BGE 88 I 231
88 I 231
39. Sentenza 4 luglio 1962 nella causa Innovazione SA contro Consiglio
di Stato del Cantone Ticino. Regeste
Art. 31 BV. Ruhezeit des Personals von Warenhäusern.
Die Vorschrift, wonach einzelne Abteilungen der Warenhäuser an
demjenigen Halbtag zu schliessen sind, an dem die die entsprechende und
nur diese Warengattung führenden Geschäfte geschlossen sein müssen, lässt
sich nicht mit dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung begründen, wenn
der für die gleichzeitige Schliessung aller Abteilungen des Warenhauses
vorgeschlagene Halbtag für jene Geschäfte keine ungerechtfertigte
Konkurrenz zur Folge hat.
Sachverhalt
A.- L'art. 34 cpv. 1 della legge ticinese sul lavoro dell'11 maggio
1953 (LL) dispone quanto segue:
"I lavoratori occupati nelle aziende sottoposte alla presente legge
... hanno diritto, oltre al riposo settimanale prescritto, ad una mezza
giornata di riposo la settimana, possibilmente il pomeriggio del sabato,
o ad un intero giorno di riposo ogni due settimane."
Nell'art. 56 LL sono disciplinati il riposo nei giorni festivi, gli
orari giornalieri di chiusura e le relative eccezioni. Il capoverso 10
del medesimo articolo dispone che
"Durante i giorni e gli orari in cui determinate categorie di negozi
devono rimanere chiusi, è vietata la vendita di articoli dei rispettivi
generi in ogni negozio o ramo di commercio annesso ad altra azienda e
cosi pure negli spacci ad aria aperta.
Salvo contraria disposizione è pure vietata la distribuzione di merci
a domicilio."
Con evidente riferimento anche alla mezza giornata di riposo feriale
ed in deroga alla regola del sabato pomeriggio di cui all'art. 34 cpv. 1,
l'art. 57 LL stabilisce quanto segue:
"1 Il Consiglio di Stato, su proposta di associazioni o di gruppi
di titolari di azienda, può, mediante speciale decreto, stabilire orari
di apertura e modificare gli orari di chiusura previsti dall'art. 56 e
dichiarare obbligatoria la chiusura di aziende in una mezza giornata ogni
settimana, in determinati comuni, o parti di comuni, o in tutto il Cantone.
2 La domanda di deroga alla legge deve specificare il campo di
applicazione aziendale e territoriale del proposto ordinamento ed essere
firmata dai proprietari, amministratori o gerenti responsabili delle
aziende.
3 Le proposte sono pubblicate sul Foglio ufficiale del Cantone.
Nel termine di trenta giorni può essere presentata opposizione da chiunque
giustifichi un legittimo interesse."
Con decreto 14 giugno 1960, il Consiglio di Stato, accogliendo
un'istanza dell'Associazione cantonale macellai e salumieri, stabiliva
nel pomeriggio del lunedì la chiusura contemporanea di tutti i negozi di
macelleria del Cantone e, il 15 luglio dello stesso anno, decretava la
stessa misura per i negozi degli altri generi alimentari.
B.- Nell'autunno del 1961, la Innovazione SA, che fa parte
dell'Associazione dei grandi magazzini svizzeri e gerisce in diversi
comuni dei negozi con spacci di merce di diverso genere, aggiungeva al
negozio di Bellinzona il reparto della macelleria e salumeria e quello
dei generi alimentari. Il 10 ottobre 1961, al fine di uniformare la
chiusura di questi due reparti a quella già praticata in tutto il Cantone
per i reparti tradizionali, instava presso il Dipartimento delle opere
sociali per ottenere che, in deroga alla regola stabilita su proposta
dei commercianti medi, le fosse concesso di regolare il riposo feriale,
chiudendo anche questi due reparti al mattino del lunedì e riaprendoli
con il resto del negozio nel pomeriggio.
Il Dipartimento rispondeva il 16 ottobre 1961, dichiarando che si
era sempre attenuto alla disposizione dell'art. 57 LL, ma che, in via di
massima, non si opponeva alla richiesta deroga; si riservava tuttavia di
interpellare in proposito le associazioni interessate. Con lettera del 4
novembre 1961 riconosceva "che la chiusura dei negozi il lunedì mattina -
oltre a rispettare l'osservanza della mezza giornata di riposo settimanale
- incontra l'adesione del personale, il quale può così contare su una
giornata e mezza di riposo consecutivo". Ed aggiungeva: "Sotto questo
aspetto ed anche tenendo conto del fatto che, per ragioni organizzative,
l'Innovazione SA deve prendere una misura uniforme per tutti i negozi,
la vostra richiesta può essere accolta." Il Dipartimento dichiarava
di comprendere le preoccupazioni che avevano indotto l'Associazione
dettaglianti alimentari ticinesi (ASDA) a dare avviso contrario, ma
esprimeva il parere "che i vantaggi che i negozianti di Bellinzona
dovrebbero avere dalla chiusura dell'Innovazione SA, il lunedì mattina
siano superiori agli svantaggi dell'apertura pomeridiana". Pertanto non
si opponeva a sperimentare la soluzione proposta. Si riservava comunque
di riesaminare la pratica qualora gli inconvenienti temuti dall'ASDA
fossero risultati fondati.
Già il 16 novembre 1961, il Dipartimento, vista la reazione negativa
dell'ASDA, intimava alla Innovazione SA di rispettare le disposizioni dei
decreti esecutivi 14 giugno e 4 novembre 1960 e di chiudere i reparti
di generi alimentari, macelleria e salumeria il pomeriggio del lunedì.
Richiamava, in particolare, il capoverso 10 dell'art. 56 LL ed aggiungeva
di non poter concedere deroghe a favore di una singola azienda.
C.- Il 13 febbraio 1962, il Consiglio di. Stato ha confermato,
su ricorso dell'Innovazione SA, la suesposta decisione. Esso ha fatto
rilevare la necessità di garantire la medesima situazione commerciale
e di concorrenza a tutti gli interessati della categoria. Se la domanda
dell'Innovazione SA fosse stata accolta, gli altri negozi risulterebbero
svantaggiati dal fatto che uno spaccio di merce risulterebbe aperto
mentre tutti gli altri negozi che vendono lo stesso genere di merce
sono chiusi. Il pubblico non sarebbe più obbligato a ripartire i propri
acquisti in tutti i negozi della categoria. Per contro, la chiusura degli
spacci di macelleria e dei generi alimentari, contemporanea a quella degli
altri negozi di tali generi, non provocherebbe difficoltà insormontabili
alla Innovazione SA, questa non disponendo di personale specializzato e
potendo trasferire ad altri compiti gli addetti al reparto temporaneamente
chiuso. La sentenza inedita del 10 febbraio 1949 Meyer e cc. contro
Comune di Berna, invocata dalla ricorrente e con la quale la fissazione
del riposo feriale nei grandi magazzini è stato stabilito in una mezza
giornata diversa da quella fissata per gli altri dettaglianti non è stata
considerata arbitraria, non escluderebbe una diversa regolamentazione se
fondata - come in concreto - su diverse condizioni di fatto. Lo stesso
Tribunale federale avrebbe ammesso chel'autorità esecutiva puo scostarsi
dalla giurisprudenza quando motivi non insostenibili lo giustificano
(RU 73 I 188).
D.- La Innovazione SA ha tempestivamente interposto al Tribunale
federale un ricorso di diritto pubblico, con il quale domanda che
la suesposta decisione venga annullata e che, in conseguenza, le sia
riconosciuta la facoltà di sostituire, anche per gli spacci della carne e
degli altri generi alimentari, la chiusura feriale del lunedì pomeriggio
con quella del mattino.
Le sue motivazioni possono essere riassunte come segue. Le ammissioni
contenute nelle lettere 16 ottobre e 4 novembre 1961 del Dipartimento
delle opere sociali dimostrano che l'impugnata decisione non è fondata
su necessità di controllo o di polizia, che l'Innovazione SA è stata
indotta a proporre una deroga alla chiusura pomeridiana per ragioni
oggettive e che la chiusura del lunedì mattina è desiderata dal personale
interessato. Nel breve periodo dal 4 al 16 novembre non ha certamente
potuto verificarsi alcun inconveniente suscettibile di giustificare la
revoca dell'autorizzazione già concessa. In realtà, il Dipartimento non ha
fatto altro che cedere alle pressioni dell'ASDA e non ha neppure esaminato
i motivi che inducono a sottoporre la questione del riposo feriale nei
grandi magazzini ad una speciale regolamentazione, analoga a quella
stabilita nella città di Berna e la cui validità è stata riconosciuta
dal Tribunale federale.
La sentenza pubblicata nella RU 73 I 188, richiamata dal Consiglio
di Stato, non è pertinente alla fattispecie in esame. In tale occasione,
il Tribunale federale si è limitato a stabilire gli estremi dell'arbitrio,
mentre in concreto occorre giudicare se una determinata decisione violi
una precisa norma costituzionale (art. 31 CF). Il riposo feriale è
stato istituito unicamente nell'interesse dei lavoratori. La proposta
dell'Innovazione SA soddisfa questo scopo ed è anzi più conforme
all'interesse dei lavoratori di quanto lo sia la regolamentazione
predisposta dall'autorità cantonale. Non è vero che, stabilendo nei grandi
magazzini il riposo feriale al mattino anzichè al pomeriggio, si verifichi,
nei confronti degli altri commercianti, una disparità di trattamento,
perchè - come ha riconosciuto anche l'autorità cantonale - il mattino del
lunedì è più vantaggioso del pomeriggio per le vendite. L'asserzione del
Consiglio di Stato, secondo cui l'Innovazione SA avrebbe la possibilità
di impiegare in altri reparti il personale occupato nei reparti degli
alimentari e della macelleria, è assurda, la specializzazione essendo
una caratteristica propria dei grandi magazzini.
L'impugnata decisione è stata presa in violazione della libertà di
commercio (art. 31 CF) ed espone la ricorrente ad un'arbitraria disparità
di trattamento (art. 4 CF).
E.- Il Consiglio di Stato, al quale il ricorso è stato intimato per
la risposta, non ha presentato le sue osservazioni.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
1./2. - ...
Erwägung 3
3.- Le disposizioni che regolano il riposo dei lavoratori, la chiusura
e l'apertura dei negozi costituiscono prescrizioni di polizia intese
a proteggere l'ordine pubblico e la salute pubblica e sono, pertanto,
riservate ai cantoni (RU 87 I 447/48 lett. a e riferimenti). Nell'art. 31
cpv. 2 CF è tuttavia ribadito il principio che anche in questa materia
le disposizioni cantonali non devono portare pregiudizio alla libertà di
commercio e di industria. Ciò significa che, nell'emanare ed applicare
dette disposizioni, i cantoni devono astenersi da ogni restrizione che non
sia indispensabile, vale a dire sproporzionata, allo scopo perseguibile
mediante dette norme di polizia.
Inoltre la libera concorrenza, che è implicita nella libertà di
commercio, presuppone l'uguaglianza di trattamento e quindi il divieto
di creare vantaggi a favore di alcuni ed a detrimento di altri (RU 87 I
448 lett. b e riferimenti). La relativa contestazione, che la ricorrente
ha fondato sull'art. 4 CF, si confonde pertanto con quella riferita
all'art. 31 CF.
a) In principio, il riposo feriale stabilito all'art. 34 cpv. 1 LL
potrebbe essere attuato anche lasciando alle singole aziende la facoltà di
fissarne le modalità di applicazione. Tuttavia, la chiusura contemporanea
dei negozi della stessa categoria si giustifica al fine di facilitare
i controlli di polizia e particolarmente per porre tutte le aziende -
grandi e piccole - nelle stesse condizioni di concorrenza. Altrimenti,
i piccoli negozianti che dispongono di personale limitato sarebbero in
condizione di realizzare il riposo feriale solo chiudendo il negozio,
mentre le grandi aziende potrebbero raggiungere lo stesso risultato
stabilendo dei turni di riposo fra i loro dipendenti (RU 73 I 100;
sentenza inedita 10 febbraio 1949 Meyer e cc. c. città di Berna).
Comunque, in concreto il principio della chiusura contemporanea dei
negozi di una determinata categoria non è in discussione. La ricorrente
contesta soltanto l'obbligo di procedere alla chiusura di determinati
spacci, unilateralmente proposto e stabilito per i negozi che vendono
una sola specie di merce. Essa pretende inoltre di poter soddisfare
il suo obbligo legale, provvedendo alla chiusura simultanea di tutti i
suoi reparti. In realtà, dalla regolamentazione stabilita nell'impugnata
decisione derivano alla ricorrente degli svantaggi che risulterebbero
ancora più evidenti se il sistema istaurato dall'autorità cantonale per
gli spacci degli alimentari e della carne, si generalizzasse e - come è
il caso per altre categorie di lavoratori - fosse istituita, invece della
mezza giornata, la giornata intera di riposo feriale. Potrebbe infatti
succedere che per una buona parte della settimana, il grande magazzino
sia posto nell'impossibilità di tenere aperti tutti i reparti o che
in alcuni giorni sia costretto a chiuderne la metà. Ciò eliminerebbe
notevolmente i vantaggi organizzativi che costituiscono la ragione
d'essere del grande magazzino e quelli che con il medesimo si intende
offrire alla clientela, nel darle la possibilità, passando da reparto
a reparto, di rifornirsi in una sola volta e con risparmio di tempo di
ogni genere di merce desiderata. L'asserzione esposta nell'impugnata
decisione, secondo cui il grande magazzino potrebbe impiegare in altri
reparti il personale di quelli temporaneamente chiusi, è insostenibile,
perchè la mezza giornata di riposo è fuori discussione e perchè, in genere,
il personale specializzato in un reparto non può essere utilmente adibito
in un altro. Ciò stante, detto sistema, se generalizzato, snaturerebbe
il grande magazzino e potrebbe se non eliminare, perlomeno gravemente
ostacolare una forma di negozio lecita e, pertanto, protetta dall'art. 31
CF. Ma anche nella limitata applicazione che ne è fatta nell'impugnata
decisione con l'obbligo di chiudere alcuni spacci nel pomeriggio del
lunedì mentre gli altri sono aperti, creerebbe gravi inconvenienti che
potrebbero, tutt'al più, essere imposti alla ricorrente se il principio
dell'uguaglianza di trattamento non potesse essere tutelato in altro modo.
b) L'uguaglianza di trattamento può essere violata non solo escludendo
da una determinata regolamentazione dei singoli interessati in analoghe
condizioni, ma anche imponendo la stessa regolamentazione a persone o
enti in condizioni sostanzialmente diverse.
La regola stabilita nell'impugnata decisione realizza l'uguaglianza
di trattamento soltanto fra i commercianti che si limitano a vendere delle
merci di un unico genere. Infatti, nelle condizioni fissate dall'autorità
cantonale, solo questi possono chiudere interamente il loro negozio e
dedicare il loro tempo esclusivamente a speciali lavori organizzativi o al
riposo. Gli stessi vantaggi sarebbero assicurati agli organi direttivi dei
grandi magazzini soltanto stabilendo anche per il loro negozio una mezza
giornata di chiusura totale, come previsto nell'analogo regolamento della
città di Berna che il Tribunale federale ha riconosciuto come non lesivo
dell'art. 31 CF (Sentenza inedita 10 febbraio 1949 Meyer e cc. c. Città
di Berna). Invece la regolamentazione controversa non tiene conto delle
suesposte diverse situazioni e inoltre non soddisfa all'uguaglianza di
trattamento anche perchè è stata fatta dipendere, in modo praticamente
esclusivo, dall'opinione di uno solo dei due diversi gruppi di commercianti
interessati.
D'altronde, l'impugnata decisione non trova sufficiente fondamento
neppure nella preoccupazione di impedire che fgrandi magazzini profittino
dell'apertura pomeridinaa del lunedì per sottrarre clienti alle macellerie
ed ai negozi di generi alimentari, perchè i vantaggi che eventualmente
potrebbero derivare dall'apertura pomeridiana possono essere compensati,
scegliendo per la chiusura dei grandi magazzini - come peraltro, per
diverse ragioni, ha fatto la ricorrente proponendo il lunedì mattina -
la mezza giornata più favorevole alle vendite dei suindicati generi
di commercio.
È accertato che i macellai, i salumieri e i commercianti in generi
alimentari hanno proposto la chiusura pomeridiana del lunedì perchè la
meno favorevole alle vendite; essi hanno infatti considerato che, dopo la
chiusura domenicale, le famiglie provvedono già al mattino ad acquistare
il loro fabbisogno della giornata ed eventualmente, per certi generi di
merce, anche di tutta la settimana.
La proposta della ricorrente che - come ha riconosciuto anche
l'autorità cantonale - soddisfa in modo migliore i desideri del personale
e le esigenze del riposo settimanale, non può quindi essere stata dettata
dall'intenzione di svolgere una concorrenza irregolare e non si presta
a siffatti scopi.
Ne consegue che l'obbligo di chiusura di una parte degli spacci
dell'Innovazione SA nel pomeriggio del lunedì, non solo non si impone
per soddisfare l'esigenza dell'uguaglianza di trattamento, ma piuttosto
la trasgredisce.
I gravi intralci frapposti con l'impugnata decisione al commercio della
ricorrente sono pertanto ingiustificati e violano, quindi, la libertà di
commercio garantita dall'art. 31 CF.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto e l'impugnata decisione è annullata.