BGE 139 I 2
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Urteilskopf
139 I 2
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S.
Herzog-Feusi gegen Gemeinde Freienbach, Korporation Pfäffikon und Feusi-Thür
(Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_273/2012 vom 7. November 2012
Regeste
Art. 34 BV; Stimmrechtsbeschwerde zur Umsetzung einer Planungsinitiative und zu
den entsprechenden Erläuterungen des Gemeinderates zuhanden der
Gemeindeversammlung.
Bei der Umsetzung einer angenommenen Planungsinitiative ist eine Vorlage eines
Planerlasses oder von Plananpassungen auszuarbeiten, die dem mit der Initiative
angestrebten planerischen Ergebnis entsprechen und grundsätzlich mit dem
höherrangigen Recht, insbesondere der Eigentumsgarantie, vereinbar erscheinen.
Hinsichtlich des räumlichen Ausmasses einer Umzonung kommt den Gemeindebehörden
ein gewisser Ermessensspielraum zu (E. 5).
Vereinbarkeit von Abstimmungserläuterungen mit der Garantie der politischen
Rechte (E. 6).
Sachverhalt ab Seite 3
BGE 139 I 2 S. 3
A.a Das etwa 74'000 m^2 grosse Steinfabrikareal in der Gemeinde Freienbach
grenzt gegen Norden an den Zürichsee, gegen Osten an das Naturschutzgebiet
"Frauenwinkel", gegen Süden an die Landwirtschaftszone und gegen Westen an die
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sowie die Kernzone. Mit der
Zonenplanrevision von 1993 (in Kraft seit 1994) wurde das Steinfabrikareal
umgezont in die Hafenzone und entlang des Seeufers (auf einem rund 20 m breiten
Streifen sowie im westlichen Bereich auf einer Fläche von mehreren tausend m^2)
in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. In der Hafenzone ist eine
Mischung von Wohn- und Gewerbebauten zugelassen.
A.b Im Jahre 1994 kaufte die Korporation Pfäffikon die zum Steinfabrikareal
gehörenden Grundstücke KTN 581, 3235 und 3236 mit einer Fläche von insgesamt
63'402 m^2. Sie räumte Ulrich Feusi-Thür ein Kaufsrecht als Baurechtsnehmer auf
der Parzelle KTN 581 ein.
BGE 139 I 2 S. 4
A.c Am 19. Mai 2005 reichte Irene Herzog-Feusi als Hauptinitiantin die folgende
Einzelinitiative "Steinfabrikareal Pfäffikon" im Sinne einer allgemeinen
Anregung ein:
"Das heute zur Hafenzone gehörende Gebiet des ehemaligen Steinfabrik-Areals in
Päffikon sei in eine neu zu schaffende Zone für öffentliche Parkanlagen
umzuzonen."
Mit Entscheid VGE 895/05 vom 26. Januar 2006 schützte das Verwaltungsgericht
des Kantons Schwyz einen Entscheid des Gemeinderats Freienbach, mit dem dieser
die Initiative als zulässig erklärt hatte. Zur Begründung wurde im Wesentlichen
ausgeführt, die Prüfung der Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem
Recht erfolge nur grobmaschig und führe nur dann zur Ungültigerklärung, wenn
der Inhalt eindeutig unzulässig sei. Gerade bei Initiativen, die das
Planungsrecht beträfen, bestünden bei deren Umsetzung zahlreiche
Kontrollmöglichkeiten und -pflichten, weshalb solche Initiativen nur bei
offensichtlicher Rechtswidrigkeit als ungültig zu erklären seien. Insbesondere
sei die Frage einer allfälligen Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie erst im
planungs- und baurechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren zu prüfen. In
der Folge nahmen die Stimmberechtigten der Gemeinde Freienbach die Initiative
an der Abstimmung vom 26. November 2006 an.
B.
B.a Am 2. November 2007 legte der Gemeinderat Freienbach einen Teilzonenplan
"Steinfabrik-Areal" sowie eine Änderung des Baureglements öffentlich auf,
wonach praktisch das gesamte Steinfabrikareal im Eigentum der Korporation
Pfäffikon (Parzellen KTN 581, 3235 und 3236) mit einer Gesamtfläche von rund
60'000 m^2 einer neu zu schaffenden Zone für öffentliche Parkanlagen zugewiesen
werden sollte.
B.b Eine gegen diese Zonenplanänderung unter anderem von der Korporation
Pfäffikon sowie von Ulrich Feusi-Thür eingereichte Einsprache hiess der
Gemeinderat Freienbach mit Entscheid vom 5. bzw. 25. Juni 2008 teilweise gut
und wies das Steinfabrikareal teilweise der Hafenzone und teilweise der Zone
für öffentliche Parkanlagen zu. Mit diesem Einspracheentscheid reduzierte der
Gemeinderat die in die Zone für öffentliche Parkanlagen umgezonte Fläche um
rund 2/3 auf etwa 18'758 m^2. Eine solche von 40'383 m^2 verblieb in der
Hafenzone.
B.c Rechtsmittel gegen den Einspracheentscheid blieben weitgehend erfolglos.
BGE 139 I 2 S. 5
B.c.a Mit Urteil vom 23. September 2009 wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz eine von Irene Herzog-Feusi erhobene Beschwerde letztinstanzlich ab,
soweit es darauf eintrat (VGE III 2009 101). Zur Begründung wurde unter anderem
ausgeführt, den Initianten und Stimmberechtigten fehle im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Beschwerdelegitimation. Mögliche
Einwendungen gegen die Umsetzung der Planungsinitiative im Sinne der
Stimmrechtsbeschwerde könnten sie grundsätzlich erst nach Abschluss der
kantonalen Beschwerdeverfahren im Zeitpunkt der Vorlage des Entwurfs an die
Gemeindeversammlung erheben.
B.c.b Von Ulrich Feusi-Thür und der Korporation Pfäffikon eingereichte
Beschwerden wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz ab, stellte jedoch fest,
dass der Gemeinderat Freienbach das Auflage- und Einspracheverfahren nach
Rechtskraft des Einspracheentscheids wiederholen müsse. Dagegen erhobene
Beschwerden wies das Verwaltungsgericht am 22. Dezember 2009 ab (VGE III 2009
150 und 156).
C. Im Februar 2010 legte der Gemeinderat den abgeänderten Teilzonenplan
öffentlich auf. Einsprachen unter anderem der Korporation Pfäffikon und von
Ulrich Feusi-Thür wies er am 27. Mai 2010 ab. Dagegen führten die Korporation
Pfäffikon und Ulrich Feusi-Thür Beschwerde beim Regierungsrat, der die
Beschwerden als Sprungbeschwerden dem Verwaltungsgericht überwies. Am 6. Juli
2011 trat dieses darauf nicht ein (VGE III 2010 119 und 120). Mit Urteilen vom
28. September 2011 wies das Bundesgericht zwei von der Korporation Pfäffikon
und von Ulrich Feusi-Thür dagegen eingereichte Beschwerden ab (Urteile 1C_403/
2011 und 1C_383/2011). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die
Beschwerden seien verfrüht. Das Verwaltungsgericht habe dargelegt, dass die
strittige Zonenplanänderung noch nicht genehmigt worden sei und die Sache erst
nach der erforderlichen regierungsrätlichen Genehmigung dem Verwaltungsgericht
und im Anschluss daran allenfalls dem Bundesgericht zur Prüfung unterbreitet
werden könne. Dieses Vorgehen sei mit Bundesrecht und mit der in BGE 135 II 22
publizierten Rechtsprechung vereinbar.
D.
D.a In der Folge traktandierte der Gemeinderat Freienbach die Teilrevision des
Zonenplans ("Teilzonenplanung Steinfabrik-Areal") für die Gemeindeversammlung
vom 9. Dezember 2011 und stellte die entsprechende Einladung mit Botschaft den
Haushalten zu.
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D.b Am 23. November 2011 reichte Irene Herzog-Feusi beim Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz Stimmrechtsbeschwerde ein mit den folgenden Anträgen in der
Sache:
"1.1 Die Umzonungs-Vorladung des Gemeinderats Freienbach zu Handen der
Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2011 (...) sei als ungültig, resp.
unzulässig festzustellen.
1.2 Der Gemeinderat sei anzuweisen, die Anträge meiner Einsprachen vom
3.12.2007 und 15.3.2010 rechtsgenüglich zu behandeln.
1.3 Der Gemeinderat sei anzuweisen, eine dem Initiativ-Auftrag "Umzonung
Steinfabrik-Areal" vom 26.11.2006 entsprechende Vorlage zur Abstimmung zu
bringen.
2. Eventualiter sei die Abstimmung zu Traktandum 4 der Gemeindeversammlung vom
Freitag, 9.12.2001, Teilzonenplan Steinfabrik-Areal, zu sistieren, resp. das
Ergebnis bei Gutheissung des gemeinderätlichen Antrags durch die
Gemeindeversammlung zu kassieren, damit die Stimmbürger an der Urne über eine
der Initiative entsprechende Abstimmungsvorlage entscheiden können."
D.c Mit Schreiben vom 29. November 2011 teilte der Gemeinderat Freienbach dem
Verwaltungsgericht mit, dass in der Vorlage an die Gemeindeversammlung zur
Teilrevision des Zonenplans betreffend das Steinfabrikareal nicht der gesamte
Anhang des Baureglements abgedruckt worden sei und damit ein formeller Mangel
vorliege, weshalb das Geschäft abtraktandiert und an der Gemeindeversammlung
vom 9. Dezember 2011 nicht behandelt werde. Eine entsprechende Mitteilung wurde
auch auf der Homepage der Gemeinde aufgeschaltet.
(...)
D.e Am 18. April 2012 fällte das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer
III, den folgenden Entscheid (VGE III 2011 181):
"1. Die Beschwerde wird - soweit im Sinne der Erwägungen darauf eingetreten
werden kann und soweit sie nicht als gegenstandslos abzuschreiben ist -
abgewiesen."
(...)
E. Mit (...) Eingabe vom 18. Mai 2012 an das Bundesgericht stellt Irene
Herzog-Feusi die folgenden Hauptanträge:
"1. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz III 2011 181 vom
18.4.2011, Ziff. 1-3, sei aufzuheben. Die gerügten Rechtsverletzungen seien
festzustellen und meine Beschwerdeanträge (ausgenommen Antrag 2) aus dem
Verfahren III 2011 181 sowie mein nachgereichter Antrag vom 1.12.2011 betr.
Verweigerung der Beiladung seien gutzuheissen.
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2. Eventualiter sei die Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubehandlung,
ergänzenden Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung anzuordnen."
(...) In der Sache wird im Wesentlichen vorgetragen, erstens missachte die
Vorlage des Gemeinderats die im Entscheid über die Initiative getroffenen
Beschlüsse des Stimmvolks und zweitens informierten die Abstimmungsunterlagen
die Stimmberechtigten unkorrekt bzw. in nicht neutraler Weise.
F. Die Gemeinde Freienbach, die Korporation Pfäffikon sowie Ulrich Feusi-Thür
schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. (...)
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
G. In Replik und Duplik halten die Verfahrensbeteiligten im Wesentlichen an
ihren Standpunkten fest. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, soweit es
darauf eintritt.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5.
5.1 In der Sache ist vorweg zu prüfen, ob der Entscheid des Gemeinderates über
die Umzonung des Steinfabrikareals, wie er der Gemeindeversammlung vorgelegt
werden soll, mit dem Volksentscheid über die entsprechende Initiative vereinbar
ist. Die Beschwerdeführerin legt nicht rechtsgenüglich dar, dass einschlägiges
kantonales Recht nach Art. 95 lit. c und d BGG verletzt sei. Es ist daher
lediglich zu prüfen, ob Art. 34 BV eingehalten wird.
5.2 Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte
auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (BGE 138 I 189 E. 2.1 S.
190). Die Bestimmung schützt damit auch das Initiativrecht in kommunalen
Angelegenheiten.
5.3 Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Gültigkeit der Initiative selbst
oder der Abstimmung darüber. Entsprechende Verfahren haben bereits
stattgefunden und endeten teilweise vor dem Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz. Mit Urteil vom 26. Januar 2006 (VGE 895/05, in: EGV-SZ 2006 B 7.1 S.
144) bestätigte das Verwaltungsgericht den Entscheid des Gemeinderates, mit dem
dieser die Initiative auf Umzonung des Steinfabrikareals für zulässig erklärt
hatte. Das
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Verwaltungsgericht führte dazu aus, die Prüfung der inhaltlichen Gültigkeit
einer Initiative auf Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht durch den
Gemeinderat wirke nur als grobmaschiges Netz. Nur eindeutig unzulässige
Initiativen seien von der Volksabstimmung ausgenommen. Im Übrigen habe der
Urheber eines Initiativbegehrens auch bei Zulassung der Initiative aufgrund der
Beratungspflicht und des Antragsrechts jedes Stimmberechtigten (gemäss §§ 12
und 26 des schwyzerischen Gesetzes vom 29. Oktober 1969 über die Organisation
der Gemeinden und Bezirke [GOG; SRSZ 152.100]) auf Gemeindeebene keine Gewähr
und keinen Anspruch darauf, dass genau darüber Beschluss gefasst werde.
Schliesslich werde die Frage einer allfälligen Beeinträchtigung der
Eigentumsgarantie im planungs- und baurechtlichen Einsprache- und
Beschwerdeverfahren auf entsprechende Rüge hin zu prüfen sein. Diese
Streitfragen werden allerdings erst nach ergangenem Beschluss der
Gemeindeversammlung und der im Anschluss daran erforderlichen Genehmigung durch
den Regierungsrat des Kantons Schwyz (vgl. § 28 des kantonalen Planungs- und
Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [PBG/SZ; SRSZ 400.100]) der gerichtlichen
Kontrolle zugänglich sein (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_403/2011 und
1C_383/2011 vom 28. September 2011; BGE 135 II 22).
5.4 Strittig ist hier hingegen die Umsetzung der Planungsinitiative. Nach der
in einem früheren Urteil des Verwaltungsgerichts (VGE III 2009 101 vom 23.
September 2009, in: EGV-SZ 2009 B. 7.1 S. 70) dargestellten und im
angefochtenen Entscheid ergänzend erwähnten Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts werden Planungsinitiativen im Kanton Schwyz im
Nutzungsplanerlassverfahren gemäss §§ 25 ff. PBG/SZ umgesetzt; den Initianten
und Stimmberechtigten kommt dabei zwar die Einsprachebefugnis (nach § 25 Abs. 3
PBG/SZ) zu, in den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren fehlt ihnen aber die
Beschwerdelegitimation; mögliche Einwendungen gegen die Umsetzung der
Planungsinitiative können sie daher erst nach Abschluss der kantonalen
Beschwerdeverfahren im Zeitpunkt der Vorlage des Entwurfs an die
Gemeindeversammlung im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde erheben, so wie es hier
erfolgt ist.
5.5 Zu beachten ist sodann, dass nach der schwyzerischen Gemeindeordnung der
Beschluss der Gemeindeversammlung noch der Urnenabstimmung unterliegen kann
(vgl. §§ 10 ff. GOG). Im Unterschied zu anderen Geschäften (vgl. etwa das
Urteil des Bundesgerichts 1C_373/2010 vom 21. Februar 2011 E. 5.1 und 5.2, in:
ZBl 112/2011
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S. 382) sind Abänderungsanträge zu Zonen- und Erschliessungsplänen sowie den
zugehörigen Vorschriften an der Gemeindeversammlung grundsätzlich aber
unzulässig (§ 27 Abs. 2 PBG/SZ). Auch wenn das Verhältnis von § 27 Abs. 2 PBG/
SZ zu §§ 12 und 26 GOG ungeklärt erscheint (das Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz hatte in seinem Urteil VGE 895/05 vom 26. Januar 2006 noch auf diese
letzten Bestimmungen verwiesen), ist doch davon auszugehen, dass die vom
Gemeinderat beschlossene Umzonung an der Gemeindeversammlung in der Regel nicht
mehr inhaltlich verändert werden kann.
5.6 Die Umsetzung einer Planungsinitiative ist vergleichbar mit der Umsetzung
einer als allgemeine Anregung angenommenen unformulierten Verfassungs- oder
Gesetzesinitiative. Die Initianten können unter dem Gesichtspunkt der
Gewährleistung der politischen Rechte geltend machen, der dem Volk zur
Abstimmung vorgelegte Umsetzungsentscheid entspreche nicht dem Inhalt der
Initiative, verwässere diesen oder gebe ihn kaum mehr wieder (vgl. BGE 115 Ia
148 E. 1a und b S. 152 f.). Aus Art. 34 Abs. 1 BV geht hervor, dass die
Behörden, welche den in einer nicht formulierten und damit nicht inhaltlich
fest vorgegebenen Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, eine
Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden haben, die den in der Initiative
zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht (vgl. BGE 115 Ia 148 E. 4 S.
154 f.; Urteil des Bundesgerichts 1P.150/2003 vom 5. Dezember 2003, in: RtiD
2004 I S. 159 sowie in: SJ 2004 I S. 227). Dabei darf der Gegenstand des
Begehrens nicht verlassen werden, was hier keine Probleme stellt, und ist der
Sinn der Initiative einzuhalten, was im vorliegenden Fall strittig ist;
innerhalb des entsprechenden Rahmens steht dem Umsetzungsorgan jedoch eine
gewisse, wenn auch auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschränkte
Gestaltungskompetenz zu (vgl. ETIENNE GRISEL, Initiative et rérérendum
populaires, 3. Aufl. 2004, Rz. 599 ff.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, Rz.
2054; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 128
f.; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, 1995, Rz. 142).
Bei der Umsetzung der Initiative ist insbesondere auf grösstmögliche
Vereinbarkeit des Umsetzungsaktes mit dem höherrangigen Recht zu achten, ohne
dass allerdings die Einhaltung desselben in jedem Einzelfall bereits zu prüfen
ist. Bei einer unformulierten
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Verfassungs- oder Gesetzesinitiative läuft dies auf eine voraussichtlich mit
höherrangigem Recht konforme Vorlage von Bestimmungen der entsprechenden
Normstufe mit dem in der allgemeinen Anregung angestrebten Inhalt hinaus; bei
einer Planungsinitiative ist eine Vorlage eines Planerlasses oder von
Plananpassungen auszuarbeiten, die dem mit der Initiative angestrebten
planerischen Ergebnis entsprechen und grundsätzlich ebenfalls mit dem
höherrangigen Recht vereinbar scheinen.
5.7 Die an der Volksabstimmung vom 26. November 2006 angenommene Initiative
"Umzonung Steinfabrik-Areal" bezweckte die Umzonung des bis anhin zur Hafenzone
gehörenden Gebiets des ehemaligen Steinfabrikareals in Pfäffikon in eine neu zu
schaffende "Zone für öffentliche Parkanlagen".
5.7.1 Das Steinfabrikareal ist teilweise mit verschiedenen Industrie- und
Gewerbebauten überbaut und umfasst insgesamt eine Fläche von rund 74'000 m^2.
Ein ungefähr 20 m breiter Streifen entlang des Seeufers sowie ein zusätzliches
Gebiet im westlichen Bereich von mehreren tausend Quadratmetern wurde 1994 in
eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen umgezont. Der Rest des Areals
gehört zur Hafenzone, in der im Wesentlichen eine Mischung von Wohn- und
Gewerbebauten (unter Einschluss von Gaststätten, Läden und öffentlichen Bauten)
zugelassen ist. Davon stehen rund 63'000 m^2 im Grundeigentum der Korporation
Pfäffikon. Eine erste Vorlage des Gemeinderates von Freienbach zur Umsetzung
der Initiative sah vor, praktisch das gesamte Gebiet im Eigentum der
Korporation Pfäffikon, nämlich eine Fläche von rund 60'000 m^2, der neu zu
schaffenden Zone für öffentliche Parkanlagen zuzuweisen. Nach entsprechenden
Einsprachen der Korporation Pfäffikon und von Ulrich Feusi-Thür, der über ein
Kaufsrecht für ein Baurecht auf einer der fraglichen Liegenschaften verfügt,
beschloss der Gemeinderat den hier strittigen abgeänderten Planentwurf. Danach
soll eine Fläche von 18'758 m^2 in die neue Zone für öffentliche Parkanlagen
aufgenommen und eine solche von 40'383 m^2 in der Hafenzone belassen werden. Im
Ergebnis bedeutet dies, dass lediglich etwa ein Drittel der Fläche statt, wie
vom Wortlaut der Initiative verlangt, das ganze Steinfabrikareal umgezont wird.
Es fragt sich, ob dieses Ergebnis dem Anliegen der Initiative noch entspricht.
5.7.2 Dem Gemeinderat kann die Bereitschaft im Sinne der Initiative nicht
abgesprochen werden, in einer ersten Phase eine Umzonung des
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praktisch gesamten Steinfabrikareals beschlossen zu haben. Erst die von den
Hauptbetroffenen eingereichten Einsprachen führten ihn zu einer Abänderung
seines Planentwurfs. Seit dem Urteil VGE 895/05 vom 26. Januar 2006 des
Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz musste sodann auch den Initianten
bekannt und klar sein, dass die Initiative sich unter Umständen nicht ohne
Einschränkungen würde umsetzen lassen. Damals hatte das Verwaltungsgericht die
Prüfung der Zulässigkeit der Initiative nämlich auf eine grobmaschige Kontrolle
beschränkt und ausdrücklich darauf verwiesen, es bestünden gerade bei
Initiativen, die das Planungsrecht beträfen, bei deren Umsetzung zahlreiche
Kontrollmöglichkeiten und -pflichten. Nur bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit
seien solche Initiativen daher als ungültig zu erklären. Insbesondere sei die
Frage einer allfälligen Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie erst im
planungs- und baurechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren zu prüfen. Die
fragliche Initiative stand demnach schon von Anfang an unter dem Vorbehalt,
dass bei ihrer Umsetzung inhaltliche Abstriche wegen des betroffenen
Grundeigentums nicht ausgeschlossen oder im Gegenteil sogar wahrscheinlich
werden könnten.
5.7.3 Die Beschränkung des umzuzonenden Gebiets auf rund einen Drittel wird mit
Blick auf die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV der Grundeigentümerin und des
Baurechtsnehmers einerseits mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz und
andererseits mit den Kostenfolgen für die Gemeinde aufgrund der
wahrscheinlichen Entschädigungspflicht infolge Enteignung begründet. Nach Art.
36 Abs. 2 und 3 BV müssen Einschränkungen von Grundrechten und damit auch der
Eigentumsgarantie durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und
verhältnismässig sein. Gemäss Art. 26 Abs. 2 BV sind Eigentumsbeschränkungen,
die einer Enteignung gleichkommen, voll zu entschädigen. Zweifellos besteht ein
namhaftes öffentliches Interesse an der Schaffung einer Parkanlage am See. Es
erscheint aber fraglich, ohne dass dies hier bereits abschliessend zu
beurteilen ist (vgl. E. 5.3), ob das öffentliche Interesse die Beschränkung des
Grundeigentums auf dem gesamten Steinfabrikareal zu rechtfertigen vermag.
Einerseits besteht schon ein Streifen mit öffentlichem Durchgang am Seeufer und
andererseits verfügt die Gemeinde Freienbach bereits über mehrere andere
öffentliche Anlagen, die den Freizeitaktivitäten, unter anderem auch entlang
des Sees, der Bevölkerung dienen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin kann es nicht die Aufgabe der Gemeinde sein, für die ganze
Region eine Parkanlage zur Verfügung zu
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stellen. Es kann auch nicht aus dem Ergebnis der kommunalen Abstimmung über die
Initiative abgeleitet werden, das Stimmvolk der Gemeinde habe eine solche
regionale Freizeitanlage schaffen wollen. Das gesamte Areal umzuzonen, ist
daher mit dem erheblichen Risiko verbunden, dass der Umzonungsakt als
unverhältnismässig, weil nicht erforderlich, und damit als Verstoss gegen die
Eigentumsgarantie beurteilt wird. Die Wahrung der Eigentumsgarantie spricht
somit für eine Beschränkung des umzuzonenden Gebietes. Dies wäre nur zu
umgehen, wenn die betroffene Grundeigentümerin und der Baurechtsnehmer einem
freiwilligen Verkauf ihrer Rechte zustimmen würden, wozu sie aber offenbar
nicht bereit sind.
5.7.4 Auch wenn sodann im heutigen Zeitpunkt die Frage der allfälligen
Kostenfolgen weder eindeutig ist noch bereits endgültig beantwortet werden
kann, so besteht doch eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass die Gemeinde zur
Schaffung der geplanten Parkzone entweder die betroffenen Grundstücke erwerben
muss oder andernfalls eine Entschädigung zu leisten hat. Es wäre jedenfalls
leichtfertig, nicht mit solchen Folgekosten zu rechnen. Nicht ohne Grund führt
der Gemeinderat daher an, die Umzonung des gesamten Steinfabrikareals, wenn sie
uneingeschränkt überhaupt zulässig wäre, würde hohe Erwerbs- bzw.
Entschädigungs- sowie Unterhaltskosten auslösen, die sogar die Realisierung des
Projekts gefährden könnten. Unter diesen Umständen entspricht eine räumlich
begrenzte Umzonung, welche die Schaffung der gewünschten Parkanlage ermöglicht,
eher dem Volkswillen als eine gesamte Umzonung, welche der Schaffung der
Parkanlage selbst die finanzielle Grundlage entzieht.
5.7.5 Rechtfertigt sich demnach eine gewisse Reduktion der umzuzonenden Fläche,
so ist damit über das Ausmass dieser Beschränkung noch nichts ausgesagt.
Immerhin erweist sich die fragliche Reduktion auf einen Drittel des Gebiets als
erheblich, und es liesse sich fragen, ob eine solche um beispielsweise die
Hälfte nicht auch genügen würde. Es liegt jedoch auf der Hand, dass den
Gemeindebehörden insoweit gerade mit Blick auf die Gewährung der politischen
Rechte ein gewisser Ermessensspielraum zukommen muss. Aus dem Initiativ- und
Stimmrecht lässt sich nicht eine genaue Prozentgrösse ableiten, bei welcher der
Volkswille bei der Planungsinitiative noch gerade eingehalten wäre. Vielmehr
muss es um Grössenordnungen gehen. Die räumliche Beschränkung auf einen Drittel
mag in diesem Sinne eher minimalistisch erscheinen und sich am unteren Rand
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dessen bewegen, was mit dem Ansinnen der Initiative vereinbar ist. Geradezu
unzulässig ist die Vorlage aber noch nicht, wenn berücksichtigt wird, dass die
geplante Umzonung erheblich in die Eigentumsrechte der weiteren
Verfahrensbeteiligten eingreift und bedeutende Kostenfolgen für die Gemeinde
auslösen könnte.
5.7.6 Zwar kann an der Gemeindeversammlung selbst kein inhaltlicher
Abänderungsantrag gestellt werden (vgl. E. 5.5). Wenn der Gemeinderat in seiner
Botschaft am Ende aber ausführt, bei einer Ablehnung seiner Vorlage bleibe der
aktuelle rechtskräftige Zonenplan aus dem Jahre 1994 unverändert in Kraft, so
trifft dies lediglich formell uneingeschränkt zu. Die Umsetzung der
Planungsinitiative wäre noch nicht zwingend definitiv gescheitert, denn die
Ablehnung liesse sich auch so verstehen, dass der Vorschlag des Gemeinderates
zu wenig weit ginge und dem Volkswillen nicht gerecht würde. Die zuständigen
Gemeindebehörden dürften somit nicht einfach davon ausgehen, der ablehnende
Entscheid sei als endgültiges Rückkommen auf die Planungsinitiative und als
Verzicht auf deren Anliegen zu verstehen. Eine solche Folgerung müsste konkret
und nachvollziehbar begründet werden können. Andernfalls wäre eine neue Vorlage
auszuarbeiten, die der Planungsinitiative nach der zu ermittelnden Auffassung
des Stimmvolkes besser entsprechen würde.
5.8 Unter Berücksichtigung all dieser Umstände widerspricht die im
angefochtenen Entscheid geschützte Vorlage nicht in massgeblicher Weise dem mit
der Initiative angestrebten planerischen Ergebnis, weshalb sie nicht den
Volkswillen missachtet, soweit sich das nach dem gegenwärtigen Stand beurteilen
lässt.
6.
6.1 Zu prüfen ist weiter, ob die Erläuterungen des Gemeinderates gegen den
Grundsatz der freien Willensbildung verstossen.
6.2 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt
den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für
den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer
Entscheidungen erforderliche Offenheit der
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Auseinandersetzung (BGE 135 I 292 E. 2 S. 293 mit zahlreichen Hinweisen). Das
Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche
Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von
Urnengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf
amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 mit
zahlreichen Hinweisen). Nach der Rechtsprechung sind behördliche
Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage
erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel
der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur
Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben - wohl
aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information,
wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem
Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die
Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein
umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den
Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer
gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und
unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer
Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine
Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen
Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den
Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente
zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu
verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder
Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2 mit zahlreichen
Hinweisen; vgl. sodann etwa MICHEL BESSON, Behördliche Informationen vor
Volksabstimmungen, 2003, S. 179 ff., insb. 241 ff.; GRISEL, a.a.O., Rz. 261
ff.; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2580 ff.; TORNAY, a.a.O., S. 230 ff.).
Amtliche Erläuterungen im Vorfeld von Volksabstimmungen sind sofort und vor dem
Urnengang anzufechten (BGE 121 I 1 E. 3b S. 5; Urteil des Bundesgerichts 1C_62/
2012 vom 18. April 2012 E. 3).
6.3 Im vorliegenden Fall geht es zwar nicht um die Abstimmungserläuterungen für
eine Urnenabstimmung, sondern um diejenigen für eine Gemeindeversammlung. Auch
diese Unterlagen unterstehen jedoch der Garantie der freien und unverfälschten
Willensbildung und haben das Gebot der Sachlichkeit zu wahren.
BGE 139 I 2 S. 15
6.4 Die Beschwerdeführerin kritisiert die Abstimmungsunterlagen des
Gemeinderates in verschiedenster Hinsicht und sehr detailliert. Im einen Punkt
(unvollständige Information über die Änderung des Anhangs B des
Nutzungskonzepts Areal Steinfabrik durch Wegfall der Bestimmungen über den
kostenbegünstigten Wohnungsbau) hat der Gemeinderat ein Manko seiner
Erläuterungen anerkannt, weshalb er die Vorlage von der Gemeindeversammlung vom
9. Dezember 2011 auch wieder zurückzog. Der Gemeinderat hat in Aussicht
gestellt, diesen Informationsmangel zu beheben. Wie dies geschehen wird, ist
zurzeit unbekannt, weshalb darin heute keine unzulängliche oder irreführende
Einflussnahme auf die Willensbildung des Stimmvolkes erkannt werden kann. Im
Übrigen erübrigt es sich, auf alle von der Beschwerdeführerin - weitgehend
appellatorisch (vgl. nicht publ. E. 2.3) - vorgetragenen Einzelheiten
spezifisch einzugehen. Die Beschwerdeführerin vermag nämlich nicht darzutun,
dass die Erläuterungen des Gemeinderates falsch oder irreführend oder auch nur
unsachlich wären. Im Gegenteil ergibt die Lektüre der gemeinderätlichen
Erwägungen eine sachbezogene Darstellung der Ausgangslage. Auch insofern stehen
naturgemäss Grössenordnungen im Vordergrund, und es kann nicht darauf ankommen,
ob nun jede einzelne Zahlenangabe im Detail zutrifft oder nicht, solange die
vom Gemeinderat angegebenen Werte als Ganzes vertretbar erscheinen, was
durchaus der Fall ist. Wie bereits erwähnt, wäre es sodann leichtfertig und
unseriös, auf mögliche Kostenfolgen nicht einzugehen, auch wenn die
Beschwerdeführerin selbst Entschädigungsfolgen offenbar als unwahrscheinlich
oder sogar ausgeschlossen erachtet. Auch dass zusätzliche Infrastrukturkosten
anfallen könnten, namentlich um den Zugangsverkehr zu den zu schaffenden
Parkanlagen aufzufangen, erscheint nicht von vornherein als falsch oder
irreführend. Dass die Beschwerdeführerin selbst andere Informationen gewünscht
hätte, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der gemeinderätlichen Erläuterungen,
zumal es ihr freisteht, ihren Standpunkt in der Gemeindeversammlung
vorzutragen. Darauf, dass die Schlussbemerkung des Gemeinderates, wonach bei
einer Ablehnung der Vorlage der aktuelle rechtskräftige Zonenplan aus dem Jahre
1994 unverändert in Kraft bleibe, nicht vorbehaltlos und zwingend als
endgültiges Scheitern der Planungsinitiative verstanden werden darf, wurde
bereits hingewiesen.
6.5 Insgesamt erweisen sich die gemeinderätlichen Erläuterungen in der
Botschaft zur "Beschlussfassung über die Teilzonenplanung Steinfabrik-Areal"
für die Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2011,
BGE 139 I 2 S. 16
soweit sie hier zu beurteilen sind, nicht als irreführend oder unsachlich. Sie
beeinträchtigen die Stimmberechtigten in ihrer Willensbildung nicht und
verletzen mithin auch die Garantie von Art. 34 Abs. 2 BV nicht.