BGE 139 I 114
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Urteilskopf
139 I 114
9. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. gegen
Bundesamt für Energie BFE (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten)
1C_64/2013 vom 26. April 2013
Regeste
Gebührenpflicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten durch Medienschaffende (
Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 BV; Art. 10 Abs. 4 lit. a und Art. 17 BGÖ, Art.
14-16 VBGÖ, Art. 3 Abs. 2 lit. a AllgGebV).
Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ verpflichtet den Verordnungsgeber, Rücksicht auf die
besonderen Bedürfnisse der Medien zu nehmen. Diesem Auftrag ist bei der
Gebührenfestsetzung (Art. 14 VBGÖ i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. a AllgGebV)
Rechnung zu tragen. Das öffentliche Interesse am Zugang der Medien zu amtlichen
Dokumenten kann zu einem (ganzen oder teilweisen) Verzicht auf die
Gebührenerhebung führen (E. 2-4).
Sachverhalt ab Seite 114
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X. ist Redaktor einer Konsumentenzeitschrift. Für eine Recherche ersuchte er
das Bundesamt für Energie (BFE) um Einsicht in die Dokumente über die Kontrolle
der Energieetiketten von Elektrogeräten im Jahr 2010, gestützt auf Art. 6 des
Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3).
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Daraufhin wurde ihm die Einsicht in das Dokument "Projektbericht
Marktüberwachung Energieetikette 2010" teilweise und nach Schwärzung einiger
Stellen gewährt. Hierfür wurde ihm eine Rechnung von Fr. 250.- zugestellt. Auf
Ersuchen von X. erliess das BFE am 31. Januar 2012 eine Gebührenverfügung in
Höhe von Fr. 250.-.
Die dagegen gerichtete Beschwerde von X. wies das Bundesverwaltungsgericht am
27. November 2012 ab.
Dagegen erhob X. am 15. Januar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und es sei festzustellen, dass er keine Gebühren nach BGÖ zu
bezahlen habe.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf
eintritt, und weist die Sache zu neuem Entscheid über die Gebühr an das BFE
zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass für den Zugang zu
amtlichen Dokumenten in der Regel eine Gebühr erhoben werde (Art. 17 Abs. 1 BGÖ
). Diese bemesse sich nach dem verursachten Aufwand, wobei der Bundesrat
ermächtigt sei, die Einzelheiten und den Gebührentarif festzulegen (Art. 17
Abs. 3 BGÖ). Dies habe er mit Erlass der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) und im Speziellen deren
Art. 14-16 getan. Zusätzlich gelten die Bestimmungen der Allgemeinen
Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV; SR 172.041.1), soweit die
VBGÖ keine besonderen Regelungen enthält (Art. 14 VBGÖ).
In Lehre und Rechtsprechung sei unbestritten, dass den Medien in einer
demokratischen Gesellschaft eine besondere Bedeutung zukomme. So sei die
Informations- bzw. die Medienfreiheit denn auch grundrechtlich geschützt (Art.
16 Abs. 3 und Art. 17 BV). Diese Grundrechte hätten jedoch hauptsächlich
abwehrrechtlichen Gehalt und vermittelten keinen Anspruch auf staatliche
Leistungen. Die Forderung nach Gebührenfreiheit wäre eine Forderung nach einer
(unentgeltlichen) staatlichen Leistung und könne aus den Grundrechten nicht
hergeleitet werden.
Auch aus Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ ergebe sich keine generelle Befreiung der
Medien bzw. der Medienschaffenden von der
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Gebührenpflicht: Art. 10 BGÖ regle das Gesuchsverfahren und beauftrage den
Bundesrat, die Einzelheiten zu regeln und dabei auf die besonderen Bedürfnisse
der Medien Rücksicht zu nehmen. Der Gesetzgeber habe dabei primär eine zeitnahe
Bearbeitung von Gesuchen Medienschaffender im Sinn gehabt. Dies sei in der
Folge vom Verordnungsgeber in Art. 9 VBGÖ genauer ausgeführt worden. Die VBGÖ
sehe indes keine generelle Befreiung der Medien von der allgemeinen
Gebührenpflicht vor, obwohl der Gesetzgeber auch dies als eine mögliche Art der
Rücksichtnahme auf die Medien in Betracht gezogen habe. Direkt aus dem Gesetz
könne sie jedoch nicht abgeleitet werden, zumal Art. 10 BGÖ nur das Verfahren
betreffe und nicht die Gebührenpflicht, die abschliessend in Art. 17 BGÖ
geregelt sei. In der Lehre werde dazu ausgeführt, dass eine Gebührenbefreiung
der Medien insbesondere bei marktmächtigen Unternehmen mit dem
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht ohne Weiteres zu vereinbaren
wäre (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.],
2008, N. 47 zu Art. 10 BGÖ).
Art. 14 VBGÖ i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. a AllgGebV sehe die Möglichkeit eines
Verzichts auf die Gebührenerhebung vor, wenn ein überwiegendes öffentliches
Interesse an der entsprechenden Verfügung oder Dienstleistung bestehe. Hierfür
müsse das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten mit dem Interesse
an einer rationellen und effektiven Verwaltung abgewogen werden (vgl. HERBERT
BURKERT, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 31 zu Art. 17 BGÖ). Ein
Gebührenverzicht könne insbesondere dann erfolgen, wenn es um Leistungen gehe,
die für den Staat oder den Einzelnen existenziell seien (vgl. THOMAS SÄGESSER,
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], 2007, N. 52 zu Art. 46a
RVOG; ISABELLE HÄNER, Privatisierung staatlicher Aufgaben
[Finanzierungsprivatisierung] unter verfassungsrechtlichen Aspekten, ZBl 102/
2001 S. 434). Im vorliegenden Fall könne nicht gesagt werden, dass der vom
Beschwerdeführer bearbeitete Themenbereich von existenzieller Bedeutung für die
Öffentlichkeit sei, weshalb ein überwiegendes öffentliches Interesse verneint
werden müsse.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, den Grundrechten komme über ihre
Abwehrfunktion hinaus die Funktion von objektiven Grundsatznormen zu, die in
der ganzen Rechtsordnung zum Tragen kämen und staatliches Handeln bestimmten (
Art. 35 Abs. 1 BV; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8.
Aufl. 2012, N. 263 ff.). Art. 35 Abs. 2 BV beauftrage den Staat ausdrücklich,
zur
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Verwirklichung der Grundrechte beizutragen, auch durch staatliche Leistungen.
(...)
Die Gebührenpflicht beschränke zwangsläufig die Recherchetätigkeit der Medien.
Dabei sei nicht die Höhe der einzelnen Gebühr ausschlaggebend, sondern die
Summe der anfallenden Gebühren. Diese sei geeignet, die Medienschaffenden davon
abzuhalten, Themen von öffentlichem Interesse weiterzuverfolgen, wenn für den
Zugang zu den Informationen Gebühren anfallen. Dies führe dazu, dass die Medien
ihre Funktion als Bindeglied zwischen Staat und Öffentlichkeit nicht mehr
wahrnehmen und damit keinen Beitrag zur Kontrolle behördlicher Tätigkeiten mehr
leisten könnten (vgl. BGE 137 I 8 E. 2.5 S. 12; Urteil des EGMR Tarsasag a
Szabadsagjogokért gegen Ungarn vom 14. April 2009, § 38). Die Gebührenpflicht
treffe vor allem Medien, die dem Qualitätsjournalismus verpflichtet seien,
namentlich Konsumentenzeitschriften, die sich nicht mit Agenturmeldungen und
Behördenverlautbarungen begnügten, sondern deren Publikationen auf fundierten
Recherchen im Interesse der Konsumenten basierten.
Gemäss Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ habe der Bundesrat bei der Regelung der
Einzelheiten auf die besonderen Bedürfnisse der Medien Rücksicht zu nehmen;
dabei habe der Gesetzgeber insbesondere an Erleichterungen für Medienvertreter
bei der Gebührenerhebung gedacht (Botschaft vom 12. Februar 2003 zum
Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 2020 f.
Ziff. 2.3.2.2.1). (...).
Nicht nachvollziehbar sei auch die Auffassung der Vorinstanz, wonach ein
Gebührenverzicht nach Art. 14 VBGÖ i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. a AllgGebV nur
gerechtfertigt sei, wenn es um Leistungen gehe, die für den Staat oder den
Einzelnen existenziell seien. (...) Die Grundrechte der Medien- und der
Informationsfreiheit seien stets höher zu gewichten als das Interesse an einer
rationellen und effektiven Verwaltung.
Dies gelte auch im vorliegenden Fall. Auf dem Hintergrund der Diskussion über
den Atomausstieg bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der Kenntnis
des Stromverbrauchs von Elektrogeräten und damit an der Frage, ob die Angaben
der Hersteller bzw. Importeure auf den Energieetiketten korrekt seien. Wenn der
Staat (hier: Electrosuisse und das Eidgenössische Starkstrominspektorat) eine
gross angelegte Überprüfung der Energieetiketten durchführe, so
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bestehe ein öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Prüfungsergebnisse.
4. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, vermittelt weder
die Informationsfreiheit noch die Medienfreiheit einen unmittelbaren, direkt
durchsetzbaren Anspruch auf Gebührenbefreiung. Der Gesetzgeber ist jedoch
verpflichtet, die Rechtsordnung so auszugestalten, dass die Grundrechte auch
tatsächlich ausgeübt werden können (Art. 35 Abs. 1 und 2 BV).
4.1 Diesem Auftrag trägt das Öffentlichkeitsgesetz dadurch Rechnung, dass es
den Bundesrat verpflichtet, bei der Regelung des Verfahrens für den Zugang zu
amtlichen Dokumenten Rücksicht auf die besonderen Bedürfnisse der Medien zu
nehmen (Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ). Wie sich aus den Materialien ergibt,
bezieht sich dieser Auftrag nicht ausschliesslich auf die Gestaltung des
Gesuchsverfahrens, sondern auch - und sogar insbesondere - auf die
Gebührenregelung (so auch HÄNER, a.a.O., N. 45 zu Art. 10 BGÖ). Der Bundesrat
führte dazu in seiner Botschaft vom 12. Februar 2003 (BBl 2003 2020 f. Ziff.
2.3.2.2.1) Folgendes aus (Hervorhebungen nicht im Original):
"In der Vernehmlassung wurde von verschiedenen Kreisen kritisiert, der Entwurf
berücksichtige die besonderen Bedürfnisse der Medien nicht. (...) Der
vorliegende Entwurf will aber die bisher bestehende Praxis der Zusammenarbeit
mit den Medien gerade dort nicht in Frage stellen, wo sie gut funktioniert.
Durch das wenig formalisierte Gesuchsverfahren (keine Formvorschrift für
Gesuche, kein Interessennachweis) können die Medien weiterhin ihre bestehenden
Informationskanäle nutzen und damit schnell und informell an Informationen
gelangen. (...) Die Bestimmung von Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe a beauftragt
den Bundesrat indessen, bei der Ausgestaltung des Zugangsverfahrens auf die
besonderen Bedürfnisse der Medien Rücksicht zu nehmen. Dabei ist insbesondere
an Erleichterungen für Medienvertreter bei der Gebührenerhebung zu denken;
ebenso könnte in einer Verwaltungsverordnung festgehalten werden, dass die
gesetzlich vorgesehenen Fristen den Medien gegenüber nach Möglichkeit nicht
ausgeschöpft werden sollten. Dass die Behörden dazu verpflichtet sind, die
Medien über wichtige Fragen von sich aus schnell und umfassend zu informieren,
ist indessen bereits heute aus den einschlägigen Bestimmungen abzuleiten,
welche Bundesrat und Verwaltung zu aktiver Information verpflichten (Art. 180
Abs. 2 BV und Art. 10 RVOG)."
4.2 In Art. 15 VBGÖ (Erlass oder Reduktion der Gebühren) findet sich zwar keine
Bestimmung zugunsten von Medienschaffenden. Im Erläuternden Bericht des
Bundesamts für Justiz vom 24. Mai 2006 (S. 19) wird jedoch ausgeführt, dass
diese Bestimmung keine abschliessende Regelung enthalte, sondern auch in
anderen Fällen die
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Gebühren reduziert bzw. auf eine Gebührenerhebung verzichtet werden könne;
ebenfalls anwendbar seien die Art. 3 Abs. 1 und 2 lit. a und Art. 13 AllgGebV.
Insbesondere sei es weiterhin möglich, Medienschaffenden gewisse
Informationsleistungen kostenlos anzubieten. Dabei sei darauf zu achten, dass
alle Medienschaffenden gleich behandelt würden.
Diese Auffassung bestätigte das Bundesamt für Justiz in seinen (...)
Erläuterungen zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung
vom 25. Februar 2010 (Häufig gestellte Fragen, Ziff. 7.2 S. 17). Es führte
unter Verweis auf Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ und die Botschaft zum BGÖ aus, dass
im Umgang mit den Medien die bisherige Praxis beibehalten werden könne,
Unterlagen gratis abzugeben; den Behörden komme dabei ein gewisser
Ermessensspielraum zu (vgl. auch BURKERT, a.a.O., N. 32 zu Art. 17 BGÖ).
4.3 Nach dem Gesagten wollte der Gesetzgeber den besonderen Bedürfnissen der
Medien auch bei der Gebührenerhebung Rechnung tragen. Der Bundesrat setzte
diesen Auftrag zwar nicht in der VGBÖ um, ging aber davon aus, dass ihm durch
den Verzicht auf Gebühren im Einzelfall Rechnung getragen werden könne.
Diesem Anliegen ist bei der Auslegung und Handhabung von Art. 3 Abs. 2 lit. a
AllgGebV Rechnung zu tragen. Bei der dort vorgesehenen Interessenabwägung ist
zu berücksichtigen, dass die Medien zur seriösen Wahrnehmung ihrer Funktionen -
namentlich ihrem Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung und zur Kontrolle
behördlicher Tätigkeiten (BGE 137 I 8 E. 2.5 S. 12) - regelmässig auf den
Zugang zu amtlichen Dokumenten angewiesen sind und die Kumulation von (für sich
allein bescheidenen) Gebühren sich als tatsächliche Zugangsbeschränkung
auswirken könnte. Hinzu kommt, dass es auch im Interesse der Verwaltung liegt,
wenn die Medien seriös, gestützt auf amtliche Dokumente, über Themen von
aktuellem Interesse informieren, und die Behörden damit in ihrem
Informationsauftrag unterstützen. Insofern ist - entgegen der Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts - grundsätzlich davon auszugehen, dass ein
öffentliches Interesse am Zugang der Medien zu öffentlichen Dokumenten besteht,
das einen Gebührenverzicht rechtfertigen kann, auch wenn die
Informationsbeschaffung nicht von geradezu existentieller Bedeutung ist.
Immerhin besteht - wie auch das Bundesamt für Justiz in seinen Erläuterungen
betont hat - ein gewisser Ermessensspielraum der Behörden. Diese können
generell auf Gebühren gegenüber
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Medienschaffenden verzichten (so noch Ziff. 3 Abs. 3 der Weisungen über die
Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Schweizerischen Bundeskanzlei vom
30. Juni 2006; in der neuen Weisung vom 21. November 2011 fehlt dieser Passus;
vgl. auch Art. 3 Abs. 2 des Reglements über die Verwaltungsgebühren des
Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Februar 2008 [GebR-BVGer; SR 173.320.3] und
Art. 3 Abs. 2 des Reglements vom 31. März 2006 über die Verwaltungsgebühren des
Bundesgerichts [SR 173.110.210.2]). Sie können aber auch (unter Beachtung des
Rechtsgleichheitsgebots) im Einzelfall entscheiden, indem sie bei der
Gebührenfestsetzung - neben dem Wert der Leistung für den Leistungsempfänger
bzw. dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme - das öffentliche
Interesse am Zugang der Medien zu den amtlichen Dokumenten ("Medienbonus")
berücksichtigen. Dies kann - je nach den konkreten Umständen - zu einer
Reduktion oder einem Verzicht auf eine Gebührenerhebung führen.
Allerdings wäre es - insbesondere aus Gründen der Gleichbehandlung -
vorzuziehen, wenn der Bundesrat eine spezielle Regelung für Medienschaffende
erlassen würde.
4.4 Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer der Projektbericht
Electrosuisse/ESTI zur Marktüberwachung Energieetikette 2010 vom 15. Mai 2011
zugestellt. Darin wurden lediglich auf einer Seite (Kontaktadressen)
Abdeckungen aus Gründen des Datenschutzes vorgenommen; die im Bericht erwähnten
Anhänge mit produktbezogenen Informationen wurden nicht beigelegt, um keine
weiteren Abdeckungen vornehmen zu müssen (vgl. Schreiben des BFE vom 8.
Dezember 2011). Auch wenn die Behörde den rund 30-seitigen Bericht insgesamt
auf abdeckungsbedürftige Stellen durchlesen musste (so E. 4.3.2.3 des
angefochtenen Entscheids), kann die Bearbeitung des Gesuchs nicht als besonders
aufwendig bezeichnet werden. Der Beschwerdeführer arbeitet für eine
Konsumentenzeitschrift und seine Recherche betraf ein Thema von öffentlichem
Interesse. Unter diesen Umständen überwiegt klarerweise das öffentliche
Interesse am Zugang zum fraglichen Bericht das Interesse an einer rationellen
und effektiven Verwaltung, weshalb von einem Anspruch auf einen besonderen
(günstigen) Gebührenansatz ausgegangen werden kann, soweit das BFE im Rahmen
seines Ermessens nicht ohnehin auf eine Gebühr verzichtet.