurrierenden Produzenten sind daher nach Art. 103
OG zur Beschwerde gegen einen Entscheid, der eine von Bucher gehaltene
Sammelstelle aufhebt, gleich wie dieser legitimiert.
Nach der Rechtsprechung unterliegt ein Entscheid des Departements,
durch den ein Produzent verpflichtet wird, die bisher einer Sammelstelle
gelieferte Milch einer anderen bestehenden Stelle abzugeben, nicht der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern der Verwaltungsbeschwerde an den
Bundesrat (Urteil des Bundesgerichts vom 2. März 1956 und Entscheid des
Bundesrates vom 21. Dezember 1956 i.S. Raboud). Hier handelt es sich
indessen nicht um den gleichen Fall, sondern - nach der Darstellung der
Beschwerdeführer - um die Aufhebung einer vordem bewilligten Sammelstelle
und deren Ersetzung durch eine neue. Zwar wenden sich auch die dreizehn
Produzenten, die neben Bucher Beschwerde führen, gegen eine Umteilung von
einer Sammelstelle in eine andere; aber diese Umteilung ist nach Auffassung
der Beschwerdeführer lediglich die Folge der Aufhebung der bisher von
Bucher betriebenen Sammelstelle. Diese Stelle aufrecht zu erhalten, ist
das Ziel nicht nur Buchers, sondern auch der dreizehn Produzenten. Mit
der Entscheidung darüber, ob der mit der Beschwerde beanstandete Entzug
einer Bewilligung gerechtfertigt sei oder nicht, ist zugleich auch die
Frage beantwortet, an welche Stelle die Produzenten ihre Milch zu liefern
haben. Das Bundesgericht, das hinsichtlich jener ersten Frage zuständig
ist, hat daher die Beschwerde auch insoweit zu beurteilen, als sie von
den dreizehn Produzenten erhoben wird.
Erwägung 4
4.- Es besteht Übereinstimmung darüber, dass in Romanshorn und
Umgebung die Bestimmungen der Art. 5 ff. MB über die Sammelstellen
schon vor der Schaffung der neuen Milchzentrale angewendet wurden, also
einerseits jeder Milchproduzent zur Ablieferung seiner Verkehrsmilch
in eine bestimmte Sammelstelle und anderseits die Sammelstelle zur
Abnahme der Milch verpflichtet war. Unbestritten ist auch, dass die
Funktionen der Sammelstellen von den fünf Milchhändlern der Gegend erfüllt
wurden. Dagegen ist streitig, wer eigentlicher Inhaber der Sammelstellen
war. Nach der Meinung der Beschwerdeführer waren es die fünf Händler
selber. Demgegenüber nimmt die Verwaltung an, in Wirklichkeit sei stets
der örtliche Milchproduzentenverband Sammelstelle gewesen; die fünf
Milchhändler hätten die Sammlung lediglich in seinem Auftrag besorgt,
nämlich auf Grund des mit ihm abgeschlossenen Milchkaufvertrages; ihre
direkte Belieferung durch die Produzenten sei nur solange möglich gewesen,
als dieses Vertragsverhältnis gedauert habe.
Die Auffassung der Verwaltung trifft jedoch nur für die Zeit vor dem
Inkrafttreten des Milchbeschlusses zu. Seither besteht eine neue Ordnung:
Jeder Milchproduzent einer bestimmten Gegend ist ohne Rücksicht darauf,
ob er einem Produzentenverband angeschlossen ist oder nicht, kraft
öffentlichen Rechts verpflichtet, seine Verkehrsmilch einer Sammelstelle
abzuliefern (Art. 5 Abs. 1 MB). Diese Verpflichtung beruht also nicht
auf dem Privatrecht. Die Einsammlung der Milch bei den Produzenten wird
nach Art. 5 MB von der "für das betreffende Heimwesen angestammten oder
nächstgelegenen Sammelstelle" besorgt. Die Bezeichnung der Sammelstelle
ist mithin durch das öffentliche Recht geregelt; sie kann nicht Gegenstand
eines privatrechtlichen Vertrages sein. Ebenso beruht die Verpflichtung
der Milchsammelstellen, sämtliche in ihrem Einzugsgebiet produzierte
Verkehrsmilch abzunehmen, auf öffentlichem Recht (Art. 6 Abs. 1 MB). Es
handelt sich also, wie oben ausgeführt wurde, um einen öffentlichen
Dienst, den ein Privater nur kraft Verleihung seitens des Staates versehen
kann. Dieser Dienst steht nicht von vornherein einem Produzentenverband zu.
Wenn die Konzession nicht dem Beschwerdeführer Bucher erteilt worden ist,
so folgt daraus nicht ohne weiteres, dass der Verband sie besitzt. Kein
Produzent hat das Recht, von sich aus die Lieferung an die Sammelstelle
einzustellen; weder eine Gruppe oder ein Verband von Produzenten noch
die Gesamtheit der Produzenten einer Gegend sind befugt, durch einen
privatrechtlichen Akt anzuordnen, dass die Milch einer anderen Sammelstelle
abzuliefern ist.
Der Milchproduzentenverband Romanshorn verfügte bisher über keines
der beiden Elemente, welche Kennzeichen einer Sammelstelle im Sinne des
Milchbeschlusses sind. Weder besass er ein eigenes Sammellokal, noch war
er Inhaber einer Unternehmung des Milchhandels; er vertrat lediglich die
ihm angeschlossenen Produzenten beim Milchverkauf. Dagegen ist Bucher
seit langem sowohl Eigentümer eines Sammellokals als auch selbständiger
Inhaber des darin betriebenen Milchgeschäftes. Träger der in Frage
stehenden Konzession kann daher nur er sein, nicht der Verband.
Erwägung 5
5.- Nach Art. 50 MB werden Sammelstellen (und Quartiereinteilungen),
die beim Inkrafttreten des Milchbeschlusses bereits bestanden haben und
"behördlich verfügt" worden sind, anerkannt und den Vorschriften dieses
Beschlusses unterstellt. Es steht nicht fest, dass die Sammelstelle Buchers
"behördlich verfügt" worden ist. Das ist jedoch nicht entscheidend. Es mag
sein, dass nach Art. 50 MB die bereits bestehenden Quartiereinteilungen
nur dann anerkannt sind, wenn sie von der Behörde verfügt worden sind. Aber
hinsichtlich der Sammelstellen verhält es sich auf jeden Fall anders. Dies
muss aus Art. 5 Abs. 1 MB geschlossen werden, welcher vorsieht, dass
die Produzenten ihre Verkehrsmilch "in die für das betreffende Heimwesen
angestammte (oder nächstgelegene) Sammelstelle" zu liefern haben. Demnach
wird für Sammelstellen, die beim Inkrafttreten des Milchbeschlusses
bereits im Betrieb waren, eine behördliche Verfügung nicht verlangt,
sondern es wird in dieser Beziehung einfach der bestehende tatsächliche
Zustand anerkannt. In Art. 8 und 9 MB ist eine Bewilligung nur für neue
und nicht auch für alte Sammelstellen gefordert.
Es ist nicht bestritten, dass das Milchgeschäft in Haslen seit vielen
Jahren, auch schon lange vor dem Inkrafttreten des Milchbeschlusses, die
Milch direkt von Produzenten der Gegend erhielt. Dieses Zentrum war daher
für diese Produzenten die "angestammte" Sammelstelle. Es ist ohne weiteres
eine Sammelstelle im Sinne des Milchbeschlusses geworden. Bucher, der das
Geschäft schon vor dem Inkrafttreten des Beschlusses übernommen hatte,
ist mithin kraft Gesetzes Träger der Konzession für diese Sammelstelle.
Erwägung 6
6.- Daraus folgt, dass in der Tat eine von Bucher selbständig
betriebene Sammelstelle durch den angefochtenen Entscheid aufgehoben
worden ist.
Die Aufhebung einer Sammelstelle ist nach dem Milchbeschluss zulässig
(Urteil vom 29. Juni 1956 i.S. Fumasoli und Ferrari, nicht publiziert). Das
ergibt sich aus Art. 50 Abs. 2 MB, wonach bereits bestehende, behördlich
verfügte Sammelstellen mit Zustimmung des Kantons aufgehoben werden können.
Ferner aus Art. 8, wonach ausnahmsweise neue Sammelstellen errichtet werden
können; denn die Schaffung neuer Stellen kann unter Umständen dazu führen,
dass alte Stellen alle ihre Milchlieferanten verlieren und daher eingehen.
Die Zulässigkeit der Aufhebung von Sammelstellen ergibt sich auch aus
dem System des Milchbeschlusses: Da die Sammelstelle einen vom Staat
verliehenen öffentlichen Dienst versieht, muss der Staat die Konzession
entziehen können, wenn das öffentliche Interesse dies erfordert. Der
Entzug ist jederzeit möglich. Dem Konzessionär ist nicht eine bestimmte
Dauer der Konzession gewährleistet; er hat in dieser Beziehung kein
wohlerworbenes Recht. Die Aufhebung betrifft nur die Konzession. Den
Bestand der Unternehmung (des Milchgeschäfts oder der Käserei) berührt
sie nicht. Freilich hat sie zur Folge, dass die Unternehmung die Milch
nicht mehr direkt von den Produzenten beziehen kann, sondern sich bei
einer anderen Sammelstelle eindecken muss. Anderseits ist die Unternehmung
nicht mehr verpflichtet, die überschüssige Produktion abzunehmen und ihre
Verwertung sicherzustellen.
Erwägung 7
7.- Der Milchbeschluss ordnet die Zuständigkeit zur Aufhebung einer
Sammelstelle nicht ausdrücklich. Über die Aufhebung muss auf jeden Fall
dann, wenn Streit entsteht, zunächst eine Verwaltungsbehörde entscheiden,
da der Anstand durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
weitergezogen werden kann. Nach dem System des Milchbeschlusses ist
anzunehmen, dass in erster Instanz die Abteilung für Landwirtschaft
zuständig ist. Sie ist in Art. 44 MB allgemein zum Entzug von Bewilligungen
(aus den dort genannten Gründen) ermächtigt. Nach Art. 9 entscheidet sie im
Streitfall über Gesuche um Zulassung neuer Sammelstellen - und damit unter
Umständen zugleich auch über das Schicksal bestehender Sammelstellen. In
zweiter Instanz ist das eidg. Volkswirtschaftsdepartement zuständig
(Art. 37 MB). Die kantonalen Behörden sind nicht zum Entscheid über
die Aufhebung einer Sammelstelle berufen, sondern sind allenfalls nur
anzufragen, ob sie der Aufhebung zustimmen (Art. 50 Abs. 2 MB).
Erwägung 8
8.- Nach dem Wortlaut des Art. 50 Abs. 2 MB ist die Zustimmung
des Kantons für die Aufhebung solcher Sammelstellen notwendig, die beim
Inkrafttreten des Milchbeschlusses bereits bestanden haben und "behördlich
verfügt" worden sind. Wörtlich ausgelegt, würde diese Bestimmung die
Zustimmung für die Aufhebung alter Sammelstellen, die nicht "behördlich
verfügt" worden sind, nicht fordern.
Der Regierungsrat des Kantons Thurgau bemerkt, die Beschwerdeführer
hätten nicht dargetan, dass die Sammeltätigkeit Buchers jemals behördlich
bewilligt worden sei. Indessen nennen weder der Regierungsrat noch die
Bundesverwaltung Fälle, in denen seinerzeit im Kanton Thurgau oder in
einem anderen Kanton Sammelstellen "behördlich verfügt" worden wären,
noch führen sie Bestimmungen an, welche eine solche Verfügung vorgesehen
hätten. Immerhin hat das Bundesgericht im zit. Urteil Fumasoli und
Ferrari angenommen, dass eine amtliche Bewilligung nicht ausdrücklich habe
erteilt werden müssen und ihr Bestehen sich insbesondere daraus ergeben
könne, dass der Milchkäufer der kantonalen Behörde periodisch über die
Milchlieferungen der Produzenten an ihn Bericht erstattete. Gleich könnte
es dann gehalten werden, wenn eine Sammelstelle beauftragt worden wäre,
öffentliche Abgaben zu erheben.
Jedenfalls ist nicht völlig abgeklärt, ob die Sammelstelle Buchers
"behördlich verfügt" worden ist und daher nach Art. 50 Abs. 2 MB nur mit
Zustimmung des Kantons aufgehoben werden durfte. Wie es sich damit verhält,
kann indessen offen bleiben, da die Zustimmung des Kantons - für den Fall,
dass sie erforderlich sein sollte - nachgesucht und erklärt worden ist
Sie ist allerdings erst während des Verfahrens vor dem Bundesgericht
erteilt worden. Das Gericht kann jedoch bei der Beurteilung einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch neue Tatsachen berücksichtigen, selbst
solche, die erst seit der Fällung des angefochtenen Entscheids eingetreten
sind (BGE 55 I 173; Urteil vom 13. Juli 1962 in Sachen I.B.Z.-Finanz AG,
nicht publiziert).
Erwägung 9
9.- Die Beschwerdeführer machen geltend, dass nicht der Regierungsrat,
sondern der kantonale Milchproduzentenverband zuständig sei, die Zustimmung
zur Aufhebung der Sammelstelle zu erteilen. Eventuell bestreiten sie,
dass die Zustimmungserklärung des Regierungsrates in einem einwandfreien
Verfahren zustande gekommen sei. Diese Einwendungen betreffen Vorfragen,
von deren Beurteilung - unter der Voraussetzung, dass die Zustimmung
des Kantons hier erforderlich war - die Gültigkeit des angefochtenen
Entscheids nach Bundesrecht abhängt. Sie sind vom Gericht auch insoweit zu
prüfen, als sie Vorfragen des kantonalen Rechtes beschlagen (KIRCHHOFER,
Verwaltungsrechtspflege beim Bundesgericht, S. 43).
Art. 50 Abs. 2 MB verlangt die Zustimmung "des Kantons". Sie ist von
dem Organ des Kantons auszusprechen, das nach der kantonalen Ordnung dafür
zuständig ist. Der Regierungsrat erklärt, dass nach dem kantonalen Recht
einzig seine Zuständigkeit in Frage kommt. Ein triftiger Grund, etwas
anderes anzunehmen, wird nicht genannt und ist auch nicht ersichtlich. Der
thurgauische Milchproduzentenverband ist kein Organ des Kantons Der
Regierungsrat hatte nicht einen - der Rechtskraft fähigen - Entscheid zu
fällen, sondern lediglich zu erklären, ob er namens des Kantons zustimme
oder nicht. In bezug auf das zur Bildung seiner Meinung einzuschlagende
Verfahren war er weitgehend frei. Er war nicht verpflichtet, irgend jemand
- insbesondere die Beschwerdeführer - anzuhören. Der Entscheid war Sache
der Bundesbehörden, und es war daher auch an ihnen, die Angelegenheit
allseitig abzuklären. Die formellen Einwendungen der Beschwerdeführer gegen
die Zustimmungserklärung des Regierungsrates sind durchweg unbegründet.
Erwägung 10
10.- a) Die in Art. 44 Abs. 1 MB genannten Gründe für den Entzug
von Bewilligungen (Unterlassung des Gebrauchs der Bewilligung innerhalb
zumutbarer Frist und schwere Verstösse gegen Vorschriften) fallen hier
ausser Betracht.
Nach Art. 44 Abs. 2 können Bewilligungen gemäss Art. 5 Abs. 2 und 3 und
Art. 7 Abs. 2 und 3 (Ermächtigung des Milchproduzenten, selber die Milch an
den Konsumenten zu verkaufen oder zu verwerten) widerrufen werden, wenn die
besonderen Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurden, dahingefallen
sind. Solche Bewilligungen stellen Ausnahmen von der gewöhnlichen Ordnung
der Milchsammlung (Ablieferung an Sammelstellen) dar. Man kann sich
fragen, ob eine Änderung in der Verteilung der Sammelstellen auf das
Produktionsgebiet, die ebenfalls die Art der Milchsammlung betrifft, in
analoger Anwendung des Art. 44 Abs. 2 dann angeordnet werden könnte, wenn
damit bezweckt wäre, die Erfassung und Verwertung der Milch rationeller
zu gestalten. Die Frage kann jedoch offen gelassen werden.
b) In der Tat ist die Grundlage, welche die Aufhebung einer
Sammelstelle in einem Falle wie dem vorliegenden rechtfertigt, in Art.
8 und 9 MB zu suchen.
Nach Art. 8 Abs. 1 ist die Errichtung neuer Sammelstellen nur
zulässig, wenn dafür ein Bedürfnis besteht und die rationelle Erfassung
und Verwertung der Verkehrsmilch dadurch nicht beeinträchtigt werden. Die
Bestimmung soll in erster Linie eine nicht gerechtfertigte Zunahme der
Zahl der Sammelstellen verhindern (vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. d LandwG:
"Verhinderung einer übersetzten Zahl von Milchgeschäften"). Sie ermöglicht
aber auch, eine neue Sammelstelle durch Zusammenlegung zweier oder
mehrerer bestehender Stellen zu schaffen, wenn die rationelle Erfassung
und Verwertung der Verkehrsmilch durch die bisherige Zersplitterung der
Sammelstellen beeinträchtigt war und durch die Fusion besser gewährleistet
wird. Zweifellos lässt sich eine solche Verbesserung unter Umständen durch
eine Fusion von Sammelstellen erreichen. Dadurch können die Kosten der
Milchsammlung gesenkt und kann die Verwertung der überschüssigen Milch
rationalisiert werden.
Die Ersetzung von Sammelstellen durch eine neue kann nach Art. 8
Abs. 2 MB vom regionalen Milchproduzentenverband, im Einvernehmen
mit den beteiligten Verwerterkreisen (Milchkäufern, Milchhändlern,
Milchkonservenfabriken), bewilligt werden (zit. Botschaft, BBl 1953 I
S. 432). Ist ein Einvernehmen nicht zu erzielen oder will der regionale
Verband dem Bewilligungsgesuch nicht entsprechen, so ist die Angelegenheit
nach Art. 9 der Abteilung für Landwirtschaft zu unterbreiten, welche in
erster Instanz darüber entscheidet. Einzig die Bundesbehörde ist danach
zuständig, das Gesuch abzuweisen. Da sie zur Prüfung des Falles und zum
Entscheid berufen ist, kann sie die Bewilligung auch erteilen, selbst
wenn beteiligte Verwerterkreise oder der regionale Produzentenverband sich
dem Gesuch widersetzt haben. Mit einem solchen auf Bewilligung lautenden
Entscheid der Bundesbehörde hat man es hier zu tun.
Erwägung 11
11.- Ob die Voraussetzungen, unter denen nach Art. 8 Abs. 1 MB
eine neue Sammelstelle mittels Fusion bestehender Stellen errichtet
werden kann, im einzelnen Fall erfüllt sind, ist in weitem Umfang eine
Ermessensfrage. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann aber nur geltend
gemacht werden, der Entscheid des Departements verletze Bundesrecht. Das
Bundesgericht kann daher nicht frei prüfen, ob die Verwaltung von dem
ihr zustehenden Ermessen einen richtigen Gebrauch gemacht habe. Es kann
nur bei Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens eingreifen, die als
Rechtsverletzung gelten (BGE 87 I 438/9).
Unter diesem Gesichtspunkt kann im vorliegenden Fall die - vom
Regierungsrat geteilte - Auffassung der Abteilung für Landwirtschaft
und des eidg. Volkswirtschaftsdepartements, dass unter den gegebenen
Verhältnissen die Schaffung einer Milchzentrale im Hub anstelle der
bisherigen Sammelstellen des Gebietes (darunter derjenigen Buchers in
Haslen) einem Bedürfnis entspricht und die rationelle Erfassung und
Verwertung der Verkehrsmilch besser als der alte Zustand gewährleistet,
nicht beanstandet werden. Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was
eine andere Entscheidung rechtfertigen würde. Sie wenden vor allem ein,
die neue Ordnung würde für sie den Transportweg verlängern und die Kosten
vermehren. Indessen sind solche Unannehmlichkeiten für gewisse Beteiligte
mit jeder Zusammenlegung von Sammelstellen verbunden. Sie sind hinzunehmen,
wenn sie durch die Vorteile, welche die Zentralisation für die Gesamtheit
der Produzenten und für die Allgemeinheit mit sich bringt, aufgewogen
werden. Hier besteht kein Grund zur Annahme, dass die neue Regelung
alle oder auch nur einzelne Beschwerdeführer in unzumutbarem Ausmasse
benachteiligt. Nach Auffassung der Verwaltung können Sammeltransporte in
der Weise organisiert werden, dass die rekurrierenden Produzenten nicht
zu stark belastet werden. Dieser Standpunkt ist nicht widerlegt.
Erwägung 12
12.- Die gesetzliche Ordnung sieht weder ausdrücklich vor, noch
lässt sich aus ihr durch Auslegung oder Analogie ableiten, dass im Falle
der Aufhebung einer Sammelstelle deren bisheriger Inhaber Anspruch auf
Entschädigung hat.
Wohl bestimmt Art. 21 Abs. 2 MB, dass die Bewilligung zum
gewerbsmässigen Verkauf von Konsummilch bei Wechsel des Inhabers des
Verkaufsgeschäftes nur verweigert werden kann, wenn die beteiligten
Organisationen dem bisherigen Geschäftsinhaber eine angemessene Abfindung
für den wirtschaftlichen Wert der Milchkundschaft leisten. Aber diese
Vorschrift kann auf den Fall der Aufhebung einer Sammelstelle nicht
analog angewendet werden, da sie einen ganz anderen Sachverhalt betrifft
(Urteil vom 29. Juni 1956 i.S. Fumasoli und Ferrari, Erw. 6). Die
Entschädigung, die sie vorsieht, soll die Übertragung eines Geschäftes
verhindern, die zwischen seinem bisherigen Inhaber und dem Übernehmer frei
vereinbart worden ist. Dagegen wird die Aufhebung einer Sammelstelle kraft
öffentlichen Rechts, im Interesse der Allgemeinheit, angeordnet, wenn die
gesetzlichen Voraussetzungen, wie hier, erfüllt sind. Sie kann nach dem
Gesetz nicht durch Bezahlung einer Entschädigung abgewendet werden. Der
Beschwerdeführer Bucher hat kein wohlerworbenes Recht des Inhalts,
dass ihm, sei es auch nur für beschränkte Dauer, der Weiterbestand
der bisher von ihm gehaltenen Sammelstelle garantiert wäre. Er behält
sein Milchgeschäft; in dieser Beziehung wird er durch den Verlust der
Sammelstelle nicht benachteiligt.
Der von ihm eventuell erhobene Anspruch auf Entschädigung ist daher
unbegründet.
Erwägung 13
13.- Da die von Bucher gehaltene Sammelstelle aufgehoben ist, müssen
die Produzenten, die ihr bisher angeschlossen waren, die neue Zentrale
beliefern, durch die sie ersetzt wird. Diese Verpflichtung, die der
angefochtene Entscheid festhält, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz
(Art. 5 Abs. 1 MB).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.