BGE 83 I 111
83 I 111
16. Urteil vom 13. März 1957 i.S. Sommer gegen Regierungsrat und
Polizeidirektion des Kantons Aargau. Regeste
Handels- und Gewerbefreiheit, Gewaltentrennung.
1. Die Verwaltung darf in der Regel nicht ohne materielle gesetzliche
Grundlage in die Freiheitsrechte eingreifen.
2. Gemäss Art. 39 lit. b aarg. KV kann der Regierungsrat Vollziehungs-
und Notverordnungen, nicht aber selbständige Rechtsverordnungen
erlassen. Verfassungswidrigkeit der aarg. Verordnung über die Vorführung
von Filmen vom 11. Juli 1953.
Sachverhalt
A.- Gestützt auf § 12 Abs. 2 der regierungsrätlichen Verordnung über
die Vorführung von Filmen vom 11. Juli 1953 gab die Polizeidirektion
des Kantons Aargau am 17. September 1956 den Film "S'Waisechind
vo Engelberg" zur Vorführung vor Kindern im Alter von über 12 Jahren
frei. In Wiedererwägung ihres Entscheids setzte sie am 26. Oktober 1956 das
Besuchsalter auf 15 Jahre fest. Walter Sommer, Inhaber eines Kinotheaters
in Reinach, der den erwähnten Film zur Vorführung übernommen hatte,
erhob gegen die letztgenannte Verfügung Beschwerde. Der Regierungsrat des
Kantons Aargau wies diese am 23. November 1956 mit der Begründung ab,
der Film sei kitschig, behandle das ernste Thema des Verdingkindes auf
leichtfertige Art und werde deswegen von zahlreichen namhaften Erziehern
und Filmsachverständigen abgelehnt. Eine Herabsetzung des Besuchsalters
unter die von der Polizeidirektion angesetzte Grenze falle ausser
Betracht, da eine solche Bewilligung nach der Verordnung nur für gute
und der Aufnahmefähigkeit der Jugend angepasste Filme erteilt werden könne.
B.- Sommer führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der
Art. 4 und 31 BV sowie der Art. 3, 39 lit. b und 91 Abs. 4 der aargauischen
Staats-Verfassung (KV). Er beantragt, die Verfügung der Polizeidirektion
vom 26. Oktober 1956 sowie der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats
vom 23. November 1956 seien aufzuheben, und es sei (allenfalls lediglich
durch entsprechenden Hinweis in den Erwägungen) festzustellen, dass
das Besuchsalter für den in Frage stehenden Film gemäss Verfügung der
Polizeidirektion vom 17. September 1956 12 Jahre betrage. Eventuell
beantragt er, der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats sei aufzuheben
und die Sache zu neuer Beurteilung an diese Instanz zurückzuweisen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Aargau schliesst auf Abweisung
der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Vorführung von Filmen gehört zum Betrieb eines
Lichtspieltheaters, der ein Gewerbe im Sinne des Art. 31 BV ist und
daher unter dem Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit steht (BGE 49 I
91 Erw. 1; 50 I 173 Erw. 2; 51 I 38 und dortige Zitate; 53 I 268 Erw. 1;
78 I 301 ff.). Nach Art. 31 Abs. 2 BV können die Kantone die Ausübung
einer solchen Tätigkeit aus polizeilichen Gründen einschränken (BGE 80 I
143). Der Ausschluss Jugendlicher von den gewöhnlichen Filmvorstellungen
ist dabei nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der öffentlichen
Ordnung und Sittlichkeit, sondern auch als Ausfluss der Erziehungsgewalt
des Staates statthaft, kraft deren er die Jugend vor Verrohung und
Verwahrlosung zu schützen berufen ist (BGE 51 I 37/8 und dort angeführte
Urteile).
Derartige Beschränkungen in der freien Ausübung des
Lichtspieltheatergewerbes dürfen indes, wie überhaupt die der Freiheit
des Bürgers gesetzten Schranken (so Art. 56 BV für die Vereinsfreiheit,
BGE 60 I 121 Erw. 3 für die Pressefreiheit, BGE 75 I 220 Erw. 6
für die persönliche Freiheit, BGE 76 I 334, 77 I 218 Erw. 2 für die
Gewährleistung des Eigentums), nur durch den Gesetzgeber oder durch
die verordnungsberechtigte Behörde auf Grund gesetzlicher Ermächtigung
angeordnet werden; die Verwaltung darf somit im konkreten Einzelfall, von
der in Erw. 3 zu behandelnden Ausnahme abgesehen, nicht ohne materielle
gesetzliche Grundlage in die Freiheitsrechte eingreifen (vgl. BGE 67
I 76, 80 I 353 Erw. 2; 81 I 132; FLEINER, Institutionen, § 9 Ziff. I;
FLEINER/GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht, S. 247, 409, 427; GIACOMETTI,
Staatsrecht der Kantone, S. 175).
Erwägung 2
2.- Die Verfügung der Polizeidirektion und der Beschwerdenentscheid des
Regierungsrats stützen sich auf § 12 der regierungsrätlichen Verordnung
über die Vorführung von Filmen vom 11. Juli 1953, wonach Jugendlichen
unter 16 Jahren der Besuch öffentlicher Filmvorführungen untersagt ist,
die Polizeidirektion jedoch auf Antrag der Filmkommission für gute und
der Aufnahmefähigkeit der Jugend "angemessene" Filme das Besuchsalter
herabsetzen kann.
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die Filmverordnung die
gesetzliche Grundlage für Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit
abgeben könne, da sie selbst verfassungswidrig sei. Diese Rüge ist
zulässig. Mangels Anfechtung der Verordnung innert der Beschwerdefrist des
Art. 89 OG steht eine Aufhebung des Erlasses als solchen zwar nicht mehr
in Frage. Das hindert das Bundesgericht aber nicht, in jedem einzelnen
Anwendungsfall vorfrageweise zu prüfen, ob die angewendete Bestimmung
die Verfassung verletze (BGE 81 I 25 und 182 Erw. 2 sowie dort angeführte
Entscheide).
Der Regierungsrat hat sich im Ingress der genannten Verordnung und
in der Vernehmlassung auf Art. 39 lit. b KV berufen, der ihm folgende
"Pflichten und Befugnisse" überträgt:
"Er sorgt für die Handhabung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit
im Kanton, für die Kultur- und Volkswirtschaftspflege, sowie für die
Vollziehung der Gesetze, Dekrete und Beschlüsse des Grossen Rates."
Zu prüfen ist, ob der Regierungsrat auf Grund dieses Verfassungssatzes
zum Erlass der Bestimmung zuständig war, auf die sich die angefochtenen
Entscheidungen stützen.
a) Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, kann der
aargauische Regierungsrat in seiner Eigenschaft als oberste Vollziehungs-
und Verwaltungsbehörde (Art. 37 KV) zu der ihm gemäss Art. 39 lit. b
KV obliegenden "Vollziehung der Gesetze, Dekrete und Beschlüsse
des Grossen Rates" Vollziehungsverordnungen erlassen (Urteile vom
23. Januar 1917 i.S. Benz, vom 26. Januar 1924 i.S. Horber, abgedruckt
in der Vierteljahresschrift für aargauische Rechtsprechung, VJS, 1925
S. 92 ff., und vom 13. Dezember 1950 i.S. Meier, VJS 1950 S. 388 ff.;
vgl. auch BGE 45 I 316 ff.). Eine solche liegt hier indes nicht vor. Der
Kanton Aargau kennt weder in der Verfassung, noch in einem Gesetz oder in
Dekreten und Beschlüssen des Grossen Rates Bestimmungen über die Wahrung
der öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit sowie den Jugendschutz im
Lichtspieltheaterwesen, die der Regierungsrat zu vollziehen gehabt hätte.
b) Der Regierungsrat macht dies denn auch nicht geltend. Er geht
vielmehr davon aus, Art. 39 lit. b KV räume ihm eine selbständige
Rechtsverordnungskompetenz ein. Ob die aargauische Verfassung der Exekutive
eine allgemeine, den Erlass polizeilicher Normen auch dauernden Inhalts
umfassende Verordnungsgewalt verleihe, konnte das Bundesgericht in BGE 57
I 275 sowie im Urteil vom 13. Dezember 1950 i.S. Meier (VJS 1950 S. 388
ff.) offen lassen. In seinem Urteil vom 26. Januar 1924 i.S. Horber
(VJS 1925 S. 92 ff.) hat es dagegen entschieden, der Regierungsrat habe
"keine andere Befugnis der Rechtssetzung als diejenige, die sich aus
seiner Funktion als gesetzesvollziehende Behörde ergibt (Art. 39 lit. b
KV). Eine Überschreitung dieser Befugnis ... wäre ein Eingriff .. in
das Gebiet der Gesetzgebung und damit eine Verletzung des Grundsatzes
der Gewaltentrennung (Art. 3 KV.)" Das nicht veröffentlichte Urteil vom
9. März 1955 i.S. Milchhändlerverband Aarau ergänzt diese Erwägung dahin,
eine eigene Verordnungskompetenz könne die Verwaltungsbehörde nur zur
Abwehr eines staatlichen Notstands in Anspruch nehmen. Dem Regierungsrat
wird mithin neben der Befugnis zum Erlass von Vollziehungsverordnungen
ein Notverordnungsrecht (vgl. unten lit. c), nicht aber eine selbständige
Rechtsverordnungskompetenz zuerkannt.
Auf diese Rechtsprechung zurückzukommen, besteht kein
Anlass. Art. 3 Abs. 1 der aargauischen Verfassung bestimmt, die
gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt seien als solche
(d.h. institutionell) getrennt. Die gesetzgebende Gewalt steht dem Volk
(Art. 25 f. KV) und dem Grossen Rat (Art. 27 ff. KV) zu. Würde der
Regierungsrat selbständig Recht setzen, so käme das einer teilweisen
Vereinigung der vollziehenden und der gesetzgebenden Gewalt gleich,
die einer dem Gewaltentrennungsartikel vorgehenden Sonderbestimmung
bedürfte. Eine solche findet sich in der Verfassung nicht. Art. 39
lit. b KV kann auch auf dem Weg der Auslegung diese Bedeutung nicht
abgewonnen werden. Zwischen den Befugnissen, die dem Regierungsrat zur
"Handhabung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit" einerseits und zur
"Kultur- und Volkswirtschaftspflege" anderseits zustehen, unterscheidet
diese Bestimmung nicht. Was der Exekutive auf dem einen Gebiet zukommt,
kann ihr daher auf dem andern nicht versagt werden. Dem Regierungsrat die
Kompetenz zum Erlass selbständiger Rechtsverordnungen zur "Handhabung der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit", gleichzeitig aber auch zur "Kultur-
und Volkswirtschaftspflege" zuzuerkennen, hiesse aber angesichts der
Ausdehung dieser Gebiete die oberste staatliche Zuständigkeitsordnung in
Frage stellen (GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone, S. 504 f.; SIEGRIST,
Die selbständige Rechtsverordnungskompetenz der Kantonsregierungen, S. 64
ff.). Der Verfassungssatz, der Regierungsrat habe für die "Handhabung
der öffentlichen Ordnung und Sicherheit" sowie für die "Kultur- und
Volkswirtschaftspflege" zu sorgen, verliert damit keineswegs seine
Bedeutung. Er umschreibt Aufgaben und Ziele der Verwaltung, beauftragt
den Regierungsrat, dem Grossen Rat und dem Volk die auf diesen Gebieten
erforderlichen gesetzgeberischen Massnahmen vorzuschlagen, und ermächtigt
ihn, im Notfalle selbst ordnend einzugreifen (vgl. unten lit. c).
Dem aargauischen Regierungsrat steht somit keine selbständige
Rechtsverordnungskompetenz zu, die ihn zum Erlass der Filmverordnung
befähigt hätte. Dass er seit Inkrafttreten der Staats-Verfassung von 1885
eine solche Befugnis für sich in Anspruch genommen haben will und in
der Tat eine Anzahl selbständiger Polizeiverordnungen (wenn auch meist
nur von geringer Tragweite) erlassen hat (Beispiele bei SIEGRIST, aaO,
S. 67 ff.), vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. In der Auslegung
kantonaler Verfassungsbestimmungen ist das Bundesgericht grundsätzlich frei
(BGE 25 I 470; 49 I 105, 540; 50 I 291; 51 I 224; 52 I 20; 54 I 154; 73 I
118; FAVRE, JT 1948 S. 324). Wohl weicht es dabei nicht ohne Not von der
Auffassung der obersten zur Auslegung der Verfassung berufenen kantonalen
Behörde ab (BGE 73 I 118, 74 I 176, 77 I 116 und dortige Zitate). Eine
solche Stellungnahme liegt hier indes nicht vor. Als im erwähnten Sinne
oberstes kantonales Organ ist in der Regel das Volk und der Grosse Rat zu
betrachten. Dass der Grosse Rat die Verordnung betreffend die Einrichtung
und den Betrieb von Kinematographentheatern vom 18. April 1913 und die
sie ersetzende Verordnung über die Vorführung von Filmen vom 11. Juli
1953 nie beanstandet haben soll, heisst gegebenenfalls nicht, dass das
Parlament diese Erlasse und damit auch die Polizeiverordnungspraxis des
Regierungsrats genehmigt hätte.
c) In den Kantonen, deren Verfassung nicht ausdrücklich ein Notrecht
vorsieht, spricht die staatsrechtliche Praxis der Kantonsregierung
gestützt auf deren Polizeigewalt ein Notverordnungsrecht zu (BGE 57
I 274; 60 I 122; 61 I 39; 67 I 76). Die Verfassung des Kantons Aargau
umschreibt die Polizeigewalt des Regierungsrats in Art. 39 lit. b KV ("er
sorgt für die Handhabung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit"). Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht denn auch dem aargauischen
Regierungsrat auf Grund dieser allgemeinen Polizeiklausel und des Art. 37
KV ein Notverordnungsrecht zu (BGE 57 I 274/5; GIACOMETTI, Staatsrecht der
Kantone, S. 521/2; SIEGRIST, aaO, S. 67). Notverordnungen dürfen jedoch
nur erlassen werden, wenn es sich darum handelt, eine infolge bestimmter
Ereignisse unmittelbar drohende Störung oder Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit, Gesundheit oder Sittlichkeit zu verhindern, der gegenüber
der Erlass gesetzlicher Normen wegen der Langsamkeit der ordentlichen
Gesetzgebung als Abwehrmittel versagen müsste (BGE 57 I 274/5, 60 I 112,
67 I 76).
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall offensichtlich nicht
gegeben. Allein schon der Umstand, dass die Filmverordnung an Stelle
einer Verordnung trat, die 40 Jahre lang in Kraft gestanden hatte,
zeigt, dass sich die Behörden bei deren Erlass nicht überraschend vor
eine unmittelbar drohende Gefahr gestellt sahen, die sie auf dem Weg der
ordentlichen Gesetzgebung nicht rechtzeitig hätten abwenden können.
Erwägung 3
3.- § 12 der Verordnung über die Vorführung von Filmen vom 11. Juli
1953 erweist sich damit als verfassungswidrig. Den angefochtenen
Entscheidungen, die sich darauf stützen, fehlt daher die gesetzliche
Grundlage. Die Voraussetzungen, unter denen die Verwaltung auch ohne
eine solche mittels Polizeinotverfügung (BGE 67 I 76; GIACOMETTI, SJZ 31
S. 373) in die Handels- und Gewerbefreiheit eingreifen kann, sind nicht
gegeben. Dass der in Frage stehende Film eine ernsthafte, nicht anders
abwendbare Gefahr für die Jugend schaffe, lässt sich umso weniger sagen,
als die Polizeidirektion den Streifen zunächst im Einverständnis der
Filmkommission zur Vorführung vor Kindern im Alter von über 12 Jahren
zugelassen hatte; die Heraufsetzung des Besuchsalters begründete sie denn
auch vornehmlich mit künstlerischen Bedenken.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 23. November 1956
ist mithin, ohne dass auf die weiteren Einwendungen des Beschwerdeführers
einzugehen wäre, aufzuheben. Diese Aufhebung zieht auch die der im
regierungsrätlichen Beschluss geschützten Verfügung der Polizeidirektion
vom 26. Oktober 1956 nach sich. Auf das Begehren, es sei festzustellen,
dass das Besuchsalter für den in Frage stehenden Film gemäss Verfügung
der Polizeidirektion vom 17. September 1956 12 Jahre betrage, kann
wegen der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde nicht
eingetreten werden (BGE 81 I 195 Erw. 2 und dort angeführte Urteile). Eine
Rückweisung zu neuer Beurteilung, wie sie der Beschwerdeführer in seinem
Eventualantrag verlangt, fällt überdies schon darum ausser Betracht,
weil es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für einen solchen
neuen Entscheid fehlt.
Sache des kantonalen Gesetzgebers wird es sein, durch Schaffung
einer eigentlichen Filmgesetzgebung oder (sofern dies das aargauische
Staatsrecht zulässt) durch Delegation der entsprechenden Kompetenzen an
den Regierungsrat die Aufsicht des Staates über das Lichtspieltheaterwesen
zum Zwecke des Jugendschutzes auf gesetzliche Grundlage zu stellen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Beschluss des
Regierungsrates des Kantons Aargau vom 23. November 1956 im Sinne der
Erwägungen aufgehoben wird.