BGE 88 I 71
88 I 71
12. Urteil vom 16. Mai 1962 i.S. Falk gegen Direktion der Justiz des
Kantons Zürich und Baugenossenschaft Rotach Regeste
Beschränkung des Kündigungsrechts. Art. 2 Üb.-Best. der BV und
Art. 4 BV. Die Kantone dürfen bei der Einführung der bundesrechtlichen
Beschränkungen des Kündigungsrechts nicht nurderen örtlichen, sondern,
auch den sachlichen Geltungsbereich beschränken. Eine kantonale Bestimmung,
nach welcher diese Beschränkungen nur für Mietverträge über Wohnungen mit
einem Jahreszins bis zu einem bestimmten Betrag gelten, ist daher nicht
bundesrechtswidrig (Erw. 2). Verstösst eine solche Bestimmung gegen den
Grundsatz der Rechtsgleichheit? (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Die vom Regierungsrat des Kantons Zürich in Ausführung der
bundesrechtlichen Vorschriften über Beschränkungen des Kündigungsrechtes
erlassene Verordnung vom 20. Mai 1954 (zürch. VO) bestimmt in § 1 (Fassung
vom 6. November 1958) über den Geltungsbereich:
"Die Vorschriften des Bundes über die Beschränkung des
Kündigungsrechtes und über die Verlängerung von Mietverträgen mit fester
Vertragsdauer finden im ganzen Kantonsgebiet Anwendung.
Sie gelten für die der Mietzinskontrolle unterstehenden Mietverträge
bzw. Untermietverträge und nichtlandwirtschaftlichen Pachtverträge über
a) Räume, welche dem Mieter vertragsgemäss zu Wohnzwecken dienen.
Ausgenommen sind Wohnungen mit einem Netto-Jahreszins über Fr. 3600.--.
b) Räume, welche dem Mieter vertragsgemäss zu Geschäftszwecken
dienen ..."
B.- Der Beschwerdeführer Hans Falk ist auf Grund eines Vertrags vom
1. Juni 1949 Mieter des Einfamilienhauses Wasserwerkstrasse 31 in Zürich,
das im Jahre 1928 bezugsbereit worden ist und der Baugenossenschaft Rotach
gehört. Der jährliche Mietzins betrug ursprünglich Fr. 3415.-- und wurde
in der Folge wiederholt erhöht, zuletzt im Jahre 1959 auf Fr. 4141.80.
Mit Schreiben vom 27. Mai 1961 kündigte die Vermieterin den
Mietvertrag auf Ende September 1961 in der Annahme, die Mietsache sei
nach § 1 Abs. 2 lit. a zürch. VO den Bestimmungen über die Beschränkung
des Kündigungsrechtes nicht unterstellt. Der Mieter erhob Einsprache mit
der Begründung, diese kantonale Bestimmung sei bundesrechtswidrig und
verstosse überdies gegen das Verbot rechtsungleicher Behandlung.
Das Mietamt der Stadt Zürich kam zum Schluss, dass jene Bestimmung
gegen Bundesrecht verstosse, da dieses die Kantone nicht zur Beschränkung
des sachlichen Anwendungsbereichs des Kündigungsschutzes ermächtige. Es
trat daher auf die Einsprache auf die Kündigung ein und hiess sie mangels
gesetzlicher Kündigungsgründe gut.
Hiegegen rekurrierte die Vermieterin an die Justizdirektion des Kantons
Zürich. Diese hiess den Rekurs mit Verfügung vom 9. Januar 1962 gut, hob
den Entscheid des Mietamts auf und trat auf die Einsprache des Mieters
gegen die Kündigung nicht ein. In den Erwägungen führte sie aus, dass weder
das Mietamt noch die Justizdirektion zur Überprüfung der zürch. VO auf ihre
materielle Übereinstimmung mit dem Bundesrecht befugt und deren § 1 Abs. 2
lit. a daher für diese Behörden verbindlich sei. Übrigens sei, wie mit
eingehender Begründung beigefügt wird, der Ausschluss des Mieterschutzes
für Wohnungen mit Mietzinsen über Fr. 3600.-- jährlich zweifellos weder
bundesrechtswidrig noch mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit unvereinbar.
C.- Gegen diese Verfügung der Justizdirektion reichte Hans Falk beim
Bundesgericht gleichzeitig eine Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 68
lit. a OG und eine staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 84 lit. a
OG ein.
Durch Urteil vom 23. Februar 1962 ist die I. Zivilabteilung des
Bundesgerichts auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten, da sie
unzulässig sei, gleichgültig ob die Kündigungsbeschränkungen öffentlich-
oder privatrechtlicher Natur seien.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragt Falk die Aufhebung
der Verfügung der Justizdirektion. Er beruft sich auf Art. 4 BV sowie
Art. 2 Üb. Best. der BV und erhebt folgende Rügen:
a) Indem die Justizdirektion die Prüfung der Frage, ob die zürch. VO
bundesrechtswidrig sei, ablehne, beschränke sie ihre Kognition willkürlich.
b) Die Justizdirektion habe auf Grund einer bundesrechtswidrigen
kantonalen Bestimmung entschieden und damit den Grundsatz der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts verletzt.
c) § 1 Abs. 2 lit. a zürch. VO verstosse gegen das Gebot der
Rechtsgleichheit.
Die Begründung dieser Rügen ist, soweit wesentlich, aus den
nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
D.- Die Justizdirektion des Kantons Zürich und die Baugenossenschaft
Rotach schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der angefochtene Entscheid beruht auf der Annahme, dass
die zürch. Verordnung über die Beschränkung des Kündigungsrechts
und damit die in § 1 Abs. 2 lit. a derselben enthaltene Bestimmung
für die kantonalen Mieterschutzbehörden (Mietämter der Gemeinden und
kantonale Justizdirektion) schon deshalb verbindlich seien, weil diese
als untergeordnete Verwaltungsbehörden nicht befugt seien, eine vom
Regierungsrat als Oberbehörde auf Grund einer Ermächtigung des Bundesrates
erlassene Verordnung daraufhin zu prüfen, ob sie bundesrechtswidrig sei
oder gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse. Indessen wird
diese Frage für die streitige Bestimmung in einer zusätzlichen Erwägung
des angefochtenen Entscheids eingehend geprüft mit dem Ergebnis, dass §
1 Abs. 2 lit. a auch aus diesem Gesichtspunkt verbindlich sei. Unter
diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob die Justizdirektion, wie
mit der Beschwerde in erster Linie geltend gemacht wird, berechtigt und
verpflichtet gewesen wäre zur Prüfung der Frage, ob die zürch. VO den
Art. 2 Üb. Best. der BV oder Art. 4 BV verletze. Vielmehr ist direkt zu
prüfen, ob § 1 Abs. 2 lit. a der VO, wie die Beschwerde weiter behauptet,
gegen diese Verfassungsbestimmungen verstosse.
Erwägung 2
2.- Nach § 1 Abs. 2 lit. a der zürch. VO gelten die Vorschriften
des Bundes über die Beschränkung des Kündigungsrechtes nicht für
Mietverträge über Wohnungen, deren Netto-Jahreszins Fr. 3600.--
übersteigt. Der Beschwerdeführer spricht dem Regierungsrat die Befugnis
zum Erlass dieser Bestimmung ab, da die bundesrechtlichen Vorschriften,
auf die sich die VO stützt, die Kantonsregierungen nicht ermächtigen, den
sachlichen Anwendungsbereich des Kündigungsschutzes einzuschränken. Es
fragt sich somit, ob ein kantonaler Rechtssatz mit bundesrechtlichen
Vorschriften vereinbar sei oder gegen diese und damit gegen den Grundsatz
der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes verstosse. Diese Frage hat
das Bundesgericht nicht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der
vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend gemachten Willkür,
sondern frei zu prüfen (BGE 85 I 21 mit Verweisungen).
Nach Art. 1 der jeweils auf 4 Jahre befristeten Zusätze von 1952,
1956 und 1960 zur BV (AS 1952 S. 1055, 1956 S. 767, 1960 S. 993) kann der
Bund Vorschriften über Mietzinse sowie zum Schutze der Mieter erlassen
und seine Befugnisse den Kantonen übertragen. Gestützt hierauf hat die
Bundesversammlung in den Art. 6 der Bundesbeschlüsse über die Durchführung
einer beschränkten Preiskontrolle vom 10. Juni 1953 und 28. September
1956 (AS 1953 S. 891 und 1956 S. 1618) sowie in Art. 13 des BB über
Mietzinse für Immobilien usw. vom 21. Dezember 1960 (AS 1961 S. 284)
bestimmt, dass der Bundesrat Vorschriften über die Beschränkungen des
Kündigungsrechtes erlassen werde und dass die Kantonsregierungen diese für
das gesamte Kantonsgebiet oder für bestimmte Gemeinden anwendbar erklären
können. Die gestützt hierauf erlassenen Verordnungen des Bundesrates über
Mietzinse und Kündigungsbeschränkung vom 30. Dezember 1953, 28. Dezember
1956 und 11. April 1961 (AS 1953 S. 1286, 1956 S. 1625 und 1961 S. 299)
enthalten je in drei Artikeln, diejenige vom 1961 (VMK) in den Art. 31-33,
im wesentlichen gleichlautende Bestimmungen über die Ermächtigung der
Kantonsregierungen und über den Geltungsbereich der Beschränkung des
Kündigungsrechtes.
Auf Grund dieser seit 1954 geltenden Ordnung steht jedenfalls fest,
dass die Kantonsregierungen zur Einführung der Kündigungsbeschränkungen
nicht verpflichtet, sondern lediglich ermächtigt sind. Von einer
Ermächtigung aber kann, sofern sich aus ihr nichts Gegenteiliges ergibt,
nicht nur in vollem, sondern auch in beschränktem Umfange Gebrauch gemacht
werden. Für die in Art. 18 EGG enthaltene Ermächtigung der Kantone,
ein Einspracherecht gegen Liegenschaftskäufe nach Massgabe der Art. 19
ff. EGG einzuführen, hat das Bundesgericht daher entschieden, dass die
Kantone zwar nicht über das Mass der nach Art. 19 und 21 EGG zulässigen
Beschränkungen der Vertragsfreiheit hinaus, wohl aber weniger weit gehen
dürfen (BGE 87 I 236 und 329). Das Gleiche muss für die Ermächtigung
zur Einführung der Kündigungsbeschränkungen gelten. Die Kantone sind
nicht befugt, weiter als die bundesrechtlichen Vorschriften in das
Vertrags- und Eigentumsrecht einzugreifen und etwa die Umwandlung von
Wohnin Geschäftsräume zu verbieten (BIRCHMEIER, Mietnotrechtserlasse
S. 5 und dort in Anm. 2 angeführter Entscheid des Bundesrates vom
6. Juni 1947 i.S. Düring). Dagegen ist es ihnen nicht verwehrt,
bei der Anwendbarerklärung der bundesrechtlichen Vorschriften deren
Anwendungsbereich auch sachlich, d.h. auf Mietverträge über bestimmte
Kategorien von Mietsachen, zu beschränken. Die bundesrechtliche Ordnung
enthält keine Vorschrift, die eine solche zum Wesen einer Ermächtigung
gehörende Beschränkung ausschliesst und nur die Wahl lässt, von der
Ermächtigung im vollen Umfange oder gar nicht Gebrauch zu machen. Dass
in Art. 31 Abs. 1 VMK wie im zugrunde liegenden Art. 13 des BB von der
Anwendbarerklärung nur für bestimmte Gemeinden, also lediglich von einer
Beschränkung des örtlichen Anwendungsbereichs, die Rede ist, schliesst
Beschränkungen des sachlichen Anwendungsbereichs ebensowenig aus wie
der Umstand, dass die Abs. 2 und 3 des Art. 31 bestimmen, dass die
kantonalen Vorschriften nur für Mietverträge über gewisse Räume gelten,
sofern sie nicht auf andere ausgedehnt werden unter ausdrücklicher
Nennung der weiteren Kategorien. Auch aus dem den "Geltungsbereich"
betreffenden Art. 32 Abs. 1 VMK, wonach die Kündigungsbeschränkungen
"auf alle bis 20. Oktober 1941 bezugsbereit gewesenen Mietsachen"
anwendbar sind, folgt (auch abgesehen davon, dass das Wort "alle" in
den romanischen Texten fehlt) keine Beschränkung der Ermächtigung, denn
diese Bestimmung ist nur dann und folglich auch nur insoweit anwendbar,
als eine Kantonsregierung von der im vorausgegangenen Artikel erteilten
Ermächtigung überhaupt Gebrauch macht.
Der Wortlaut der Art. 31 und 32 VMK mag freilich, wie auch der
angefochtene Entscheid einräumt, die vom Beschwerdeführer vertretene
Auslegung ebenfalls zulassen. Dass diese nicht dem Sinne der Ordnung
entspricht, ergibt sich indessen eindeutig aus der Entstehungsgeschichte
und der bisherigen unangefochtenen Handhabung der bundesrechtlichen
Ordnung. Die Kündigungsbeschränkungen waren zunächst in dem vom Bundesrat
gestützt auf ausserordentliche Vollmachten erlassenen BRB betreffend
Massnahmen gegen die Wohnungsnot vom 15. Oktober 1941 (BMW) geregelt. Nach
dessen Art. 1 waren die Kantone ermächtigt, die Bestimmungen des BMW
oder einzelne derselben für das ganze Kantonsgebiet oder für bestimmte
Gemeinden anwendbar zu erklären, "wenn und soweit dies zur Bekämpfung
der Wohnungsnot erforderlich ist". Aus diesem Zusatz geht klar hervor,
dass die Kantone befugt waren, auch den sachlichen Anwendungsbereich zu
beschränken. Dafür, dass hieran bei der Überführung des Kündigungsschutzes
in die ordentliche Gesetzgebung etwas hätte geändert werden wollen,
fehlt jeder Anhaltspunkt. In der Botschaft zum Bundesbeschluss vom
10. Juni 1953 führte der Bundesrat aus, die Regelung des BMW habe sich
im grossen und ganzen bewährt, sodass er beabsichtige, sie in seinen
Ausführungsvorschriften zu übernehmen. Art. 6 des BB wurde dann in
der Bundesversammlung diskussionslos angenommen, im Nationalrat auf
die kurze Bemerkung des Berichterstatters hin, die Beschränkung des
Kündigungsrechts solle "wie bisher gehandhabt werden" (StenBull 1953 NatR
S. 54, StR S. 127). Bei der Beratung der entsprechenden Bestimmungen der
Bundesbeschlüsse vom 28. September 1956 und 21. Dezember 1960 wurden im
Nationalrat Anträge gestellt, die darauf abzielten, den Kündigungsschutz
auszudehnen und den Kantonen zur Pflicht zu machen. Diese Anträge wurden
abgewiesen, nachdem die Berichterstatter erklärt hatten, die bisherige
dezentralisierte elastische Ordnung, wonach die Kantonsregierungen
zuständig seien zu sagen, wie weit die eidgenössischen Normen für ihr
Gebiet oder einzelne Gemeinden anwendbar seien, habe sich sehr gut bewährt
(StenBull 1956 NatR S. 425), die Umwandlung der Kannvorschrift in eine
Mussvorschrift sei abzulehnen (StenBull 1960 NatR S. 825/26).
Von besonderer Bedeutung ist sodann, dass der Bundesrat, der die
massgebenden Durchführungsvorschriften erlassen hat, offenbar von jeher
der Auffassung war, die Kantonsregierungen seien befugt, von der ihnen
erteilten Ermächtigung auch nur einen sachlich beschränkten Gebrauch
zu machen. So berichtet er in seiner Botschaft zum BB von 1956 (BBl
1956 I S. 1053 ff.) eingehend von der in den Kantonen bezüglich des
Kündigungsschutzes herrschenden "grössten Mannigfaltigkeit" und erwähnt
nicht nur einen Kanton, wo der Schutz (nur an einem Ort und auch dort)
nicht für Ein- und Zweizimmerwohnungen sowie nur von einer Person
bewohnte Vierzimmerwohnungen gilt, sondern auch fünf Kantone, darunter
Zürich, in denen der Schutz für Wohnungen mit einem einen gewissen Betrag
übersteigenden Jahresmietzins aufgehoben ist, was nicht anders verstanden
werden kann, als dass der Bundesrat diese Beschränkungen des sachlichen
Anwendungsbereichs für zulässig erachtet (vgl. auch BBl 1959 II 483 und
1960 II 711).
§ 1 Abs. 2 lit. a zürch. VO, wonach die Vorschriften des Bundes
über die Beschränkung des Kündigungsrechtes nicht für Mietverträge über
Wohnungen mit einem Netto-Jahreszins über Fr. 3600.-- gelten, ist demnach
nicht bundesrechtswidrig.
Erwägung 3
3.- Zur Begründung der Rüge, diese 8cstimmung verstosse gegen den
Grundsatz der Rechtsgleichheit, macht der Beschwerdeführer geltend,
dass für die verschiedene Behandlung der Mieter von Wohnungen mit
einem Netto-Jahreszins unter und einem solchen über Fr. 3600.-- kein
vernünftiger Grund bestehe, da in der Stadt Zürich an Wohnungen in der
Preislage von Fr. 3501-4000 nach der Statistik ebenso grosser Mangel
herrsche wie an billigeren Wohnungen.
Nach der Rechtsprechung verstösst ein allgemein verbindlicher Erlass
dann gegen Art. 4 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte, sachliche Gründe
stützen lässt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen
trifft, die sich durch keine vernünftigen Gründe rechtfertigen lassen
(BGE 84 I 105 mit Verweisungen). Die Beschränkung des Kündigungsschutzes
auf verhältnismässig billige Wohnungen beruht, wie im angefochtenen
Entscheid ausgeführt wird, auf der Überlegung, dass Mieter, welche einen
grösseren Betrag für die Miete einer Altwohnung aufzuwenden vermögen,
es leichter haben, eine Neuwohnung in ungefähr gleicher Preislage zu
finden als jene Mieter, welche bisher weniger bezahlt haben und auf eine
billigere Wohnung angewiesen sind. Dazu kommt, wie die Justizdirektion in
der Beschwerdeantwort bemerkt, dass Wohnungen zu Zinsen über Fr. 3600.--
ausserhalb des Stadtgebietes, aber noch in dessen Einzugsgebiet, immer
noch verhältnismässig leicht zu finden seien und ein Mieter, der diesen
Zins zu bezahlen vermöge, auch die mit einer solchen Ortsveränderung
verbundenen Mehrkosten eher tragen könne als ein Mieter in beschränkteren
Verhältnissen. Diese Überlegungen leuchten ein. Auch der Bundesrat
hat die Kategorien von Wohnungen, für welche die Mietzinse freigegeben
sind oder der Überwachung unterstellt werden können, nach der Höhe des
Mietzinses bestimmt (Art. 3 und 4 der VO vom 23. Februar 1962 über die
Lockerung der Mietzinskontrolle; GS 1962 S. 177). Die denn auch in andern
Kantonen als Zürich zu findende Beschränkung desKündigungsschutzes auf
Wohnungen mit Mietzinsen bis zu einer gewissen Höhe erscheint daher an
sich als sachlich begründet.
Die Festsetzung der Preisgrenze ist Ermessenssache und hängt von den
örtlichen Verhältnissen ab. Ob der mit diesen vertraute Regierungsrat
des Kantons Zürich die Preisgrenze im Jahre 1954 bei Fr. 3400.--
richtig augesetzt hat und ob sich angesichts der seitherigen Erhöhung
der Mietzinsen in alten und neuen Bauten nicht eine Heraufsetzung
gerechtfertigt hätte, hat das Bundesgericht nicht zu prüfen. Es könnte
nur einschreiten, wenn diese Grenzziehung zwischen billigen und teueren
Wohnungen offensichtlich und ohne jeden Zweifel unhaltbar wäre, was mit dem
statistischen Nachweis, dass im Stadtgebiet von Zürich auch an Wohnungen
mit Mietzinsen zwischen Fr. 3501.-- und 4000.-- grosser Mangel herrscht,
noch nicht dargetan ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.