BGE 133 V 188
Urteilskopf
133 V 188
25. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S.
Concordia Schweizerische Kranken- und Unfallversicherung gegen Stadt X.,
betreffend K., sowie Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
K 18/06 vom 8. Januar 2007
Regeste
Art. 90 Abs. 4 KVV (in der vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2005 in
Kraft gestandenen Fassung); Art. 59 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 ATSG
und Art. 103 lit. a OG; Art. 51 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1
ATSG: Leistungsaufschub; formelle Rechtsverweigerung und Legitimation zur
Drittbeschwerde (Gemeinwesen).
Weigert sich der Krankenversicherer, über den gegenüber einem Versicherten
bis zur vollständigen Bezahlung der angefallenen Betreibungskosten
verhängten Leistungsaufschub zu verfügen, ist das Gemeinwesen legitimiert,
dagegen Rechtsverweigerungsbeschwerde zu erheben. Es hat Anspruch auf Erlass
einer beschwerdefähigen Verfügung (E. 2-5).
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1. Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17.
Juni 2005 (BGG; SR 173.110) in Kraft getreten (AS 2006 S. 1205, 1243). Da
der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren
noch nach dem bis Ende 2006 in Kraft gestandenen Bundesgesetz über die
Organisation der Bundesrechtspflege (Art. 132 Abs. 1 BGG; BGE 132 V 393 E.
1.2 S. 395).
Erwägung 2
2. Materiell-rechtlicher Ausgangspunkt der Streitigkeit bildet die Frage,
ob die beschwerdeführende Concordia Schweizerische Kranken- und
Unfallversicherung (nachfolgend: Concordia) den gegenüber ihrem Versicherten
K. verhängten Leistungsaufschub gestützt auf Art. 90 Abs. 4 KVV in der seit
1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2005 gültig gewesenen Fassung (ab 1. Januar
2006 vgl. Art. 90 Abs. 6 KVV) fortzusetzen befugt ist, bis die den
Versicherten unterstützenden Sozialen Dienste der Stadt X. die
Betreibungskosten beglichen haben, welche im Zusammenhang mit der
fruchtlosen, durch Verlustschein dokumentierten Betreibung von - inzwischen
beglichenen - Prämienforderungen gegenüber K. für die Monate März bis
Dezember 2001 entstanden sind. In dieser KVG-rechtlichen Streitigkeit hat
sich die Concordia entgegen dem ausdrücklichen Begehren der Sozialen Dienste
der Stadt X. bisher geweigert, eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen.
Gegenstand des Verfahrens ist die prozessuale Frage, ob die Vorinstanz zu
Recht auf die von der Stadt X. - ohne Bevollmächtigung durch den
Versicherten - gegen das Untätigbleiben des Krankenversicherers erhobene
Rechtsverweigerungsbeschwerde eingetreten ist und die Beschwerdeführerin
verpflichtet hat, gegenüber den Sozialen Diensten der Stadt X. in der
Streitsache eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Erwägung 3
3.
3.1 Gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungsträger über
Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen
die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu
erlassen. Erlässt er eine Verfügung, welche die Leistungspflicht eines
andern Versicherungsträgers berührt, so hat er auch ihm die Verfügung zu
eröffnen, und dieser kann die gleichen Rechtsmittel ergreifen wie die
versicherte Person (Art. 49 Abs. 4 ATSG).
3.2 Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs.
1 ATSG fallen, können in einem formlosen Verfahren behandelt werden (Art. 51
Abs. 1 ATSG), doch kann die betroffene Person den Erlass einer Verfügung
verlangen (Art. 51 Abs. 2 ATSG). Erlässt der Versicherungsträger entgegen
dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen
Einspracheentscheid (vgl. Art. 52 ATSG), steht dieser gemäss Art. 56 Abs. 2
ATSG dagegen die Beschwerde an das kantonale Versicherungsgericht (Art. 57
ATSG) offen, sofern sie die Legitimationsvoraussetzungen im Sinne von Art.
59 ATSG erfüllt. Das Beschwerderecht gemäss Art. 56 Abs. 2 ATSG dient der
Durchsetzung des auf Verfassungsstufe als Teilgehalt von Art. 29 Abs. 1 BV
anerkannten Verbots der formellen Rechtsverweigerung, die eine Behörde
namentlich dann begeht, wenn sie pflichtwidrig völlig untätig bleibt (BGE
113 Ib 376 E. 6b S. 389 = Pra 78/1989 Nr. 9 S. 48; Urteil des Bundesgerichts
1A.63/2005 vom 22. August 2005, E. 3.1; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der
Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 497 f.).
3.3 In der Krankenversicherung werden gemäss Art. 80 Abs. 1 KVG auch
erhebliche Leistungen grundsätzlich im formlosen Verfahren nach Art. 51 Abs.
1 ATSG gewährt. Die Bestimmung tangiert indessen weder die in Art. 49 Abs. 1
ATSG verankerte Verpflichtung des Versicherungsträgers, bei fehlendem
Einverständnis der betroffenen Person schriftlich zu verfügen (vgl. E. 3.1
hievor), noch deren Befugnis, gestützt auf Art. 51 Abs. 2 ATSG den Erlass
einer Verfügung zu verlangen und vom Beschwerderecht nach Massgabe von Art.
56 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 ATSG (vgl. E. 3.2 hievor) Gebrauch zu
machen.
Erwägung 4
4.
4.1 Die Parteien sind sich einig, dass sich die umstrittene Legitimation
der Stadt X., in eigenem Namen Rechtsverweigerungsbeschwerde (Art. 56 Abs. 2
ATSG; vgl. E. 3.2 hievor) zu erheben, nach Art. 59 ATSG richtet. Gemäss dem
- auf das Beschwerderecht nach Art. 56 Abs. 1 ATSG zugeschnittenen -
Wortlaut dieser Bestimmung ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die
angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Bezogen auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde
bedeutet dies, dass zu deren Erhebung legitimiert ist, wer durch das Fehlen
einer anfechtbaren Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Erlass hat. Die Begriffe des "Berührtseins" und des "schutzwürdigen
Interesses"
gemäss Art. 59 ATSG sind dabei praxisgemäss in gleicher Weise auszulegen wie
für das bundesrechtliche Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren gemäss Art.
103 lit. a OG (BGE 132 V 74 E. 3.1 S. 77 mit Hinweisen; vgl. E. 4.3
hernach).
4.2 Entgegen dem in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vertretenen
Standpunkt verlaufen die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 59 ATSG und Art.
103 lit. a OG (sowie gleichlautendem Art. 48 lit. a VwVG) und die
Berechtigung, den Erlass einer anfechtbaren Verfügung zu verlangen, mit
Blick auf die Einheit des Prozesses grundsätzlich parallel: Dies ergibt sich
aus dem Parteibegriff gemäss Art. 6 VwVG und - für das
Sozialversicherungsverfahren - gemäss Art. 34 ATSG. Danach kommt nebst
Verfügungsadressaten allen Personen, Organisationen oder Behörden
Parteistellung zu, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung - im
Sozialversicherungsverfahren: eines Versicherungsträgers oder eines ihm
gleichgestellten Durchführungsorgans - zusteht. Die Vorschriften über die
Beschwerdelegitimation sind demnach massgebend für die Parteistellung (auch
bereits) im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren (vgl. etwa BGE 127 II 323
E. 3b/bb S. 329; 124 V 393 E. 2a S. 397; 123 II 376 E. 2 S. 378; Urteil des
Bundesgerichts 2A.96/2000 vom 25. Juli 2001, E. 1a, publ. in: Pra 90/2001
Nr. 190 S. 1155) und somit gegebenenfalls für den Anspruch auf Erlass einer
Verfügung als Voraussetzung dafür, die Parteistellung überhaupt wirksam
geltend machen zu können (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.3.3 S. 293 f.); dies gilt
nicht nur für Feststellungsverfügungen im Sinne von Art. 25 VwVG (siehe etwa
BGE 114 V 201 ff.), sondern auch für Leistungs- oder Gestaltungsverfügungen
(so ausdrücklich Urteil des Bundesgerichts 2A.185/1997 vom 11. Februar 1998,
E. 2b, publ. in: Pra 87/1998 Nr. 70 S. 438 mit Hinweisen auf Rechtsprechung
und Lehre).
4.3
4.3.1 Nach der zu Art. 103 lit. a OG ergangenen, auch für die Auslegung
von Art. 59 ATSG massgebenden Rechtsprechung (vgl. E. 4.1 hievor in fine)
gilt als schutzwürdiges Interesse im legitimationsrechtlichen Sinne jedes
praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von einer Verfügung
betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Das
schutzwürdige Interesse besteht somit im praktischen Nutzen, den die
Gutheissung der Beschwerde dem Verfügungsadressaten verschaffen würde, oder
- anders ausgedrückt - im Umstand, einen Nachteil
wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu
vermeiden, welchen die angefochtene Verfügung mit sich bringen würde. Das
rechtliche oder auch bloss tatsächliche Interesse braucht somit mit dem
Interesse, das durch die von der beschwerdeführenden Person als verletzt
bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird
verlangt, dass die Person durch die angefochtene Verfügung stärker als
jedermann betroffen sei und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen
Beziehung zur Streitsache stehe (BGE 131 II 361 E. 1.2 S. 365, 587 E. 2.1 S.
588 f., 649 E. 3.1 S. 651; 131 V 298 E. 3 S. 300; 130 V 196 E. 3 S. 202 f.,
514 E. 3.1 S. 515; 127 V 1 E. 1b S. 3, 80 E. 3a/aa S. 82).
Das in Art. 103 lit. a OG, Art. 48 lit. a VwVG und Art. 59 ATSG zusätzlich
erwähnte "Berührtsein" stellt nicht eine selbstständige und damit kumulativ
zum schutzwürdigen Interesse zu erfüllende Legitimationsvoraussetzung,
sondern letztlich eine Präzisierung desselben dar (vgl. Urteil des Eidg.
Versicherungsgerichts I 215/03 vom 7. September 2004, E. 2.2; in diesem
Sinne auch FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. überarbeitete
Aufl., Bern 1983, S. 156; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 193, N. 536;
ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern
2004, S. 102; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2003, N. 4 zu
Art. 59). Ob es sich unter dem ab 1. Januar 2007 in Kraft stehenden BGG noch
so verhält, ist damit nicht präjudiziert.
4.3.2 Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 103 lit. a OG (und Art. 59
ATSG) ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Nach der
Rechtsprechung schliesst dies indessen nicht aus, dass sich auch eine
Behörde zur Begründung ihrer Beschwerdebefugnis auf diese Bestimmung berufen
kann, sofern sie mit der Beschwerdeführung nicht nur ein öffentliches
Interesse an der richtigen Durchführung des Bundesrechts, sondern wie ein
Privater ein bestimmtes, eigenes finanzielles Interesse verfolgt (BGE 114 V
94 E. 2 S. 95; 113 Ib 30 E. 2 S. 32; Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts
I 147/92 vom 10. Juni 1994, E. 3a, publ. in: AHI 1995 S. 95) oder aber in
schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 131 II 753
E. 4.3.1 S. 757 mit Hinweisen).
4.3.3 Besondere Bedeutung kommt dem Legitimationserfordernis zu, wenn
nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter
(Drittbeschwerdeführer) den Entscheid anficht (BGE 127 V 80 E. 3a/aa S. 82
mit Hinweisen). Hier haben die Legitimationsanforderungen
die Funktion, die Popularbeschwerde auszuschliessen, weshalb bei der
Bejahung der Beschwerdelegitimation von Drittbeschwerdeführern Zurückhaltung
geboten ist. Erforderlich ist ein spezifisches Rechtsschutzinteresse,
welches nur bejaht wird, wenn der Dritte ein unmittelbares und konkretes
Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung (BGE 114 V 94 E. 3b
S. 97; Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I 147/92 vom 10. Juni 1994, E.
3a in fine, publ. in: AHI 1995 S. 95) - hier: am Erlass einer Verfügung -
hat oder eine spezifische, besonders nahe Beziehung zur Streitsache für sich
in Anspruch nehmen kann. Das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung
und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht (BGE 127 V 80 E. 3a/bb S. 83;
zum Ganzen statt vieler: Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts C 12/04 vom
14. Oktober 2004, E. 1.4 und 1.5, publ. in: ARV 2005 Nr. 14 S. 147 f. mit
Hinweisen).
4.4 Unter dem Blickwinkel der unter E. 4.3 dargelegten Rechtsprechung hat
das Eidgenössische Versicherungsgericht die Legitimation von
Sozialhilfebehörden zur Erhebung einer Drittbeschwerde konkret
unterschiedlich beurteilt.
4.4.1 Im Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I 113/05 vom 8. Juni 2005
erachtete das Gericht die Sozialhilfebehörde, die einen Versicherten
regelmässig (in casu: seit fünf Jahren) unterstützt, als legitimiert, die
den Rentenanspruch ablehnende Verfügung der IV-Stelle in eigenem Namen mit
Einsprache anzufechten und gegen den Einspracheentscheid Beschwerde zu
führen. In einem weiteren Fall entschied es, dass das Sozialamt, welches
Unterhaltsbeiträge zu Gunsten des Kindes eines EL-Bezügers bevorschusst,
aufgrund besonderer Betroffenheit legitimiert ist, gegen eine EL-Verfügung,
welche die Alimentenbevorschussung bei der Berechnung des EL-rechtlich
anrechenbaren Einkommens berücksichtigt, (Dritt-)Beschwerde zu erheben
(Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts P 37/04 vom 26. November 2004, publ.
in: SVR 2005 EL Nr. 7 S. 15). Im Urteil P 27/01 vom 31. Januar 2003 leitete
das Eidg. Versicherungsgericht die Beschwerdelegitimation einer
Sozialhilfebehörde zur Anfechtung der einen von ihr unterstützten
Versicherten betreffenden Verfügung über Ergänzungsleistungen aus der
gesetzlich verankerten Befugnis der Sozialbehörde ab, aus eigenem Recht den
EL-Anspruch im Anmeldeverfahren geltend zu machen (Art. 20 Abs. 1 ELV in
Verbindung mit Art. 67 Abs. 1 AHVV [in der bis 31. Dezember 2002 gültig
gewesenen Fassung]).
4.4.2 Verneint hat das Eidgenössische Versicherungsgericht die
Beschwerdelegitimation der einen Arbeitslosen unterstützenden
Sozialhilfebehörde, welche beim kantonalen Versicherungsgericht eine dem
Unterstützten eröffnete Verfügung der Arbeitslosenkasse betreffend
Anrechnung einer Tätigkeit als Zwischenverdienst angefochten hatte. Das
Gericht erwog, einerseits fehle es an einer spezialgesetzlichen oder aus dem
ATSG ableitbaren Befugnis der unterstützenden Fürsorgebehörde, aus eigenem
Recht ALV-rechtliche Leistungen im Anmeldeverfahren geltend zu machen; die
Konnexität zwischen einer solchen Befugnis und der Beschwerdelegitimation
sei hier mithin - anders als in den Bereichen AHV, IV und EL - nicht
gegeben. Andererseits sei angesichts der im Falle von Drittbeschwerden
erhöhten Anforderungen an das Rechtsschutzinteresse das unmittelbare und
konkrete Interesse der Sozialbehörde zu verneinen (Urteil des Eidg.
Versicherungsgerichts C 12/04 vom 14. Oktober 2004, E. 4 und 5, publ. in:
ARV 2005 Nr. 14 S. 150 ff., mit Rechtsprechungsübersicht). Mangels eines
unmittelbaren und konkreten Interesses ist die Sozialhilfebehörde gemäss
einem weiteren Urteil auch nicht legitimiert, gegen eine die
Vermittlungsfähigkeit eines von ihr unterstützten Asylbewerbers verneinende
Verfügung der Arbeitslosenkasse Beschwerde zu erheben (Urteil des Eidg.
Versicherungsgerichts C 170/96 vom 18. Juni 1997, E. 2, publ. in: ARV 1999
Nr. 14 S. 78 ff.). An der Legitimation zur Drittbeschwerde fehlt es der
Sozialhilfebehörde schliesslich auch bezüglich einer nach dem Tod des von
ihr unterstützten Versicherten erlassenen Rentenverfügung; das finanzielle
Interesse der Behörde allein bedeutet nicht, dass diese unmittelbar und
stärker als jedermann betroffen ist oder in einer besonderen,
beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (Urteil des Eidg.
Versicherungsgerichts I 147/02 vom 10. Juni 1994, E. 3b, publ. in: AHI 1995
S. 95 f.).
4.5 Die Sozialhilfebehörden sind somit nicht allein aufgrund des
Umstands, dass sie einen Versicherten unterstützen, generell zur Anfechtung
leistungsablehnender Verfügungen der Sozialversicherungsträger berechtigt,
auch wenn in allen diesen Fällen ein mittelbares finanzielles Interesse
daran besteht, dass der Lebensunterhalt durch die Sozialversicherung und
nicht durch die - subsidiäre - öffentliche Sozialhilfe sichergestellt ist
(vgl. auch BGE 123 V 113 E. 5b S. 116; Urteil des Bundesgerichts 1A.260/2000
vom 27. Februar 2001, E. 2c). Die Legitimation zur Drittbeschwerde verlangt
vielmehr auch hier eine unmittelbare und konkrete Betroffenheit oder
qualifizierte Beziehungsnähe zur Streitsache (vgl. E. 4.3.3 hievor).
Erwägung 5
5. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist das vorangehend
umschriebene Legitimationserfordernis im hier zu beurteilenden
Sachzusammenhang erfüllt. Zu bejahen ist es nicht aufgrund des (bloss
mittelbaren) finanziellen Interesses der Beschwerdegegnerin, das sich aus
der allgemeinen sozialhilferechtlichen Unterstützungspflicht ergibt, welche
die Stadt X. nach kantonalem Recht gegenüber K. trifft, sondern aus den
spezifischen bundesrechtlichen Vorschriften über die Prämienerhebung und die
Folgen des Zahlungsverzugs, wie sie seit 1. Januar 2003 in Art. 90 KVV
verankert sind und zuvor in Art. 9 KVV geregelt waren (zur Auslegung dieser
Bestimmungen: BGE 129 V 455) und welche das Verhältnis Versicherer -
Sozialhilfebehörde ausdrücklich normieren: Die Befugnis des
Krankenversicherers, die Leistungen bis zur vollständigen Bezahlung der
ausstehenden Prämien und Kostenbeteiligungen (so altArt. 9 Abs. 2 KVV) sowie
ab 1. Januar 2003 (auch) der hier umstrittenen Betreibungskosten
aufzuschieben (Art. 90 Abs. 4 KVV in der vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember
2005 gültig gewesenen Fassung) bzw. die Forderungen mit Leistungen zu
verrechnen (vgl. nunmehr ab 1. Januar 2006 Art. 64a Abs. 2 KVG; Art. 90 Abs.
6 KVV), ist gebunden an die vorgängig erfolgte Meldung an die
Sozialhilfebehörde (Art. 90 Abs. 3 und 4 KVV in der Fassung vom 1. Januar
2003 bis 31. Dezember 2005) bzw. an die zuständige kantonale Stelle, welche
die Kosten allenfalls übernimmt (Art. 90 Abs. 6 KVV in der ab 1. Januar 2006
geltenden Fassung). In der Praxis führt dies dazu, dass die
Krankenversicherer die entsprechenden Leistungen direkt bei der zuständigen
Sozialhilfebehörde einfordern, um den Aufschub der Leistungen zu vermeiden;
so ist die Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Fall vorgegangen (...).
Die Sozialhilfebehörde hat dadurch eine besondere Stellung, welche sich von
anderen Fällen unterscheidet, in denen eine Sozialversicherungsleistung
verweigert wird, was bloss mittelbar zu einer Leistungspflicht der
Sozialhilfe führen kann.
Bei dieser Sach- und Rechtslage hat die Stadt X. als das die
unterstützende Sozialhilfebehörde tragende Gemeinwesen ein schützenswertes
Interesse an einem förmlichen Entscheid über die unter E. 2 dargelegte
Rechtsfrage. Die Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 59 ATSG in
Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 ATSG und damit
auch der Anspruch auf eine beschwerdefähige Verfügung gemäss Art. 51 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 ATSG (vgl. E. 3.2 hievor) ist daher zu
bejahen und der vorinstanzliche Entscheid im Ergebnis zu bestätigen.
Erwägung 6
6. (Gerichtskosten)