BGE 89 I 188
89 I 188
30. Urteil vom 5. Juni 1963 i.S. Gerber und Schmid gegen VIertelsgemeinde
Bolligen und Regierungsrat des Kantons Bern. Regeste
Eigentumsgarantie.
Baubeschränkungen in der Landwirtschaftszone: Die gesetzliche
Grundlage ist vorhanden, wenn sich das kantonale Gesetzesrecht ohne
Willkür so auslegen lässt, dass darauf die im Baureglementder Gemeinde
vorgesehenen Eigentumsbeschränkungen gestützt werden können (Erw. 1). -
Öffentliches Interesse; Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes (Erw. 2).
Zoneneinteilung: Ermessen der Gemeinden bei der Abgrenzung der Zonen
(Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Das bernische Gesetz über die Bauvorschriften vom 26. Januar 1958
(Baugesetz, BG) ermächtigt die Gemeinden unter anderem, Vorschriften zu
erlassen über
- "die Stellung der Häuser und ihre Gruppierung, die Reihenbildung,
die Dachgestaltung, die Gebäude- und Grenzabstände, die Geschosszahl und
andere Fragen der Bauweise" (Art. 2 Abs. 3 BG);
- "den Grad der Ausnützung des Baugrundes" (Art. 5 Ziff. 2 BG) und
- "die Verhütung von wesentlichen Beeinträchtigungen schöner oder
geschichtlich wertvoller Landschafts-, Orts- und Strassenbilder"; dabei
"können insbesondere auch geschichtlich oder künstlerisch wertvolle
Bauwerke, Baukomplexe und historische Stätten gegen Beeinträchtigungen,
die im Blick auf die Bedeutung dieser Bauwerke oder historischen Stätten
nicht zu rechtfertigen sind, geschützt werden" (Art. 5 Ziff. 5 BG).
Ausserdem können die Gemeinden "das Baugebiet vom übrigen Gebiet,
welches der land-, forst- und rebwirtschaftlichen Nutzung vorbehalten
bleibt, abgrenzen" (Art. 6 Abs. 1 BG) und vorschreiben, "dass auf dem der
Land-, Forst- und Rebwirtschaft vorbehaltenen Gebiet (Landwirtschaftszone)
nichtlandwirtschaftliche Bauten nur bewilligt werden, wenn Staat und
Gemeinden durch Bau und Unterhalt der für die Erschliessung nötigen
Strassen, Kanalisations- und Werkleitungen nicht belastet werden"
(Art. 6 Abs. 4 BG).
B.- Am 5. Juli 1962 hat die Viertelsgemeinde Bolligen/BE ein
Baureglement (BR) erlassen, durch welches das ganze Gebiet der Gemeinde
in eine Landwirtschaftszone und in ein neun Zonen, darunter eine mit
der Bezeichnung E 1 (Einfamilienhauszone, eingeschossig), umfassendes
Baugebiet unterteilt wird (Art. 35 BR).
In der Landwirtschaftszone, die "der land- und forstwirtschaftlichen
Nutzung vorbehalten" ist (Art. 34 Abs. 1 und Art. 44 Abs. 1 BR),
werden nichtlandwirtschaftliche Bauten nur bewilligt, wenn "keine
Beeinträchtigung von Landschaftsbild, landwirtschaftlicher Nutzung und
späterer Planungsmöglichkeiten daraus entsteht" (Art. 44 Abs. 2 lit. b
BR). Für solche nichtlandwirtschaftliche Bauten in der Landwirtschaftszone
gelten "die Vorschriften der Zone E 1, jedoch mit der Ausnützungszahl 0,1"
(Art. 44 Abs. 3 BR).
Die Zone E 1 "ist für freistehende Einfamilienhäuser bestimmt", doch
ist auch gestattet, dort "Doppeleinfamilienhäuser" zu errichten (Art. 39
Abs. 1 BR). Alle Gebäude in dieser Zone dürfen nur ein einziges Geschoss
aufweisen; es gilt ausserdem die Ausnützungszahl 0,2, sodass höchstens 2/10
der reinen Grundstückfläche überbaut werden dürfen (Art. 36 und 29 BR).
C.- Der zusammen mit dem Baureglement in der Versammlung der
Viertelsgemeinde Bolligen vom 5. Juli 1962 angenommene Zonenplan weist
die in der Nähe von Bantigen liegende Parzelle Nr. 1750 (10'980 m2)
des Gottfried Gerber und die benachbarte Parzelle Nr. 1749 (8500 m2)
des Karl Schmid der Landwirtschaftszone zu. Diese beiden Grundeigentümer
erhoben gegen Baureglement und Zonenplan Einsprache und ersuchten den
Regierungsrat des Kantons Bern, Reglement und Plan die Genehmigung zu
verweigern, insbesondere aber ihre Parzellen "so einzuordnen, dass eine
angemessene Überbauung zulässig ist".
D.- Mit Entscheid vom 15. Januar 1963 genehmigte der Regierungsrat
des Kantons Bern "das von der Viertelsgemeinde Bolligen am 5.
Juli 1962 beschlossene, vom Grossen Gemeinderat der Einwohnergemeinde
Bolligen am 24. Oktober 1962 genehmigte Baureglement mit Zonen- und
Strassenübersichtsplan", allerdings "unter Vorbehalt der Drittmannsrechte"
und gewisser im Entscheid selber genannter Ausnahmen; die Einsprachen
der Grundeigentümer Gerber und Schmid wurden abgewiesen.
E.- Diesen Entscheid fechten Gottfried Gerber und Karl Schmid
mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV
(rechtsungleiche Behandlung, Willkür) und Art. 89 KV (Eigentumsgarantie)
an. Sie beantragen, ihn mit Bezug auf die Parzellen Nr. 1750 und 1749
aufzuheben.
F.- Der Regierungsrat des Kantons Bern und die Viertelsgemeinde
Bolligen beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer behaupten, Art. 44 des Baureglementes der
Viertelgemeinde Bolligen fehle weitgehend die für jeden Eingriff in das
Privateigentum erforderliche gesetzliche Grundlage. Das Bundesgericht
kann diese Frage nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür
überprüfen. Es ist zwar richtig, dass nach ständiger Rechtsprechung
der staatsrechtlichen Kammer die gesetzliche Grundlage klar und deutlich
sein muss, wenn die darauf beruhenden Baubeschränkungen ausserordentlich
einschneidend sind und wesentlich über das in der Schweiz gewohnte Mass
hinaus gehen. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass diese Praxis sich
nur auf die Schaffung von Grün- oder Landwirtschaftszonen in Gegenden
mit städtischem oder halbstädtischem Charakter bezieht (BGE 84 I 175,
88 I 84). Vorliegenden Falles beziehen sich jedoch die angefochtenen
Vorschriften auf eine landwirtschaftliche Zone, die bei weitem
nicht ausschliesslich der Landwirtschaft vorbehalten ist und unter
gewissen Voraussetzungen geradezu dazu bestimmt ist, zonenfremde Bauten
aufzunehmen. Auf das Erfordernis einer klaren und deutlichen Grundlage kann
deshalb verzichtet werden; es genügt, wenn sich das kantonale Gesetzesrecht
ohne Willkür so auslegen lässt, dass darauf die im Baureglement der
Gemeinde vorgesehenen Eigentumsbeschränkungen gestützt werden können. Die
Frage, ob die Gemeinde Bolligen sich in einer Gegend mit städtischem oder
halbstädtischem Charakter befinde oder sich, wie sie in Übereinstimmung
mit dem Regierungsrat behauptet, den ländlichen Charakter bewahrt habe,
braucht unter diesen Umständen nicht beantwortet zu werden. Angesichts der
Tatsache, dass Bolligen im Jahre 1961 nicht weniger als 15 000 Einwohner
zählte und in unmittelbarer Nähe einer der grössten Schweizerstädte liegt,
könnte jedenfalls der in den Gegenbemerkungen zur Beschwerde zu diesem
Punkte vertretenen Auffassung nur mit etwelchen Bedenken beigepflichtet
werden.
Gemäss Art. 6 Abs. 4 BG können die Gemeinden vorschreiben,
dass nichtlandwirtschaftliche Bauten in der Landwirtschaftszone "nur
bewilligt werden, wenn Staat und Gemeinden durch Bau und Unterhalt der
für die Erschliessung nötigen Strassen, Kanalisations- und Werkleitungen
nicht belastet werden". Die Beschwerdeführer leiten daraus ab, allen
weitergehenden Beschränkungen gemäss Art. 44 BR - insbesondere der in
Art. 44 Abs. 3 vorgesehenen Beschränkung des Ausnützungsgrades auf 1/10 der
Grundstücksfläche - fehle die gesetzliche Grundlage. Zur Begründung dieser
Auffassung wird auf die Botschaft hingewiesen, welche der Grosse Rat im
Jahre 1958 bei der Abstimmung über das Baugesetz an die Stimmberechtigten
gerichtet hat. Darin heisse es ausdrücklich, dass die Gemeinden nicht
berechtigt seien, über Art. 6 des Baugesetzes hinausgehende Vorschriften
aufzustellen.
Die Viertelsgemeinde Bolligen weist demgegenüber darauf hin,
dass eine derartige Absicht des Gesetzgebers im Gesetzestext selber
nicht zum Ausdruck komme und deshalb bei der Auslegung des Baugesetzes
nicht massgeblich sein dürfe. Die den Gemeinden durch Art. 6 Abs. 1 BG
eingeräumte Möglichkeit, ein gewisses Gebiet der landwirtschaftlichen
Nutzung vorzubehalten, werde durch Art. 6 Abs. 4 BG nicht aufgehoben. Die
Viertelsgemeinde Bolligen hätte es deshalb sogar gänzlich verbieten
können, in der Landwirtschaftszone nichtlandwirtschaftliche Gebäude
zu errichten. Eine Gesetzesverletzung liege deshalb nicht vor, wenn
die Errichtung derartiger Bauten nur unter gewissen Voraussetzungen
bewilligt werde.
Der Regierungsrat hält der Auffassung der Beschwerdeführer
entgegen, es sei richtig, dass der Grosse Rat die Gemeinden nicht habe
ermächtigen wollen, die Errichtung nichtlandwirtschaftlicher Bauten in
der Landwirtschaftszone gänzlich zu verbieten und damit "den Tatbestand
der materiellen Enteignung" mit entsprechender Entschädigungspflicht der
Gemeinde herbeizuführen. Es dürfe aber Art. 6 Abs. 1 BG nicht übersehen
werden, welche Bestimmung es den Gemeinden ermögliche, gewisse Gebiete der
landwirtschaftlichen Nutzung vorzubehalten. Der von den Beschwerdeführern
angeführte Passus aus der grossrätlichen Botschaft besage deshalb nicht,
dass es den Gemeinden verboten sei, die Landwirtschaftszone in erster
Linie der landwirtschaftlichen Nutzung vorzubehalten.
Ob die Gemeinden gestüzt auf Art. 6 Abs. 1 BG berechtigt wären, das
Errichten nichtlandwirtschaftlicher Bauten in der Landwirtschaftszone
überhaupt zu verbieten, braucht im vorliegenden Falle nicht abgeklärt
zu werden. Wichtig ist nur, dass ohne Willkür gesagt werden kann,
weder Abs. 1 noch Abs. 4 von Art. 6 BG verbiete im Zusammenhang mit der
Landwirtschaftszone die Anwendung der Vorschriften, die es den Gemeinden
ermöglichen, Bauvorschriften zu erlassen und beispielsweise die zulässige
Geschosszahl (Art. 2 Abs. 3 BG) oder den Grad der Ausnützung des Baugrundes
(Art. 5 Ziff. 2 BG) zu bestimmen. Es wäre absurd, wenn einerseits
die Eigentümer von Boden in der Landwirtschaftszone ganz nach ihrem
Gutdünken bauen dürften, sofern sie die Erschliessungskosten bezahlen,
anderseits aber Eigentümer von Land im eigentlichen Baugebiet bei der
Errichtung einer Baute zahlreiche Beschränkungen zu beachten hätten. Dass
der Gesetzgeber eine so wenig logische Ordnung schaffen wollte, ist nicht
anzunehmen und ergibt sich auch nicht aus den Gesetzesmaterialien. Art. 44
BR besitzt demnach insoweit eine gesetzliche Grundlage, als sich die darin
vorgesehenen Beschränkungen auf eine der kantonalen Bestimmungen über die
Bauvorschriften im eigentlichen Sinne stützen lassen. So betrachtet stützt
sich insbesondere die in Art. 44 Abs. 3 BR enthaltene Vorschrift über die
Ausnützungszahl auf Art. 5 Ziff. 2 des Baugesetzes, wonach die Gemeinden
unter anderem Vorschriften über "den Grad der Ausnützung des Baugrundes"
erlassen dürfen.
Als Grundlage dafür, dass nach Art. 44 Abs. 2 lit. b BR
nichtlandwirtschaftliche Bauten in der Landwirtschaftszone keine
Beeinträchtigung des Landschaftsbildes zur Folge haben dürfen, lässt
sich ohne Willkür Art. 5 Ziff. 5 BG heranziehen, womit den Gemeinden das
Recht eingeräumt wird, Vorschriften über "die Verhütung von wesentlichen
Beeinträchtigungen schöner oder geschichtlich wertvoller Landschafts-,
Orts- und Strassenbilder..." zu erlassen. Richtig ist allerdings, dass
ein blosser Vergleich des Wortlautes dieser beiden Bestimmungen zur
Auffassung führen könnte, das Gemeindebaureglement überschreite den durch
das kantonale Baugesetz gezogenen Rahmen. Wahrscheinlich ist indessen,
dass unter Verzicht auf Präzisierungen, die nicht als unbedingt notwendig
erachtet werden konnten, mit der kürzeren Fassung gemäss Art. 44 Abs. 2
lit. b BR einfach in vollem Umfange auf Art. 5 Ziff. 5 BG Bezug genommen
werden wollte. Auf jeden Fall ist es nicht willkürlich, dies anzunehmen
und deshalb die fragliche Bestimmung des Baureglementes so auszulegen
und anzuwenden, dass dabei der durch das kantonale Gesetz geschaffene
Rahmen nicht überschritten wird. In der Beschwerdeantwort wird denn
auch ausdrücklich erklärt: "Art. 44 lit. b des Baureglementes ist als
Anwendungsfall von Art. 5 Ziff. 5 BG zu verstehen; die reglementarische
Vorschrift geht nicht über die gesetzliche Ermächtigung hinaus. Im Sinne
dieser gesetzlichen Ermächtigung... wird sich die Viertelsgemeinde Bolligen
einem Neubau nur dann widersetzen, wenn er ein schönes Landschaftsbild
wesentlich beeinträchtigt." Dabei ist die Gemeinde zu behaften. Unter
dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür betrachtet kann deshalb nicht
gesagt werden, die genannten Bestimmungen widersprächen sich.
Es trifft zu, dass ausserdem nach Art. 44 Abs. 2 lit. b BR
nichtlandwirtschaftliche Bauten in der Landwirtschaftszone nur bewilligt
werden, "wenn keine Beeinträchtigung ... landwirtschaftlicher Nutzung
und späterer Planungsmöglichkeiten daraus entsteht". Inwiefern dies dem
kantonalen Baugesetz widersprechen sollte, tut die Beschwerde nicht
dar, so dass in diesem Punkte auf sie nicht einzutreten ist (Art. 90
Abs. 1 lit. b OG). Wäre jedoch auf sie einzutreten, so müsste darauf
hingewiesen werden, dass Art. 44 BR einen unlösbaren Widerspruch enthielte,
wenn diese Vorschrift einerseits unter bestimmten Voraussetzungen die
Errichtung nichtlandwirtschaftlicher Bauten in der Landwirtschaftszone
gestatten, gleichzeitig aber den Bau solcher Objekte in der gleichen Zone
überhaupt verbieten würde. Art. 44 BR kann deshalb vernünftigerweise
nur so verstanden werden, dass die Voraussetzungen, unter denen die
Errichtung nichtlandwirtschaftlicher Bauten bewilligt wird, lediglich eine
beschränkte Tragweite besitzen und deshalb die grundsätzlich gestattete
Bautätigkeit nicht unterbinden. In diesem Sinne versichert denn auch die
Viertelsgemeinde Bolligen in ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde,
- der Hinweis auf die landwirtschaftliche Nutzung in Art. 44 Abs. 2
lit. b BR diene lediglich dazu, in der Landwirtschaftszone jene Bauten zu
verhindern, "welche im Einzelfalle die besondere Zweckbestimmung dieser
Zone im umliegenden Gebiet beeinträchtigen", und
- die Vorschrift, dass nichtlandwirtschaftliche Bauten in der
Landwirtschaftszone spätere Planungsmöglichkeiten nicht beeinträchtigen
dürfen, stelle nur einen Hinweis auf Art. 36 BG dar, wonach die Gemeinde
die Möglichkeit habe, einem Baugesuch mit einem Baulinienplan zu begegnen.
Wird die Viertelsgemeinde Bolligen bei diesen Zusicherungen behaftet,
so ist, unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür betrachtet,
nicht ersichtlich, weshalb es den angefochtenen Vorschriften an einer
gesetzlichen Grundlage fehlen sollte.
2. - Die Beschwerdeführer legen sodann dem Regierungsrat zur
Last, er habe Vorschriften genehmigt, die nicht nur keine gesetzliche
Grundlage hätten, sondern auch dem öffentlichen Interesse widersprächen
und "unsachlich" seien. Die Frage des öffentlichen Interesses wird vom
Bundesgericht frei überprüft, sofern dabei in erster Linie rechtliche
Überlegungen anzustellen sind; stehen jedoch die tatsächlichen Verhältnisse
im Vordergrunde, so beschränkt sich die Überprüfung auf die Abklärung,
ob willkürlich ein öffentliches Interesse bejaht wurde (BGE 88 I 252
und 294). Im vorliegenden Falle kann davon abgesehen werden, das in
Rede stehende öffentliche Interesse näher zu charakterisieren, denn ob
es unter diesem oder jenem Gesichtspunkte betrachtet wird, erweisen sich
die Einwände der Beschwerdeführer als nicht stichhaltig.
Die Beschwerde beanstandet die Festlegung der "Ausnützungszahl" auf
0,1 in Art. 44 Abs. 3 des angefochtenen Gemeindebaureglementes. Es wird
dazu im wesentlichen geltend gemacht, es widerspräche dem öffentlichen
Interesse, wenn derjenige, der in der Landwirtschaftszone bauen wolle,
verpflichtet werde, ein Grundstück zu kaufen, das zehnmal so gross
sei wie die zu überbauende Fläche, die Kosten für die verlängerten
Kanalisationen zu bezahlen und einen Garten zu erhalten, der viel
grösser sei, als er ihn benötige. Das Gemeindebaureglement führe zu einem
"übermässigen Landverschleiss", mache das Bauen teurer, widerspreche so
den "öffentlichen Interessen im Hinblick auf die Lebenskosten und das
Bedürfnis nach Wohnungen" und führe dazu, "dass höchstens noch einige
wenige Privilegierte für Bauten in der Landwirtschaftszone in Bolligen
in Frage kommen".
Bei einer solchen Betrachtungsweise wird übersehen, dass es eines der
mit der Einteilung des Gemeindegebietes in verschiedene Zonen angestrebten
Ziele ist, die "Streubauweise" zu verhindern und der Landwirtschaft
diejenigen Parzellen vorzubehalten, die sich für die landwirtschaftliche
Nutzung am besten eignen. Dass dies im öffentlichen Interesse geboten ist,
lässt sich nicht bestreiten, und weil solche Ziele von den Gemeinden nur
erreicht werden können, wenn diese für das Bauen in der Landwirtschaftszone
einschneidendere Beschränkungen vorsehen als für die Errichtung von
Bauten in anderen Zonen, stellt es eine durch das öffentliche Interesse
gerechtfertigte Massnahme dar, für die Landwirtschaftszone einen kleineren
Ausnützungsgrad vorzusehen als für die Zone E 1. Ausserdem lässt sich
eine Ausnützungszahl von 0,1 nicht als prohibitiv bezeichnen, denn es ist
keineswegs übertrieben, einem Bauherrn, der in der Landwirtschaftszone
ein Haus mittlerer Grösse (Grundfläche 120-150 m2) errichten will, den
Kauf eines Grundstückes von 1200-1500 m2 zuzumuten. Schliesslich ist auch
darauf hinzuweisen, dass - wie sich dem bei den Akten liegenden Zonenplan
entnehmen lässt - das eigentliche Baugebiet der Viertelsgemeinde Bolligen
nicht nur bereits weitgehend überbautes Land, sondern auch sehr grosse
Flächen nicht überbauten Bodens umfasst. Die Landwirtschaftszone ist
deshalb bei weitem nicht das einzige Gebiet, in welchem in der Gemeinde
Bolligen noch gebaut werden kann. Die für die Landwirtschaftszone
vorgesehenen Baubeschränkungen werden demnach noch auf lange Zeit hinaus
den Wohnungsmarkt nicht nennenswert beeinflussen.
3. - Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich auch die Zuteilung
ihrer Parzellen zur Landwirtschaftszone und damit die Art und Weise, in der
das Baureglement angewendet wurde. Das Bundesgericht hat sich hierzu nur
unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu äussern; es billigt den Gemeinden
bei der Abgrenzung der Zonen einen weiten Spielraum freien Ermessens zu
und greift nach ständiger Rechtsprechung nur ein, wenn die angefochtene
Massnahme offensichtlich unhaltbar ist (ZBlStGV Bd. 62 S. 522).
Die Beschwerde führt in diesem Zusammenhange aus, die
Parzellen Nr. 1749 und 1750 seien mit Rücksicht auf Lage, Grösse,
Verkehrsverhältnisse und Kanalisationsmöglichkeiten Bauland, dem die
"Eignung zur Versetzung in eine Landwirtschaftszone" fehle. - Demgegenüber
ist festzuhalten, dass die Parzellen der Beschwerdeführer weit entfernt
von jeder Siedlung liegen und bis anhin landwirtschaftlich genutzt wurden,
auch wenn dabei vielleicht gewisse Schwierigkeiten zu überwinden oder in
Kauf zu nehmen waren. Schon dies schliesst es aus, die Zuteilung der beiden
Grundstücke zur Landwirtschaftszone als willkürlich zu bezeichnen. Dass die
Liegenschaft des Gottfried Gerber nach Auffassung eines privat bestellten
Experten "keine landwirtschaftliche Existenz für eine Familie bietet", ist
dabei ebensowenig von Bedeutung wie der Umstand, dass die Parzelle Nr. 1749
anscheinend ohne erheblichen Nachteil für die landwirtschaftliche Nutzung
aus dem Landwirtschaftsbetrieb des Beschwerdeführers Schmid herausgelöst
werden könnte. Ein Zonenplan lässt sich nur rechtfertigen,wenn damit das
von ihm erfasste Gebiet mit einer gewissen Grosszügigkeit grossflächig
unterteilt wird; dass dabei die besonderen Interessen jedes einzelnen der
beteiligten Grundeigentümer nicht oder nur in ganz beschränktem Umfange
berücksichtigt werden können, liegt auf der Hand. Ausserdem sind die
beiden Parzellen der Beschwerdeführer noch nicht an die öffentliche
Kanalisation angeschlossen. Auch deswegen war es nicht willkürlich,
diesen Grundstücken den Charakter von Bauland abzusprechen (BGE 88 I 4
f. und 6). Es kann dazu auch auf den Entwurf für einen neuen Art. 218
Abs. 3 OR hingewiesen werden, in welchem vom Bundesrat nur diejenigen
Grundstücke als Bauland bezeichnet werden, "die alle Voraussetzungen für
die sofortige Überbauung erfüllen" (BBl 1963 I S. 1011).
Erwägung 4
4.- ...
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.