Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 84 I 150



84 I 150

22. Urteil vom 23. Mai 1958 i.S. Sagitta AG gegen Regierungsrat des
Kantons Solothurn. Regeste

    Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung, BG vom 16. März 1955.

    1.  Beschwerde an das Bundesgericht; Beschwerdegrunde.

    2.  Die kantonale Behörde darf gestützt auf das Bundesgesetz die
Errichtung einer Grosstankanlage für die Lagerung flüssiger Treib-
und Brennstoffe über einem der Versorgung der Bevölkerung dienenden
Grundwasserstrom untersagen.

Sachverhalt

    A.- Die Beschwerdeführerin Sagitta AG will auf einem ihr gehörenden
Grundstück, das östlich von Olten am Südufer der Aare im Gebiete der
Gemeinde Obergösgen liegt, eine Grosstankanlage für die Lagerung von Benzin
und Heizöl errichten. Das Projekt sieht vor, dass in einer in den Boden
einzugrabenden Betonwanne, deren 3 m hohe Umfassungswand das Aussengelände
etwas überragen soll, 17 eiserne Tanks aufgestellt werden. Das Lager soll
durch eine Strasse mit dem Kopf der nahen Strassenbrücke über die Aare und
durch Rohrleitungen mit der auch nicht weit entfernten Bahnstation Dulliken
verbunden werden. Das Grundstück der Beschwerdeführerin befindet sich
im Gebiete eines bedeutenden die Aare begleitenden Grundwasserstroms,
der unterhalb dieser Liegenschaft von verschiedenen Gemeinden und
Industrieunternehmen der Gegend zur Wasserversorgung herangezogen wird.

    B.- Das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 15. April 1957 um Bewilligung
des Baus der Tankanlage wurde vom Bau-Departement des Kantons Solothurn
auf Grund der Verordnung des Kantonsrates vom 14. November 1956 über
die Lagerung von flüssigen Stoffen abgelehnt, weil durch die Anlage die
Versorgung der Bevölkerung mit gesundem Wasser gefährdet würde.

    Auf Beschwerde der Sagitta AG hin bestätigte der Regierungsrat diesen
Entscheid am 5. November 1957.

    Er stimmte der in einem Bericht an das Bau-Departement geäusserten
Ansicht des eidg. Amtes für Gewässerschutz zu, dass das Bundesgesetz
über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 16. März 1955
(AS 1956, 1553) in bezug auf Tankanlagen die Behörde nur ermächtige, die
erforderlichen baulichen und technischen Schutzvorrichtungen zu verlangen
(Art. 4 Abs. 4), dass aber das Bundesrecht die Kantone nicht hindere,
die Erstellung von Tankanlagen über wichtigen Grundwasservorkommen
nötigenfalls überhaupt zu verbieten.

    Er nahm an, hier sei nach der kantonalen Verordnung vom
14. November 1956 ein Verbot gerechtfertigt. Zwar sei das Bauvorhaben der
Beschwerdeführerin gut durchdacht. Die vorgesehenen technischen Vorkehren
schützten das Grundwasser weitgehend. Gleichwohl sei auch unter normalen
Verhältnissen ein Auslaufen von Benzin oder Öl in das Grundwasser nicht
völlig ausgeschlossen. Eine besondere Gefahr bestehe aber bei Katastrophen
und kriegerischen Ereignissen. Auch wenn es wahrscheinlich sei, dass
in solchen Fällen ein grosser Teil der gelagerten Flüssigkeit verbrennen
würde, so könnten doch erhebliche Mengen in das Grundwasser gelangen. Daher
sei die Errichtung neuer und die wesentliche Erweiterung bestehender
Grosstankanlagen über wichtigen Grundwasservorkommen grundsätzlich nicht
zu bewilligen. Hier habe man es mit einem solchen Vorkommen zu tun.

    Der Bau von Grosstankanlagen liege zweifellos im öffentlichen
Interesse, aber noch weit mehr die Versorgung der Bevölkerung mit
einwandfreiem Trink- und Brauchwasser. Es möge zutreffen, dass der von der
Beschwerdeführerin gewählte Standort wirtschaftlich besonders günstig sei,
doch gebe es noch weite Gebiete, wo Grosstankanlagen ebenfalls mit Aussicht
auf wirtschaftlichen Erfolg, aber ohne Gefährdung des Grundwassers erstellt
werden können.

    C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates führt die Sagitta AG beim
Bundesgericht in zwei getrennten Eingaben Beschwerde.

    a) In der einen Eingabe, die als staatsrechtliche Beschwerde
bezeichnet ist, beantragt sie, den angefochtenen Entscheid aufzuheben
und den Regierungsrat anzuweisen, ihr Baugesuch auf Grund des BG über
den Gewässerschutz zu beurteilen.

    Zur Begründung macht sie geltend, der Regierungsrat habe den Grundsatz
der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 Üb.Best. z. BV)
verletzt, indem er statt jenes Bundesgesetzes eine kantonale Verordnung
angewendet habe. Das Bundesgesetz regle die Materie abschliessend; dem
kantonalen Gesetzgeber überlasse es nur die Organisation des Vollzuges
(Vollziehungsbestimmungen, Art. 17).

    b) In der anderen, als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichneten
Eingabe wird beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und
der Beschwerdeführerin die Errichtung einer Grosstankanlage gemäss dem
Gesuch vom 15. April 1957 zu bewilligen, eventuell mit den vom Gericht
festzusetzenden Änderungen des Projektes.

    In der Begründung wird ausgeführt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
werde nur erhoben für den Fall, dass angenommen würde, die Verletzung des
Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes sei mit diesem
Rechtsmittel, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde, zu rügen.

    Das BG über den Gewässerschutz lasse ein allgemeines Verbot
von Tankanlagen im Gebiete von Grundwasserströmen nicht zu, sondern
verlange nur, dass die zum Schutz des Grundwassers nötigen baulichen
und technischen Vorrichtungen angebracht werden. Dieser Anforderung
entspreche das Projekt der Beschwerdeführerin; es stehe im Einklang mit
den Normen des Schweizerischen Ingenieur- und Architekten-Vereins, der
Carbura und des Verbandes schweizerischer Gas- und Wasserfachmänner. Die
vorgesehenen Massnahmen schlössen jede Verunreinigung des Grundwassers
aus, auch für den Fall der Einwirkung höherer Gewalt. Bei Katastrophen
und Bombardierungen werde das Lagergut nicht durch Versickern in den
Erdboden, sondern durch Feuer zerstört. Auf der ausgedehnten Fläche der
Wanne würden in kurzer Zeit grosse Mengen von Benzin und Öl verbrennen;
dem Feuer könnte nur ein geringes Quantum entgehen. Benzin und Öl würden
nach den gemachten Erfahrungen nur langsam in den Erdboden eindringen
und könnten mit einfachen und zuverlässigen Mitteln an der weiteren
Ausbreitung gehindert werden. Es sei ein Gutachten einzuholen.

    Die Lagerung flüssiger Treib- und Brennstoffe liege im Interesse
der Volkswirtschaft und werde denn auch vom Bund auf Grund des Gesetzes
über die wirtschaftliche Kriegsvorsorge gefördert. Es sei fraglich, ob
Standorte ausserhalb des Bereiches von Grundwasserströmen wirtschaftlich
geeignet wären. Die Grosstankanlagen, die in der näheren Umgebung des
von der Beschwerdeführerin gewählten Ortes bis zur Landesgrenze bereits
bestehen, befänden sich samt und sonders im Gebiete von Grundwasserströmen.

    D.- Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerden. Er
weist darauf hin, dass die kantonale Verordnung über die Lagerung von
flüssigen Stoffen vom Bundesrat am 24. Oktober 1957 als vorläufiger
Ausführungserlass zum BG über den Gewässerschutz anerkannt und genehmigt
wurde, was bestätige, dass sie dem Bundesrecht nicht widerspreche. Für den
Fall, dass entschieden würde, er habe sich zu Unrecht auf die Verordnung
gestützt, berufe er sich auf Art. 4 Abs. 4 BG. Aus dieser Bestimmung
könne abgeleitet werden, dass die Errichtung einer Tankanlage über einem
wichtigen Grundwasservorkommen verboten werden dürfe, wenn dessen Schutz
durch die üblichen technischen Vorkehren nicht gewährleistet sei. Sollte
angenommen werden, auch das Bundesgesetz biete keine Grundlage für
das angefochtene Verbot, so liesse sich dieses auf Art. 38 Ziff. 6
der Kantonsverfassung stützen, wonach der Regierungsrat für die
Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Kanton sorgt.

    E.- Das eidg. Departement des Innern bestätigt in seiner Vernehmlassung
die vom eidg. Amt für Gewässerschutz im kantonalen Verfahren abgegebene
Meinungsäusserung.

Auszug aus den Erwägungen:

              Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

Erwägung 1

    1.- Nach Art. 14 des BG über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung kann gegen Entscheide der letzten kantonalen Instanz, die
in Anwendung dieses Gesetzes ergehen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht eingereicht werden. Ein solcher Entscheid ist der
hier angefochtene. Er betrifft eine Angelegenheit des Gewässerschutzes,
die auf Grund jenes Bundesgesetzes zu beurteilen ist.

    Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann in solchen Fällen
geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht
oder sei nicht angemessen (Art. 104 Abs. 1 OG, Art. 14 BG über den
Gewässerschutz). In der als staatsrechtliche Beschwerde bezeichneten
Eingabe rügt die Sagitta AG eine Verletzung von Bundesrecht, indem
sie behauptet, der Regierungsrat habe zu Unrecht, in Verkennung der
derogatorischen Kraft des Bundesrechtes, kantonales Recht statt das
BG über den Gewässerschutz angewendet. Diese Rüge war auf dem Wege der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzubringen, so dass die staatsrechtliche
Beschwerde nicht zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 OG). Indessen erfüllt jene
Eingabe die formellen Voraussetzungen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und ist daher als solche entgegenzunehmen. Dasselbe trifft für die
andere Eingabe der Beschwerdeführerin zu; sie ist richtigerweise
als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichnet. Darin wird jene Rüge
wiederholt und werden weitere erhoben, die mit diesem Rechtsmittel
geltend gemacht werden können. Beide Eingaben sind als eine einzige
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln und in einem und demselben
Entscheid zu beurteilen.

Erwägung 2

    2.- Nach Art. 2 Abs. 1 des BG über den Gewässerschutz sind gegen
die Verunreinigung oder andere schädliche Beeinträchtigung der ober-
und unterirdischen Gewässer diejenigen Massnahmen zu ergreifen, die
notwendig sind zum Schutze der Gesundheit von Mensch und Tier, zur
Verwendung von Grund- und Quellwasser als Trinkwasser, zur Aufbereitung
von Wasser aus oberirdischen Gewässern zu Trink- und Brauchwasser, zur
Benützung zu Badezwecken, zur Erhaltung von Fischgewässern, zum Schutze
baulicher Anlagen vor Schädigung und zum Schutze des Landschaftsbildes
gegen Beeinträchtigung. Dabei ist nach Abs. 3 Rücksicht zu nehmen
auf die technischen Möglichkeiten, das Selbstreinigungsvermögen der
Gewässer, die Filtrierfähigkeit des Bodens und, soweit es sich nicht um
die Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers handelt, auf die
entstehende wirtschaftliche und finanzielle Belastung. Art. 2 Abs. 2,
Art. 3 und 4 enthalten besondere Vorschriften für einzelne Gefahrenherde
(Abwässer, Lagerung von Stoffen, Kiesgruben). So bestimmt Art. 4 Abs. 4.,
dass für die Lagerung von Öl, Benzin oder anderer flüssiger Stoffe in
Tanks die zum Schutze von Gewässern nötigen baulichen und technischen
Vorrichtungen zu erstellen sind.

    Die Tankanlagen werden nur an dieser Stelle des Gesetzestextes
ausdrücklich erwähnt, und nur die Anordnung baulicher und technischer
Schutzvorrichtungen ist für sie ebenda vorgesehen. Es fragt sich, ob das
Bundesgesetz dessenungeachtet eine Handhabe für allfällig erforderliche
weitergehende Massnahmen gegen die von Tankanlagen drohende Gefahr der
Gewässerverunreinigung biete. Entgegen der Auffassung der Bundesverwaltung
ist die Frage zu bejahen.

    Art. 2 BG zählt nicht bloss die Zwecke auf, welche den Schutz der
Gewässer gegen Verunreinigung rechtfertigen, sondern schreibt ausserdem
allgemein vor, dass gegen Verunreinigungen "diejenigen Massnahmen zu
ergreifen sind", die zur Erreichung der Zwecke notwendig sind (Abs. 1
und 3) und den Betroffenen zugemutet werden können (Abs. 3). Daraus
ergibt sich, dass das Bundesgesetz eine klare Grundlage für alle
Schutzmassnahmen enthält, die sich im einzelnen Falle in dem durch
Art. 2 Abs. 1 und 3 gezogenen Rahmen nach pflichtgemässem Ermessen der
vollziehenden Behörde als gerechtfertigt erweisen, und dass es diese
Behörde unmittelbar verpflichtet, das danach Erforderliche anzuordnen.
Art. 2 Abs. 2, Art. 3 und 4 führen für einzelne besondere Tatbestände
die allgemeine Regelung in Art. 2 Abs. 1 und 3 näher aus und werden
durch diese ergänzt. Dass dem so ist, wird durch das Wort "insbesondere"
am Anfang von Art. 2 Abs. 2 bestätigt.

    Auf Grund des Bundesgesetzes dürfen und müssen also in Fällen, wo
die in jenen Spezialbestimmungen ausdrücklich vorgesehenen Vorkehren
einen wirksamen Schutz der Gewässer nicht gewährleisten, unter Umständen
andere, weitergehende Massnahmen ergriffen werden. Das Gesetz selber
untersagt in Art. 4 Abs. 1 und 2 die Ablagerung fester Stoffe in Gewässer
oder ausserhalb solcher sowie die Anlage von Kiesgruben in der Nähe von
Grundwasserfassungen, sofern diese Handlungen und Einrichtungen geeignet
sind, das Gewässer zu verunreinigen. Es ermächtigt die Behörde, unter den
in Art. 2 umschriebenen Voraussetzungen auch Veranstaltungen vollständig
zu verbieten, für welche es diese Massnahme nicht eigens vorsieht.

    Dies gilt insbesondere für die in Art. 4 Abs. 4 genannten
Tankanlagen. Die Errichtung einer solchen Anlage über oder neben einem
Gewässer darf und muss unter Umständen auf Grund des Art. 2 BG verboten
werden, sofern durch bauliche und technische Schutzvorrichtungen
eine Verunreinigung des Gewässers nicht verhindert werden kann. Unter
dieser Voraussetzung wird kraft Bundesrechtes ein Verbot jedenfalls dann
auszusprechen sein, wenn es sich um eine Grosstankanlage handelt und das
Gewässer der Versorgung der Bevölkerung mit Trink- und Brauchwasser dient;
bestimmt doch Art. 2 Abs. 3 BG, dass auf die entstehende wirtschaftliche
und finanzielle Belastung nicht Rücksicht zu nehmen ist, wo es um die
Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers geht.

    Die Annahme, dass das Bundesgesetz keine Grundlage für ein Verbot
einer Tankanlage enthalte, wäre auch sachlich unbefriedigend. Es wäre nicht
recht verständlich, dass auf das Gesetz, welches die Anlage von Klesgruben
unter bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich untersagt, nicht auch ein
Verbot von Tankanlagen in Fällen, wo technische Schutzvorrichtungen
nicht ausreichen, gestützt werden könnte. Wäre aus dem Bundesrecht
abzuleiten, dass ein solches Verbot auch nicht auf Grund kantonalen
Rechtes ausgesprochen werden dürfe, so wäre der Gewässerschutz,
den das Bundesgesetz erstrebt, nicht genügend gewährrleistet. Und
wenn das Bundesrecht lediglich ein kantonalrechtliches Verbot nicht
ausschlösse, so könnte es vorkommen, dass ein ober- oder unterirdisches
interkantonales Gewässer vom unten liegenden Kanton, auch wenn er von
allen ihm zu Gebote stehenden Möglichkeiten Gebrauch macht, deshalb nicht
vollständig reingehalten werden kann, weil es infolge Untätigkeit des oben
liegenden Kantons nicht nur in dessen Gebiet, sondern auch im Unterlauf
verunreinigt wird. Gerade auch deshalb, weil die Gewässer vielfach mehrere
Kantone durchfliessen oder auf deren Grenze liegen, drängt es sich auf,
die Art. 2 - 4 BG im dargelegten Sinne auszulegen. Das Bundesgesetz
will den Gewässerschutz im ganzen Gebiete der Schweiz weitgehend
vereinheitlichen. Es bestimmt denn auch in Art. 7, dass die Kantone zum
Schutz interkantonaler Gewässer diejenigen Massnahmen zu treffen haben,
die im Sinne der Art. 2-4 gegenüber anderen Kantonen notwendig sind,
und dass der Bund den Abschluss interkantonaler Vereinbarungen über
gemeinsame Massnahmen und über die Koordination von Massnahmen fördert.

Erwägung 3

    3.- Es ist nicht bestritten, dass das Projekt der Beschwerdeführerin,
eine Grosstankanlage über einem Grundwasserstrom zu erstellen, gut
durchdacht ist. Wie es scheint, hat die Beschwerdeführerin zum Schutz des
Grundwassers gegen Verunreinigung durch auslaufendes Benzin und Öl alle
Vorrichtungen vorgesehen, welche nach dem derzeitigen Stande der Technik
und den von Fachkreisen gestellten Anforderungen in Betracht kommen. Diese
Vorkehren genügen vielleicht unter normalen Verhältnissen, wie sie in
Friedenszeiten herrschen. Sie reichen aber nicht aus, um das Grundwasser
auch gegen Verunreinigungen zu schützen, welche durch aussergewöhnliche
Ereignisse, wie Erdbeben oder Bombardierungen, herbeigeführt werden
können. Dies ist so gewiss, dass ein Gutachten darüber nicht eingeholt
zu werden braucht. Die Beschwerdeführerin rechnet selber damit, dass in
Katastrophen die eisernen Tanks beschädigt oder zerstört werden. Einem
heftigen Erdbeben oder einem Beschuss mit Kernwaffen wird aber auch
die Betonwanne nicht standhalten, und zudem ist nicht ausgeschlossen,
dass infolge eines starken Explosionsdruckes beträchtliche Mengen Benzin
und Öl über die Umfassungswand hinweggeschleudert werden. Es besteht die
Gefahr, dass beim Eintritt solcher Vorkommnisse ein erheblicher Teil der
gelagerten Flüssigkeit in den Erdboden einsickern wird, auch wenn ein
mehr oder weniger grosses Quantum verbrennen wird. Die Beschwerdeführerin
behauptet, sie könne Benzin und Öl, das wider Erwarten in den Erdboden
eindringen würde, mit einfachen und zuverlässigen Mitteln abschöpfen,
bevor es sich weiter auszubreiten vermöge; sie denkt dabei offenbar an
die beiden Brunnen, von denen im kantonalen Verfahren die Rede war. Für
normale Verhältnisse mag diese Darstellung zutreffen. Aber auf jeden Fall
ist keine Gewähr dafür geboten, dass bei Katastrophen eine Verunreinigung
des Grundwassers verhindert werden kann. Solche Ereignisse können sehr
wohl zur Folge haben, dass an vielen Stellen gleichzeitig eine grosse
Menge Benzin oder Öl in das Grundwasser einfliesst; sodann ist durchaus
nicht sicher, dass in einer Katastrophe die Brunnen und die zu ihrer
Bedienung bestimmten Leute verschont bleiben werden.

    Die Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreiem Trink- und
Brauchwasser muss unter allen Umständen, auch für ausserordentliche Zeiten,
sichergestellt werden. Das BG über den Gewässerschutz ermöglicht und
fordert in seinem Anwendungsbereich alle Massnahmen, welche zur Erreichung
dieses Zweckes notwendig sind, ohne Rücksicht auf die daraus sich ergebende
wirtschaftliche und finanzielle Belastung zu nehmen. Im vorliegenden Fall
geht es darum, ein mächtiges Grundwasserbecken, das für die Versorgung
der Bevölkerung mit Trink- und Brauchwasser unentbehrlich ist, gegen
Verunreinigung zu schützen. Dieses wichtige Grundwasservorkommen
würde durch die Errichtung der von der Beschwerdeführerin projektierten
Grosstankanlage erheblich gefährdet. Wohl liegt auch die Lagerung von
Vorräten an Benzin und Heizöl im öffentlichen Interesse, aber noch
wichtiger ist die Sicherstellung gesunden Trink- und Brauchwassers,
und ausserdem gibt es in der Schweiz ausserhalb der Grundwasservorkommen
genügend Land, das sich für die Errichtung von Grosstankanlagen eignet. Die
Würdigung aller Umstände ergibt, dass die Ausführung des Bauvorhabens
der Beschwerdeführerin auf Grund des BG über den Gewässerschutz verboten
werden durfte und musste. Die angefochtene Massnahme verletzt dieses Gesetz
nicht; es kann auch nicht angenommen werden, dass sie den Verhältnissen
nicht angemessen sei.

Erwägung 4

    4.- Da das umstrittene Verbot sich auf das Bundesgesetz stützen lässt,
ist die Rüge der Verkennung der derogatorischen Krafft des Bundesrechtes
gegenstandslos. Es ist darauf nicht einzutreten.

Entscheid:

               Demnach erkennt das Bundesgericht:

    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.