BGE 133 II 120
Urteilskopf
133 II 120
13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S.
Kanton Thurgau gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) sowie
Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.25/2007 vom 11. Mai 2007
Regeste
Flughafen Zürich: Mitwirkung des Kantons Thurgau im
SIL-Koordinationsprozess; Art. 37 Abs. 5 LFG; Art. 3a Abs. 1 VIL; Art. 4
Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 RPG; Art. 14 ff. RPV.
Rechtliche Grundlagen für den Erlass des "Sachplans Infrastruktur Luft"
(SIL) des Bundes. Das Anhörungsverfahren bei Erlass eines Sachplans des
Bundes mündet nicht in ein Rechtsmittelverfahren (E. 2). Der
SIL-Koordinationsprozess stellt eine Vorstufe des eigentlichen
Sachplanverfahrens dar. Weiter Spielraum der Behörden bei Anwendung von Art.
4 Abs. 2 RPG (E. 3). Zeitpunkt, ab welchem ein Recht auf Mitwirkung besteht:
Abgrenzungskriterium des BAZL (raumplanerische Betroffenheit) ist
bundesrechtlich nicht zu beanstanden (E. 4). Dem BAZL ist nicht vorzuwerfen,
wenn es zu Beginn des Koordinationsprozesses auf das bestehende
provisorische Betriebsreglement des Flughafens Zürich abgestellt hat, um die
raumplanerische Betroffenheit zu ermitteln (E. 5). Verletzung von
Bundesrecht verneint (E. 6).
Sachverhalt
Vor Erlass des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) führt das
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) eine Vorabklärung, den so genannten
Koordinationsprozess, durch. Im Zusammenhang mit den
SIL-Koordinationsgesprächen zum Flughafen Zürich ersuchte der Kanton Thurgau
wiederholt um direkte Teilnahme daran. Mit Verfügung vom 1. Mai 2006 stellte
das BAZL fest, der Kanton Thurgau habe keinen Anspruch darauf, an den
fraglichen Gesprächen teilzunehmen.
Dagegen gelangte der Kanton Thurgau an die damalige Eidgenössische
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM; heute Abteilung I
des Bundesverwaltungsgerichts) und beantragte die Feststellung, dass er
Anspruch auf eine Teilnahme an den SIL-Koordinationsgesprächen habe.
Die REKO/INUM wies die Beschwerde am 8. Dezember 2006 ab. Dagegen erhob
der Kanton Thurgau am 25. Januar 2007 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht. Er beantragte, der Entscheid vom 8. Dezember 2006 sei
aufzuheben und das BAZL sei zu verpflichten, ihn als direkten Teilnehmer an
den SIL-Koordinationsgesprächen für den Flughafen Zürich zuzulassen.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Der Beschwerdeführer hält an seiner Auffassung fest, wonach er einen
Rechtsanspruch auf Teilnahme an den SIL-Koordinationsgesprächen habe. Er
macht geltend, das BAZL habe Art. 4 und 13 RPG (SR 700) sowie Art. 18 RPV
(SR 700.1) falsch ausgelegt und damit Bundesrecht verletzt. Auch die
REKO/INUM habe festgestellt, dass bereits vor dem gesetzlich geregelten
Sachplanverfahren eine gesetzliche Pflicht der Bundesbehörde zur
Zusammenarbeit mit den Kantonen bestehe, soweit eine Betroffenheit gegeben
sei. Insbesondere ist der Beschwerdeführer nicht einverstanden mit dem
Vorgehen des BAZL zur Bestimmung dieser raumplanerischen Betroffenheit. Er
billigt dem BAZL zwar zu, dass mit Blick auf ein schnelles und geordnetes
Verfahren die Festlegung gewisser Abgrenzungskriterien für die Teilnahme am
Koordinationsprozess Sinn machen könne. Vor dem Hintergrund der erwähnten
Zusammenarbeitspflicht hätten sich diese Kriterien seiner Meinung nach aber
an der tatsächlichen Betroffenheit und nicht an rein technokratischen
Gesichtspunkten zu orientieren.
2.1 Gemäss Art. 37 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über
die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) i.V.m. Art. 13 RPG und Art. 14 ff. RPV
erstellt das BAZL den SIL. Dieser legt nach Art. 3a Abs. 1 der Verordnung
vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR
748.131.1) die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt
der Schweiz für die Behörden verbindlich fest. Er bestimmt für die einzelnen
dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen
insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung,
die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb (Art. 3a Abs. 2
VIL). Für jeden Flugplatz wird gestützt auf diese Normen ein so genanntes
Objektblatt erstellt, das die entsprechenden Angaben für jede
Flugplatzanlage enthält. Im Sinne von Art. 19 RPV wird
im Sachplanverfahren in einem ersten Schritt ein Entwurf des Objektblatts
ausgearbeitet, welcher gemäss Praxis des BAZL auf dem vorgängig
durchgeführten Koordinationsprozess basiert.
2.2 Nach Art. 13 Abs. 2 RPG arbeitet der Bund bei der Erstellung von
Grundlagen für die Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben mit den Kantonen
zusammen und gibt diesen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben
rechtzeitig bzw. möglichst frühzeitig bekannt (vgl. Art. 18 Abs. 1 RPV). Die
Sachpläne des Bundes werden zwar sowohl in enger Zusammenarbeit mit den
Kantonen und Gemeinden wie auch unter Mitwirkung der Bevölkerung erstellt
(vgl. Art. 4 Abs. 2 RPG, Art. 17-19 RPV), doch mündet dieses
Anhörungsverfahren nicht in ein Rechtsmittelverfahren (vgl. auch BERNHARD
WALDMANN/PETER HÄNNI, Kommentar zum RPG, Bern 2006, N. 43 zu Art. 13 RPG).
Die Sachpläne sind einzig für die Behörden sowie für die mit der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben betrauten Personen und Organisationen, nicht dagegen
für Private rechtlich verbindlich (Art. 22 RPV; Urteil des Bundesgerichts
1A.64/2003 vom 8. Juli 2003, E. 6.1.3).
Erwägung 3
3. Die REKO/INUM hat zunächst festgestellt, die Koordinationsgespräche
lägen als Vorstufe zum Entwurf des Objektblattes ausserhalb des gesetzlich
geregelten Sachplanverfahrens und stellten insoweit informelles
Verwaltungshandeln dar. Die Verwaltung sei auch im Rahmen des informellen
Handelns an das Gesetzmässigkeitsprinzip und die rechtsstaatlichen Garantien
wie Verfahrensrechte, Gleichheitsgebot und Interessenabwägung gebunden.
Sodann hat die Vorinstanz geprüft, ob Art. 4 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 RPG,
Art. 18 RPV und/oder Art. 1 Abs. 2 USG (SR 814.01) dem Beschwerdeführer
einen Anspruch auf direkte Teilnahme an den Gesprächen einräumen.
3.1 Bei der Prüfung eines Anspruchs aus Art. 4 Abs. 2 RPG hat die
Vorinstanz in Erwägung gezogen, die allgemeine Mitwirkung im Sinne dieser
Bestimmung stelle eine institutionelle Einflussmöglichkeit dar und bewirke
keine rechtliche Bindung für die Beteiligten, sondern lediglich eine
politische Einflussnahme. Sie ermögliche die notwendige Breite der
Interessenabwägung und bilde damit eine wichtige Grundlage für den
sachgerechten Planungsentscheid. Dies verlange nach einer Mitwirkung zu
einem Zeitpunkt, in welchem die abschliessende Interessenabwägung und damit
der Planentscheid noch offen seien. Gegenstand der Information und
Mitwirkung
seien Planungen gestützt auf das RPG, also auch Sachpläne des Bundes. Von
Bedeutung war für die REKO/INUM, dass der SIL-Koordinationsprozess eine
Vorstufe des Entwurfes des SIL darstellt. Die Ausarbeitung des Entwurfes
folge auf die Koordinationsgespräche, welche mit dem Koordinationsprotokoll
ihren Abschluss fänden. Da der Mitwirkungsanspruch gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG
sich nur auf Planungen gemäss RPG beziehe und die Mitwirkung erst im
Entwurfsstadium gewährleiste, könne der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf
direkte Teilnahme an den SIL-Koordinationsgesprächen aus Art. 4 Abs. 2 RPG
ableiten. Vorliegend sei dies aber insofern nicht weiter von Bedeutung, als
die Mitwirkung nach Art. 4 Abs. 2 RPG ohnehin erfüllt sei. Diese gehe weiter
als ein blosses Äusserungsrecht und verlange, dass eigene Meinungen und
Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden könnten, dass sich die
planende Behörde mit den Vorschlägen materiell auseinandersetze und dazu
mindestens summarisch Stellung nehme. Im laufenden SIL-Verfahren werde der
Beschwerdeführer vom BAZL über den Verlauf der Gespräche informiert, er habe
ein Recht zur Stellungnahme und das BAZL gehe auf die ihm vorgelegten
Eingaben ein, was offensichtlich einer Mitwirkung im Sinne des Gesetzes
genüge.
3.2 Den zuständigen Behörden steht bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2
RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt insbesondere auch für die
Bestimmung des Kreises, welcher in ein Mitwirkungsverfahren einzubeziehen
ist. Eine stärkere Berücksichtigung der Mitwirkungsbegehren des
Beschwerdeführers wäre vor diesem Hintergrund nicht bundesrechtswidrig
gewesen. Aber auch die Art und Weise, wie das Mitwirkungsverfahren im
vorliegenden Fall gehandhabt wurde, kann nicht als bundesrechtswidrig
bezeichnet werden. Mit diesem Vorgehen haben die zuständigen Behörden den
ihnen nach Art. 4 Abs. 2 RPG zustehenden Spielraum jedenfalls nicht
überschritten. Als Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die
Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen
Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur entgegennehmen, sondern
auch materiell beantworten (BGE 111 Ia 164 E. 2d S. 168). Im Bereich der
Sachplanung stellt die zuständige Bundesstelle den Entwurf eines Konzepts
oder Sachplans den betroffenen Kantonen zu und teilt ihnen gleichzeitig mit,
wie die Information und die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung in den
amtlichen Publikationsorganen anzuzeigen sind (Art. 19 Abs. 1 RPV). Diesen
Anforderungen kommt das BAZL im vorliegenden Fall weitgehend nach, obwohl
sich das Verfahren noch nicht im Entwurfsstadium befindet, sondern - wie die
REKO/INUM zu Recht festgestellt hat - auf einer Vorstufe informeller
Gespräche. Der Beschwerdeführer erhält regelmässig Informationen zum
Koordinationsprozess, an welchem der Flughafen als Konzessionär, der
Standortkanton Zürich sowie die Nachbarkantone Aargau und Schaffhausen
beteiligt sind, auf deren Gebiet gemäss BAZL raumplanungsrelevante
Auswirkungen aus dem Flughafenbetrieb zu erwarten sind. Zudem kann sich der
Beschwerdeführer zu den Zwischenergebnissen des Koordinationsprozesses
vernehmen lassen und Erläuterungen verlangen. Damit tut das BAZL den
gesetzlichen Anforderungen von Art. 4 Abs. 2 RPG bereits im Vorstadium des
Sachplanverfahrens Genüge.
Erwägung 4
4.
4.1 In einem weiteren Schritt hat die Vorinstanz sich mit der Frage
auseinandergesetzt, ab wann das Recht auf Mitwirkung besteht. Auch in dieser
Hinsicht verfügen die rechtsanwendenden Behörden über einen
Handlungsspielraum. Wie die folgenden Erörterungen zeigen, haben sie diesen
nicht in bundesrechtswidriger Weise überschritten.
In Auslegung von Art. 13 Abs. 2 RPG und Art. 18 RPV führt die REKO/INUM
aus, alleine aus dem Umstand, dass sich die Erarbeitung des SIL erst im
informellen Verfahrensstadium befinde, dürfe nicht gefolgert werden, der
Beschwerdeführer habe keinen Anspruch auf direkte Teilnahme an den
Gesprächen. Die Zusammenarbeit der Bundesbehörde mit den Kantonen habe ohne
weiteres bereits vor dem eigentlichen, gesetzlich geregelten
Sachplanverfahren zu erfolgen, wenn eine Betroffenheit der Kantone gegeben
sei. Mit den Formulierungen in Art. 18 Abs. 1 RPV werde den
rechtsanwendenden Behörden ein gewisser Entscheidungsspielraum eingeräumt,
da die Begriffe des "möglichst frühzeitigen Einbezugs" und der "betroffenen
Behörden des Kantons" auslegungsbedürftig seien. Weil den Besonderheiten des
jeweiligen Verfahrens Rechnung zu tragen sei, bestehe ein Bedarf nach
Handlungsspielraum.
4.2 Das BAZL hatte den Ablauf und Inhalt des Koordinationsprozesses im
vorinstanzlichen Verfahren wie folgt geschildert:
Am Koordinationsprozess zum Flughafen Zürich nehmen neben dem BAZL der
Flughafen als Konzessionär sowie der Standortkanton Zürich teil. Die
Nachbarkantone Aargau und Schaffhausen, auf deren
Gebiet raumplanungsrelevante Auswirkungen aus dem Flughafenbetrieb zu
erwarten seien, würden in dem Umfang miteinbezogen, wie es ihre
Betroffenheit erfordere. Zudem sind diverse Bundesstellen sowie die
Flugsicherungsgesellschaft Skyguide involviert. Der Beschwerdeführer und die
anderen Nachbarkantone Schwyz, St. Gallen und Zug seien in ihrer Raumplanung
nicht betroffen, gälten aber als Beteiligte im Prozess. Sie würden
informiert und hätten das Recht zur Stellungnahme. In einer ersten Phase,
welche in der Zwischenzeit bis Mitte 2007 verlängert worden sei, würden die
fachtechnischen Grundlagen erarbeitet, indem mögliche Betriebsvarianten
entwickelt und geprüft würden. In den anschliessenden
Koordinationsgesprächen würden etwaige Konflikte zwischen den
Planungsträgern ermittelt und zu bereinigen versucht. In der zweiten Phase
ab Mitte 2007 fänden das Anhörungs- und Mitwirkungsverfahren sowie unter
Umständen das Bereinigungsverfahren nach RPG und RPV statt. Zur Prüfung
verschiedener Betriebsvarianten würden 15 Arbeitspakete bzw. -gruppen
gebildet. Die in ihrer Raumplanung betroffenen Kantone Aargau und
Schaffhausen wirkten lediglich in der Arbeitsgruppe "Recht und Verfahren"
mit, würden einige Male pro Jahr im Rahmen eines Fachaustausches auf
Projektleitungsstufe über die Planungsarbeiten orientiert und nähmen an den
Koordinationsgesprächen selbst teil. Das erste Koordinationsgespräch habe am
25. Oktober 2005 stattgefunden, das zweite werde in zwei Teilen
durchgeführt: Bis Ende des Jahres 2006 sei die Präsentation der Unterlagen
vorgesehen, die eigentliche Diskussion darüber solle im Frühjahr 2007
stattfinden. Danach werde die Optimierung der Varianten vorgenommen und
Mitte 2007 ein drittes Koordinationsgespräch durchgeführt. Über den Verlauf
und das Endergebnis werde schliesslich ein Koordinationsprotokoll erstellt,
mit welchem der SIL-Koordinationsprozess seinen Abschluss finden und das
Verfahren gemäss RPV beginnen werde. Im Vernehmlassungsverfahren vor
Bundesgericht hat das BAZL präzisiert, dass der 2. Teil des
Koordinationsgesprächs II voraussichtlich im Juni 2007 stattfinden werde und
das Ende des Koordinationsprozesses erst gegen Ende Jahr vorgesehen sei.
Anlässlich der Koordinationsgespräche würden die Zwischen- oder
Endergebnisse öffentlich bekannt gegeben und die Auswirkungen auf die
kantonalen Richtplanungen könnten politisch bewertet werden. Der
Beschwerdeführer und die übrigen nicht in ihrer Richtplanung betroffenen
Nachbarkantone würden einen Tag nach den Koordinationsgesprächen
bei einem separaten Anlass informiert. Alle Nachbarkantone, sowohl die
raumplanerisch betroffenen wie auch die anderen, hätten anschliessend die
Möglichkeit, mit Fragen ans BAZL zu gelangen. Zu den aufgeworfenen Themen
werde im Anschluss eine Informationsveranstaltung auf Fachebene stattfinden.
Die Kantone würden danach nochmals Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
Dieser Verfahrensablauf zeigt, dass die Mitwirkungs- und
Informationsrechte des Beschwerdeführers bundesrechtskonform gehandhabt
wurden.
4.3 Bei der Beurteilung, welche Kantone als "Betroffene" mit
einzubeziehen sind, stellt das BAZL auf das Kriterium der raumplanerischen
Betroffenheit ab. Wenn der potenzielle Objektblattentwurf auch Anpassungen
eines kantonalen Richtplans erforderlich machen könnte, wird der betreffende
Kanton in den Koordinationsprozess einbezogen. Dies ist nach Auffassung des
BAZL dann der Fall, wenn zu erwarten ist, dass in gewissen Gebieten keine
Wohnzonen der Empfindlichkeitsstufe (ES) II gemäss Anhang 5 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) mehr
ausgeschieden werden könnten (57 dB[A] tagsüber und 50 dB[A] nachts).
Weitere Auswirkungen, welche die Beeinflussung der Richtplanung in den
Nachbarkantonen erwarten lassen würden, bestehen nach Meinung des BAZL
aufgrund der Distanz zum Flughafen Zürich nicht.
4.4 Die REKO/INUM hat dieses Vorgehen als praktikabel und sachgerecht
eingeschätzt. Auch das vom BAZL gewählte Abgrenzungskriterium zur Bestimmung
der raumplanerischen Betroffenheit sei nicht zu beanstanden und werde vom
Beschwerdeführer grundsätzlich anerkannt. Es gewährleiste bei einheitlicher
Anwendung eine rechtsgleiche Behandlung aller Nachbarkantone. Diese
Ausführungen der Vorinstanz sind bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Der
Beschwerdeführer bringt im bundesgerichtlichen Verfahren keine Argumente
vor, welche zu einer anderen Beurteilung Anlass geben würden. Insbesondere
erscheint das vom BAZL benutzte Abgrenzungskriterium als geeignetes Mittel,
um den Kreis der Gesprächsteilnehmer zu definieren. Sobald die
Bundesfachstelle bei der Erarbeitung des Sachplans feststellt, dass die von
ihr vorgesehenen Festlegungen raumwirksame Tätigkeiten anderer Behörden
ausschliessen, behindern, bedingen oder ergänzen, hat sie die betroffenen
Behörden zu unterrichten und unverzüglich die Zusammenarbeit einzuleiten
(Bundesamt für Raumentwicklung [ARE], Neues Raumplanungsrecht -
Erläuterungen zur RPV, Bern 2001, Art. 18 S. 21). Es ist daher sinnvoll,
bereits im Vorverfahren jene Kantone in den Koordinationsprozess
miteinzubeziehen, bei welchen Auswirkungen des Sachplans auf die
Richtplanung zu befürchten sind. Als Indiz dafür durfte das BAZL auf die
Möglichkeit zur künftigen Wohnzonen-Ausscheidung abstellen, welche u.a. von
den Lärmimmissionen abhängig ist. Eine Verletzung von Bundesrecht ist darin
nicht zu erblicken.
Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer bereits in dieses Vor-Verfahren
eingebunden ist, indem er über die Gesprächsergebnisse umgehend informiert
wird und ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt wird.
Erwägung 5
5. Schon im vorinstanzlichen Verfahren rügte der Beschwerdeführer, das
BAZL stelle bei der Bestimmung der raumplanerischen Betroffenheit auf Daten
des bestehenden provisorischen Betriebsreglements ab, obwohl künftige
Betriebsvarianten zur Diskussion stünden.
5.1 Nach den Ausführungen des BAZL in seiner Vernehmlassung an die
Vorinstanz ist hinsichtlich der Lärmberechnung zwischen Betriebsvarianten
einerseits und Betriebskonzepten andererseits zu unterscheiden. Letztere
seien An-/Abflugkombinationen, nach welchen ein Flughafen zu einem
bestimmten Zeitpunkt betrieben werde. Eine Betriebsvariante indessen sei die
Summe aller regelmässig eingesetzten Betriebskonzepte auf einem Flughafen.
Jede Variante bestehe somit aus mehreren Konzepten. Zur Berechnung der
Lärmbelastung bei einem Flughafen sei jeweils auf die ganze Variante
abzustellen; es seien also sämtliche bei der Variante angewandten Konzepte
mit einzubeziehen, nicht nur einzelne davon. Vorliegend seien die
Lärmberechnungen zu den Betriebsvarianten zwar noch nicht abgeschlossen.
Jedoch würden die Daten für die rund 50 Betriebskonzepte bereits vorliegen,
und aus diesen liessen sich Rückschlüsse auf die Lärmbelastung ziehen. Wenn
die für eine Region lärmmässig ungünstigsten Konzepte herangezogen würden,
könne die maximal mögliche Ausdehnung der Lärmkurven abgelesen werden. Diese
werde mit Sicherheit auch von den Varianten-Lärmberechnungen nicht
übertroffen. Im Falle des Beschwerdeführers würden die Ost-Konzepte zur
höchsten Lärmbelastung führen. Hierbei seien die Berechnungen für Tag und
Nacht gesondert vorzunehmen.
Beide Lärmbelastungen würden nicht über den Planungswerten der ES II zu
liegen kommen.
5.2 Die REKO/INUM hat dem Beschwerdeführer entgegengehalten, schon in den
Anfängen auf die Betroffenheit aufgrund der künftigen Betriebsvarianten
abzustellen, wäre einerseits schwer möglich. Andererseits käme dies, so die
Vorinstanz, einer Vorwegnahme der Variantenausarbeitung gleich. Folglich sei
dem BAZL nicht vorzuwerfen, dass es zu Beginn des Koordinationsprozesses auf
das bestehende provisorische Betriebsreglement abgestellt habe, um die
raumplanerische Betroffenheit zu ermitteln. Auch dies ist bundesrechtlich
nicht zu beanstanden. Die vom Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen
Verfahren nachgereichten Lärmmessungen vermögen daran nichts zu ändern.
Sollten für den Beschwerdeführer dennoch raumplanerisch relevante
Belastungen auftreten, sieht das BAZL gemäss den Ausführungen im
angefochtenen Entscheid vor, ihn nachträglich ins Verfahren mit
einzubeziehen.
Erwägung 6
6. Insgesamt vermag der Beschwerdeführer nicht darzutun, weshalb die
Vorinstanz Bundesrecht verletzt haben soll. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist deshalb abzuweisen. In Beachtung von Art.
156 Abs. 2 OG sind keine Kosten zu erheben.