BGE 133 V 624
Urteilskopf
133 V 624
80. Estratto della sentenza della I Corte di diritto sociale nella causa
C. contro Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino nonché
Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino (ricorso in materia di
diritto pubblico)
8C_192/2007 del 22 ottobre 2007
Regeste
Art. 9 IVG; Art. 1 lit. b und Art. 5 Abs. 3 FZA: Eingliederungsmassnahmen
und passive Dienstleistungsfreiheit.
Die Dienstleistungsfreiheit, wie sie der EG-Vertrag und die zu dessen
Anwendung ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen
Gemeinschaften regelt, bildet nicht Bestandteil des "acquis communautaire",
welchen sich die Schweiz zu übernehmen verpflichtet hat. Das FZA sieht nur
eine teilweise Liberalisierung von Dienstleistungen vor. Ein von einem
Geburtsgebrechen (Ziff. 390 GgV-Anhang) betroffener Minderjähriger kann sich
daher nicht auf diese Rechtsprechung berufen, um die Übernahme (eines Teils)
der Kosten einer in Deutschland erfolgten ambulanten Behandlung zu
beanspruchen (E. 4.2-4.3.7).
Sachverhalt
A.- C., nato nel 1991, soffre di tetraparesi spastica. L'Ufficio AI del
Cantone Ticino (UAI) gli ha riconosciuto il diritto a provvedimenti sanitari
d'integrazione per il periodo dal 25 marzo 2002 al 31 agosto 2011 per il
trattamento dell'infermità congenita menzionata alla cifra 390 allegato OIC.
Il 20 dicembre 2004, i suoi genitori hanno domandato all'amministrazione
l'assunzione dei costi di una terapia riabilitativa ambulatoriale effettuata
presso la Clinica X., in Germania. Mediante decisione del 1° luglio 2005,
l'UAI ha respinto la domanda per il fatto che le condizioni per
un'assunzione del trattamento all'estero non erano adempiute. Adita su
opposizione, l'amministrazione l'ha respinta con nuova decisione del 16
novembre 2005.
B.- Per pronuncia del 12 marzo 2007 il Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino ha respinto il ricorso di C. contro questa decisione.
C.- Patrocinato dalla Consulenza giuridica andicap, C. ha inoltrato un
"ricorso di diritto amministrativo" contro il giudizio cantonale, di cui
chiede l'annullamento con contestuale rimborso delle cure mediche
ambulatoriali dispensate dalla Clinica X.
L'UAI come pure l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali propongono
la reiezione del gravame.
Il ricorso è stato respinto.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 1
1.
1.1 (Applicabilità della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale
[LTF])
1.2 Interposto da una parte particolarmente toccata dalla decisione e
avente un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua
modifica (art. 89 cpv. 1 LTF), il ricorso, diretto contro una decisione
finale (art. 90 LTF) pronunciata in una causa di diritto pubblico (art. 82
lett. a LTF) da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1
lett. d LTF), è di principio ricevibile essendo stato depositato entro il
termine (art. 100 cpv. 1 LTF) e nella forma (art. 42 LTF) di legge senza che
si realizzi un'eccezione ai sensi dall'art. 83 LTF.
1.3 Per il resto, il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti
accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF) e vi si può scostare
solo qualora questo accertamento sia avvenuto in modo manifestamente
inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF (art. 105
cpv. 2 LTF).
Erwägung 2
2.
2.1 Giusta l'art. 9 cpv. 1 LAI, i provvedimenti d'integrazione sono
applicati in Svizzera e solo eccezionalmente anche all'estero. L'art. 23bis
OAI disciplina la questione delle spese di trattamento all'estero
distinguendo i casi per i quali l'assunzione è integrale da quelli per i
quali il rimborso è limitato all'importo richiesto da tale provvedimento se
fosse stato eseguito in Svizzera. Rientrano nella prima categoria i
provvedimenti d'integrazione effettuati in maniera semplice e razionale se
la loro esecuzione in Svizzera è (praticamente) impossibile, segnatamente
per difetto di istituzioni adeguate o di personale specializzato (cpv. 1), e
i provvedimenti sanitari effettuati in maniera semplice e razionale in caso
di emergenza all'estero (cpv. 2). Fanno parte della seconda categoria i
provvedimenti d'integrazione eseguiti all'estero per altri motivi ritenuti
validi (cpv. 3).
2.2 Nel caso di specie è chiaro che non si è in presenza di un'emergenza
ai sensi dell'art. 23bis cpv. 2 OAI. Allo stesso modo, stando agli
accertamenti vincolanti dei primi giudici, si deve ritenere che anche in
Svizzera esistono strutture, quali ad esempio la Clinica Z., in grado di
fornire un trattamento semplice e razionale della malattia di cui soffre il
ricorrente. Ciò non è del resto nemmeno contestato.
2.3
2.3.1 Il ricorrente sostiene per contro di avere diritto all'assunzione
delle spese per il trattamento in lite in applicazione dell'art. 23bis cpv.
3 OAI ("per altri motivi ritenuti validi"). Sarebbe infatti su indicazione
del dottor U. della Clinica B. che egli si sarebbe fatto curare alla Clinica
X. I risultati ottenuti dal trattamento in questa Clinica sarebbero inoltre
stati giudicati molto positivamente dallo stesso medico, il quale, se avesse
ritenuto poter un altro centro specializzato in Svizzera - primo fra tutti
la Clinica B. - offrire la cura adeguata, non gli avrebbe certamente
suggerito di recarsi in Germania. L'insorgente osserva quindi che diversi
adeguamenti dei mezzi ausiliari e proposte terapeutiche gli sarebbero stati
consigliati
proprio dalla clinica tedesca, che dev'essere considerata a tutti gli
effetti un centro specializzato nel trattamento di grave andicap come quello
in esame. Grazie a questo trattamento, il ricorrente non avrebbe più avuto
bisogno di ricoveri ospedalieri in Svizzera.
2.3.2 Conformemente alla giurisprudenza resa a proposito del vecchio art.
23bis cpv. 2 OAI (in vigore fino al 31 dicembre 2000 e il cui tenore è stato
ripreso dall'art. 23bis cpv. 3 OAI), gli altri motivi validi devono essere
di un certo peso e rivestire un'importanza considerevole. Altrimenti, non
soltanto il cpv. 1 dell'art. 23bis OAI (attualmente cpv. 1 e 2), ma anche
l'art. 9 cpv. 1 LAI, stante il quale solo eccezionalmente un provvedimento
applicato all'estero può essere assunto, verrebbero svuotati del loro
significato (VSI 1997 pag. 311, consid. 1b, pag. 312 con riferimenti, I
472/96). Del resto, l'assicurazione per l'invalidità non deve assumersi i
costi del miglior provvedimento d'integrazione possibile, ma deve farsi
carico delle spese per una misura necessaria e sufficiente in un singolo
caso di specie (DTF 110 V 99 consid. 2 pag. 102). Di conseguenza, il fatto
che una clinica specializzata all'estero disponga di una più grande
esperienza in un determinato settore rispetto a una struttura svizzera o
ancora la circostanza per cui degli specialisti all'estero abbiano un altro
tipo di approccio rispetto a quello proposto dai medici in Svizzera nella
scelta di un provvedimento non giustificano, da soli, l'applicazione
dell'art. 23bis cpv. 3 OAI (sentenza inedita del Tribunale federale delle
assicurazioni I 155/95 del 26 gennaio 1996). Motivi validi sono stati per
contro, ad esempio, riconosciuti a un bambino in tenera età colpito da una
forma rara e complessa di epilessia, per la quale l'amministrazione non
aveva dimostrato che gli specialisti in Svizzera disponessero di
un'esperienza sufficiente per applicare i provvedimenti sanitari richiesti
(sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni I 740/99 del 21 luglio
2000).
2.3.3 Stando alle constatazioni del giudizio impugnato, l'affezione di
cui soffre l'assicurato non è un'infermità congenita rara e non necessita
nemmeno di un trattamento particolarmente complesso. L'assicurato avrebbe
ugualmente potuto essere curato ambulatorialmente in Svizzera. Ad esempio la
Clinica Z. dispone di una sezione per terapie ambulatoriali. Il fatto che il
dottor U. abbia consigliato un trattamento in Germania, che avrebbe avuto
degli effetti positivi sullo stato di salute dell'assicurato, non significa
ancora che un trattamento identico o comunque analogo in Svizzera non
avrebbe avuto gli stessi effetti. Va peraltro osservato, come hanno
giustamente evidenziato i primi giudici, che le chances di successo di un
provvedimento sanitario devono essere stimate secondo una valutazione
prognostica (ex ante) e non retrospettiva (ex post), questo per non creare
una disparità di trattamento tra gli assicurati che, prima di sottoporsi a
un intervento, attendono l'emanazione di una decisione definitiva e quelli
che invece anticipano questo momento (v. DTF 98 V 33 consid. 2 pag. 34; cfr.
pure SVR 2007 IV n. 12 pag. 43, consid. 4.2.1 e 4.2.2, I 120/04). La Corte
cantonale ha pertanto giustamente ritenuto insufficienti i motivi invocati
per giustificare l'applicazione dell'art. 23bis cpv. 3 OAI.
Erwägung 3
3.
3.1 Il 1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999
tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i
suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC;
RS 0.142.112.681). Conformemente a questo Accordo, le parti contraenti
applicano tra di loro il regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14
giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai
lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunità (RS 0.831.109.268.1; cfr. per esempio
DTF 133 V 265 consid. 4.1 pag. 268). Si tratta ora di esaminare se il
ricorrente possa pretendere un suo diritto all'accesso alle cure all'estero
in virtù di questo regolamento.
3.2 Va innanzitutto osservato che, conformemente alla più recente
giurisprudenza, il ricorrente, in qualità di familiare di un lavoratore
subordinato o autonomo, ricade nel campo di applicazione personale di detto
regolamento per quanto concerne le prestazioni in esame (DTF 133 V 320
consid. 5.1 a 5.5 pag. 324 segg.). Stando a questa stessa giurisprudenza, i
provvedimenti sanitari necessari al trattamento di un'infermità congenita
vanno inoltre considerati come prestazioni di malattia ai sensi dell'art. 4
n. 1 lett. a del regolamento n. 1408/71 (consid. 5.6 pag. 328).
3.3 Occorre quindi riferirsi, in concreto, al capitolo 1 del titolo III
del regolamento n. 1408/71, che contiene disposizioni speciali riguardanti
le prestazioni in caso di malattia e di maternità, e più in particolare
l'erogazione di prestazioni in natura che fanno parte della presa a carico
di un trattamento medico (v. per esempio SILVIA BUCHER, Le droit aux soins
en cas de séjour temporaire dans un
pays européen in: Olivier Guillod/Dominique Sprumont/Béatrice Despland
[ed.], Droit aux soins, Berna 2007, pag. 89 segg.). Nel caso concreto, ci si
trova nell'ipotesi contemplata dall'art. 22 n. 1 lett. c punto i del
regolamento, in cui le cure costituiscono lo scopo della dimora
(temporanea): in questo caso l'assicurato ha diritto alle prestazioni in
natura erogate, per conto dell'istituzione competente, dall'istituzione del
luogo di dimora o di residenza secondo le disposizioni della legislazione
che essa applica, a condizione che l'istituzione competente (in casu
l'assicurazione per l'invalidità svizzera) abbia rilasciato la sua
autorizzazione. L'autorizzazione qui richiesta non può essere rifiutata
quando le cure di cui trattasi figurano fra le prestazioni previste dalla
legislazione dello Stato membro, nel cui territorio l'interessato risiede,
se le cure stesse, tenuto conto dello stato di salute dello stesso nel
periodo in questione e della probabile evoluzione della malattia, non
possono essergli praticate entro il lasso di tempo normalmente necessario
per ottenere il trattamento in questione nello Stato membro di residenza
(art. 22 n. 2 del regolamento).
3.4 Nel caso di specie, come hanno evidenziato i primi giudici, è chiaro
che il ricorrente non fosse in possesso di una simile autorizzazione. È
inoltre pure chiaro che egli nemmeno fosse nella situazione di poterla
pretendere dal momento che avrebbe potuto certamente ottenere, in tempo
utile, un trattamento identico o analogo presentante lo stesso grado di
efficacia anche in Svizzera. Questo aspetto non è del resto messo in
discussione dal ricorrente.
Erwägung 4
4.
4.1 L'insorgente si prevale invece della giurisprudenza della Corte di
giustizia delle Comunità europee (CGCE) che - indipendentemente dalle
disposizioni del regolamento n. 1408/71 - riconosce agli assicurati sociali
il diritto di farsi curare al di fuori dello Stato competente e a carico
dell'istituzione competente senza necessità di autorizzazione preventiva.
4.2 Preliminarmente si ricorda che all'interno dell'Unione europea gli
assicurati sociali hanno due possibilità per accedere alle cure
transfrontaliere, anche se a condizioni di rimborso diverse:
Da un lato per mezzo del regolamento n. 1408/71 che, datene le condizioni,
garantisce un'assunzione integrale delle spese affrontate (art. 36 n. 1 del
regolamento). Come appena detto, però, il ricorrente non può pretendere un
rimborso a questo titolo.
Dall'altro lato, per mezzo del Trattato che istituisce la Comunità europea
(Trattato CE) e della relativa giurisprudenza della CGCE che applica al
settore della sicurezza sociale la libera prestazione dei servizi garantita
dallo stesso Trattato: in questo caso, il rimborso si effettua alle medesime
condizioni e alle stesse tariffe valide nello Stato di affiliazione (o Stato
competente). In effetti, per costante giurisprudenza, le prestazioni mediche
fornite dietro corrispettivo rientrano nell'ambito di applicazione delle
disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi,
senza che si debba distinguere a seconda che le cure siano dispensate in
ambito ospedaliero o fuori dallo stesso (sentenze della CGCE del 15 maggio
2006, Watts, C-372/04, Racc. 2006, pag. I-4325, n. 86; del 13 maggio 2003,
Müller-Fauré e Van Riet, C-385/99, Racc. 2003, pag. I-4509, n. 38; del 12
luglio 2001, Smits e Peerbooms, C-157/99, Racc. 2001, pag. I-5473, n. 53;
del 28 aprile 1998, Kohll, C-158/96, Racc. 1998, pag. I-1931, n. 29
[riguardante le cure dentarie]; si veda inoltre, quale pendant della
sentenza Kohll per quanto concerne la libera circolazione delle merci
[acquisto di occhiali], la sentenza della CGCE del 28 aprile 1998, Decker,
C-120/95, Racc. 1998, pag. I-1831). La Corte ritiene che una disciplina che
scoraggia, o addirittura trattiene, gli assicurati sociali dal rivolgersi ai
prestatori di servizi medici stabiliti in uno Stato membro diverso da quello
in cui sono iscritti costituisce, sia per gli assicurati sia per i
prestatori, un ostacolo alla libera prestazione dei servizi (sentenze
precitate Müller-Fauré e Van Riet, n. 44, nonché Smits e Peerbooms, n. 69).
Ne discende che l'assunzione di un trattamento ambulatoriale dispensato in
un altro Stato non può essere subordinata all'ottenimento di
un'autorizzazione preventiva rilasciata dall'autorità competente (sentenza
Kohll, precitata, n. 54). Tuttavia, la persona assicurata può esigere la
presa a carico delle spese affrontate in un altro Stato membro solo nei
limiti della copertura garantita dal regime di assicurazione malattia dello
Stato membro di iscrizione (sentenza Müller-Fauré e Van Riet, precitata, n.
98 e 106; v. pure, a proposito della dualità delle vie di accesso alle cure
all'estero all'interno della Comunità: BETTINA KAHIL-WOLFF, La coordination
européenne des systèmes nationaux de sécurité sociale, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2a ed., n. 82; PRODROMOS
MAVRIDIS, La sécurité sociale à l'époque de l'intégration européenne, Études
d'une confrontation entre libertés du marché et droits fondamentaux,
Atene/Bruxelles 2003, n. 551).
4.3
4.3.1 La questione è quindi di stabilire se, come sostiene il ricorrente,
il giudice svizzero, a seguito dell'entrata in vigore dell'ALC, possa o meno
applicare questa giurisprudenza della CGCE. I giudici cantonali hanno
respinto tale tesi facendo sostanzialmente notare che in materia di libera
prestazione dei servizi gli accordi bilaterali, e particolarmente l'ALC,
avrebbero una portata più limitata rispetto alle disposizioni del Trattato
CE.
4.3.2 Secondo l'art. 16 cpv. 2 ALC, nella misura in cui l'applicazione
del presente Accordo (l'ALC) implica nozioni di diritto comunitario, si
terrà conto della giurisprudenza pertinente della Corte di giustizia delle
Comunità europee precedente alla data della sua firma (21 giugno 1999). La
giurisprudenza della Corte successiva alla firma del presente Accordo verrà
comunicata alla Svizzera. Per garantire il corretto funzionamento
dell'Accordo, il Comitato misto determina, su richiesta di una delle parti
contraenti, le implicazioni di tale giurisprudenza. Indipendentemente da
questa procedura, le sentenze pronunciate dopo la data fissata possono
nondimeno essere utilizzate ai fini interpretativi dell'ALC, soprattutto se
non fanno altro che precisare una giurisprudenza precedente (DTF 133 V 265
consid. 4.1 pag. 269; 132 V 53 consid. 2 pag. 56; 130 II 113 consid. 5.2
pag. 119).
4.3.3 Il tema di sapere se si debba tenere conto della predetta
giurisprudenza della CGCE è stato lasciato aperto dal Tribunale federale
delle assicurazioni in una sentenza del 16 maggio 2006 (SVR 2007 IV n. 12
pag. 47, consid. 6.3.2, I 120/04). La questione è controversa.
In un giudizio, rimasto inimpugnato, del 19 febbraio 2004, il Tribunale
delle assicurazioni sociali del Canton Zurigo, statuendo a proposito
dell'art. 13 LAI, ha sostenuto che il trattamento medico ricevuto dal
cittadino di uno Stato contraente sul territorio di un altro Stato
contraente soggiace alla libera prestazione dei servizi passiva garantita
dall'art. 5 cpv. 3 ALC. A mente di detto Tribunale, in effetti,
contrariamente a quanto avverrebbe per la libera prestazione dei servizi
attiva, la libera prestazione dei servizi passiva non sarebbe soggetta ad
alcuna limitazione, né settoriale né temporale (v. su questo tema BUCHER,
op. cit., pag. 115). Da parte sua, rispondendo a una domanda del Consigliere
nazionale Alexander Baumann del 2 giugno 2005, che interrogava il governo
sulle possibili
implicazioni di questo giudizio, il Consiglio federale ha precisato non
essere mai stata questione di includere nell'ALC una piena libera
circolazione dei servizi. Secondo il Consiglio federale, l'ALC si
limiterebbe a disciplinare la legalità del soggiorno, sul territorio di una
parte contraente, di una persona che intende fornire o ricevere una
prestazione di servizi, mentre non regolerebbe le modalità di fornitura e il
consumo di servizi medici e farmaceutici sul territorio dell'altra parte
contraente (05.1055; sessione autunnale del Consiglio nazionale del 7
ottobre 2005: BU 2005 CN 1532 [allegato]).
Quanto alla dottrina, essa si pronuncia in misura maggioritaria a favore
dell'applicazione della giurisprudenza europea in materia (JAN MICHAEL
BERGMANN, Überblick über die Regelungen des APF betreffend die Soziale
Sicherheit, in: René Schaffhauser/Christian Schürer [ed.], Rechtsschutz der
Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die
Personenfreizügigkeit [APF] im Bereich der Sozialen Sicherheit, San Gallo
2002, pag. 48; STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz im
Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den
EU-Mitgliedstaaten, in: PJA 2002 pag. 1012; ASTRID EPINAY, Das Abkommen über
die Personenfreizügigkeit: Überblick und ausgewählte Aspekte, Annuaire du
droit de la migration, 2004/2005, pag. 59 segg.; DANIEL MARITZ, Der
Dienstleistungsverkehr im Abkommen über die Freizügigkeit der Personen, in:
Daniel Felder/Christine Kaddous [ed.], Accords bilatéraux Suisse-UE
[Commentaires], Basilea 2001, pag. 338 seg.; EDGAR IMHOF, Eine Anleitung zum
Gebrauch des Personenfreizügigkeitsabkommens und der VO 1408/71, in:
Hans-Jakob Mosimann [ed.], Aktuelles im Sozialversicherungsrecht, Zurigo
2001, pag. 73; dello stesso autore, Schweizerische Leistungen bei
Mutterschaft und FZA/Europarecht, in: Thomas Gächter [ed.], Das europäische
Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, Zurigo 2006,
pag. 207 seg.; sempre del medesimo autore, anche se in maniera più
attenuata: Das Freizügigkeitsabkommen EG-Schweiz und seine Auslegungsmethode
- Sind die Urteile Bosman, Kohll und Jauch bei der Auslegung zu
berücksichtigen?, in: ZESAR 5-6/2007 [in seguito: Das
Freizügigkeitsabkommen], pag. 217 segg., e in particolare pag. 223; BUCHER,
op. cit., pag. 116 seg.). L'argomento principale consiste nell'affermare che
l'art. 5 cpv. 3 ALC garantirebbe senza restrizioni la libera circolazione
passiva dei servizi alla stregua del diritto
comunitario e che i trattamenti medici non rientrerebbero nella categoria
dei servizi esclusi dall'ALC.
Per contro, secondo BETTINA KAHIL-WOLFF, l'ALC non garantirebbe in materia
di libera prestazione dei servizi gli stessi diritti del Trattato CE: mentre
quest'ultimo vieta ogni intralcio a questa libertà, l'Accordo si limiterebbe
a liberalizzare questo settore per periodi limitati (KAHIL-WOLFF,
L'assurance-maladie sociale vue sous l'angle de l'accord sur la libre
circulation des personnes Suisse-CE, RSAS 2000 pag. 239 e SBVR n. 86; sullo
stato della controversia v. BUCHER, op. cit., pag. 115 segg.; IMHOF, Das
Freizügigkeitsabkommen, pag. 217 segg.).
4.3.4 Per potere pienamente valutare la portata delle pertinenti sentenze
della CGCE per la Svizzera, occorre tenere presente che l'ALC si inserisce
in una serie di sette accordi, che non soltanto sono settoriali, ma per di
più riguardano unicamente settori parziali delle quattro libertà che sono la
libera circolazione delle persone, delle merci, dei capitali e dei servizi;
non si tratta pertanto di una partecipazione integrale al mercato interno
comunitario (cfr. Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione
degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 pag. 5124). Le
sentenze della CGCE fondate su nozioni o considerazioni espresse al di fuori
di questo contesto relativamente ristretto non possono pertanto, senza
ulteriore esame, essere trasposte nell'ordinamento giuridico svizzero. È
quanto si avvera ad esempio per la nozione di cittadinanza europea che è
assente dall'ALC e che non può applicarsi alla Svizzera (DTF 130 II 113
consid. 6.2 pag. 121).
4.3.5 Uno degli obiettivi dichiarati dall'art. 1 ALC è l'agevolazione
della prestazione di servizi sul territorio delle parti contraenti,
segnatamente la liberalizzazione della prestazione di servizi di breve
durata (lett. b). Giusta l'art. 5 cpv. 1 ALC, fatti salvi altri accordi
specifici tra le parti contraenti relativi alla prestazione di servizi, un
prestatore di servizi, comprese le società conformemente alle disposizioni
dell'allegato I, gode del diritto di fornire sul territorio dell'altra parte
contraente un servizio per una prestazione di durata non superiore a 90
giorni di lavoro effettivo per anno civile (cosiddetta libera prestazione
dei servizi attiva).
L'art. 5 cpv. 2 ALC stabilisce le condizioni alle quali un prestatore di
servizi beneficia del diritto di ingresso e di soggiorno sul territorio
dell'altra parte contraente. Conformemente all'art. 5 cpv. 3
ALC, le persone fisiche di uno Stato membro della Comunità europea o della
Svizzera che si recano nel territorio di una parte contraente unicamente in
veste di destinatari di servizi godono del diritto di ingresso e di
soggiorno (cosiddetta libera prestazione dei servizi passiva). Il cpv. 4
precisa quindi che i diritti di cui al presente articolo sono garantiti
conformemente alle disposizioni degli allegati I, II e III.
La prestazione di servizi è regolata in maniera più dettagliata in
particolare alla cifra IV dell'allegato I. Questa cifra comprende gli art.
17 a 23, i quali trattano innanzitutto del prestatore di servizi. Così,
l'art. 17 lett. a vieta qualsiasi limitazione a una prestazione di servizi
transfrontaliera sul territorio di una parte contraente, che non superi 90
giorni di lavoro effettivo per anno civile. L'art. 17 lett. b concerne
l'ingresso e il soggiorno dei prestatori di servizi. Quanto all'art. 23,
esso concerne quindi il "destinatario di servizi". A quest'ultimo non
occorre una carta di soggiorno qualora la durata dello stesso sia inferiore
o uguale a tre mesi; per soggiorni di durata superiore a tre mesi, il
destinatario di servizi riceve una carta di soggiorno della stessa durata
della prestazione.
4.3.6 All'interno dell'Unione europea, il diritto di farsi curare al di
fuori dello Stato competente senza autorizzazione preventiva e a carico
dell'istituzione competente viene dedotto dalle libertà fondamentali del
Trattato CE, segnatamente dagli art. 49 (ex art. 59) e 50 (ex art. 60).
L'art. 49 cpv. 1 dispone che:
"Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera
prestazione dei servizi all'interno della Comunità sono vietate nei
confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della
Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione."
Quanto all'art. 50, esso stabilisce che:
"Ai sensi del presente trattato, sono considerate come servizi le
prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano
regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle
merci, dei capitali e delle persone.
I servizi comprendono in particolare:
a) attività di carattere industriale;
b) attività di carattere commerciale;
c) attività artigiane;
d) attività delle libere professioni.
Senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di
stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione,
esercitare,
a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è
fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri
cittadini."
4.3.7 La libera prestazione dei servizi è uno dei primi principi di
diritto comunitario istituiti dal Trattato CE e costituisce, insieme alla
libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali, una delle
quattro grandi libertà fondamentali della Comunità. Essa contribuisce a tale
titolo a una liberalizzazione immediata e generalizzata delle economie
nazionali (LAURENT TRUCHOT, Commentaire article par article des Traités UE
et CE [Philippe Léger, ed.], Basilea/Ginevra/Monaco 1999, n. 2 ad art. 49-50
del Trattato CE). La citata giurisprudenza della CGCE in materia di cure si
inserisce precisamente in questo progetto di realizzazione di uno spazio
senza frontiere interne (MAVRIDIS, op. cit., n. 550). Essa viene considerata
come un passo importante verso la realizzazione di un'"Europa dei pazienti"
(PAUL NIHOUL/ANNE-CLAIRE SIMON, L'Europe et les soins de santé: marché
intérieur, sécurité sociale, concurrence, Bruxelles 2005, pag. 165). Ora, a
differenza di quanto si verifica per la libera circolazione delle persone e
per la libertà di stabilimento che ricalcano fedelmente l'"acquis
communautaire", l'ALC non contiene delle regole equivalenti in quest'altro
ambito (KAHIL-WOLFF, in: SBVR, n. 87). L'Accordo si prefigge unicamente di
"agevolare la prestazione di servizi". La prestazione di servizi attiva è
limitata a 90 giorni per anno civile. Stando ai suoi termini, l'Accordo pone
l'accento sulla regolamentazione del soggiorno di un prestatore o di un
destinatario di servizi. È così che l'art. 5 cpv. 2 disciplina il "diritto
di ingresso e di soggiorno". La stessa terminologia la si ritrova peraltro
al cpv. 3 come pure all'art. 17 dell'allegato I. L'art. 23 di questo stesso
allegato ("Destinatario di servizi") si occupa della dispensa o
dell'esigenza - a seconda dei casi - di una "carta di soggiorno".
Il carattere meramente parziale, per rapporto all'"acquis communautaire",
della liberalizzazione dei servizi sancito dall'ALC viene peraltro
confermato dalla dichiarazione comune delle parti nell'atto finale
dell'Accordo, con la quale le parti contraenti si sono impegnate "ad avviare
appena possibile negoziati per una liberalizzazione generale della
prestazione di servizi in base all'acquis communautaire" (FF 1999 pag.
6057). Orbene, come indicato dal Consiglio federale nella sua risposta alla
summenzionata interrogazione parlamentare, dei negoziati in vista della
conclusione di un accordo
sulla libera prestazione dei servizi tra la Svizzera e l'Unione europea sono
stati sospesi di comune accordo nell'ambito dei Bilaterali bis.
Ciò induce a ritenere, in definitiva, che la portata della giurisprudenza
in causa dev'essere valutata nell'ottica del Trattato CE. Quest'ultimo
intende creare, anche nel settore delle prestazioni mediche, un mercato
interno senza frontiere interne, nel cui ambito ogni limitazione è di
principio vietata (KAHIL-WOLFF, in: SBVR, n. 82). I suoi obiettivi vanno
dunque al di là dell'integrazione settoriale e ristretta della Svizzera in
questo mercato (cfr. pure IMHOF, Das Freizügigkeitsabkommen, pag. 223; a
titolo comparativo si veda anche la sentenza della CGCE del 9 febbraio 1982,
Polydor, 270/80, Racc. 1982, pag. 329, a proposito della trasponibilità
della giurisprudenza della Corte all'ambito applicativo di un accordo tra la
CEE e la Repubblica del Portogallo). Ne discende che la giurisprudenza
invocata non fa parte dell'"acquis communautaire" che la Svizzera si è
impegnata a riprendere.
Erwägung 5
5. Si deve pertanto concludere che l'amministrazione e i giudici
cantonali hanno correttamente negato al ricorrente il diritto all'assunzione
delle cure prodigate dalla Clinica X.