BGE 132 I 167
Urteilskopf
132 I 167
20. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A.
gegen Landrat des Kantons Basel-Landschaft (Staatsrechtliche Beschwerde)
1P.324/2005 vom 10. Mai 2006
Regeste
Art. 8 Abs. 2 und 3 BV; diskriminierende Verweigerung einer Einbürgerung?
Der Berufung auf Art. 15 BV und Art. 9 EMRK kommt im Hinblick auf die
Rüge, die Einbürgerung sei wegen der Religionszugehörigkeit aus
diskriminierenden Gründen verweigert worden, keine selbständige Bedeutung zu
(E. 3).
Mangels hinreichender Integration der Gesuchstellerin verstösst die
Verweigerung der Einbürgerung nicht gegen Art. 8 Abs. 2 BV (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 167
A. ist türkische Staatsangehörige, wurde in Basel geboren, besuchte in
Muttenz die Primarschule, absolvierte in Istanbul eine vierjährige
Mittelschule und liess sich dort als Religionslehrerin ausbilden. Heute
wohnt sie in Muttenz und übt eine freiwillige Tätigkeit als
Religionslehrerin sowie Gelegenheitsarbeiten aus.
Zusammen mit ihren Eltern (B. und C.) und ihrem Bruder (D.) stellte A. im
Herbst 2002 in Muttenz ein Gesuch um Einbürgerung; das Gesuch der Mutter,
C., ist später zurückgezogen worden.
Die Bürgergemeindeversammlung von Muttenz entsprach dem Gesuch um Aufnahme
in das Bürgerrecht und erteilte A., B. und D. das Gemeindebürgerrecht. Das
Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) erteilte die
eidgenössische Einbürgerungsbewilligung.
Im Hinblick auf die Erteilung des Kantonsbürgerrechts beriet die
Petitionskommission des Landrates des Kantons Basel-Landschaft die
Einbürgerungsgesuche der Familie einlässlich und hörte A. an. Sie beantragte
dem Landrat mit knapper Mehrheit die Ablehnung des Ersuchens von A.; die
Mehrheit der Petitionskommission hegte in ihrem Bericht an den Landrat
Zweifel an der Integration von A. Demgegenüber befürwortete sie einstimmig
die Gutheissung der Gesuche von B. und D.
Der Landrat behandelte die Einbürgerungsgesuche an seiner Sitzung vom 7.
April 2005. Nach ausführlicher Diskussion lehnte der Landrat das
Einbürgerungsgesuch von A. mit 46 zu 34 Stimmen ab. Die Gesuche von B. und
D. wurden unter Erteilung des Kantonsbürgerrechts gutgeheissen.
Gegen diesen Entscheid des Landrates hat A. beim Bundesgericht wegen
Verletzung von Art. 8 Abs. 2 und 3 sowie von Art. 15 BV und Art. 9 EMRK
staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde
ab, soweit darauf einzutreten ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass sie nach dem
kantonalen Bürgerrechtsgesetz einen Anspruch auf Einbürgerung habe. Für die
Bejahung ihrer Legitimation muss sie daher in unmittelbar durch die
Bundesverfassung geschützten Interessen betroffen sein.
2.1 Als Partei im kantonalen Verfahren kann die Beschwerdeführerin die
Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren
Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das gilt für Rügen
der Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und trifft
namentlich zu, wenn das gänzliche Fehlen einer Begründung des angefochtenen
Entscheides beanstandet wird (BGE 129 I 217 E. 1.4 S. 222; 131 I 18).
Hingegen legitimiert diese Parteistellung nicht zur Rüge, ein Entscheid sei
mangelhaft begründet, d.h. die Begründung sei unvollständig, zu wenig
differenziert oder materiell unzutreffend (BGE 129 I 217 E. 1.4 S. 222).
Eine solche setzt die Legitimation in der Sache selbst voraus, die sich bei
Anrufung spezieller Verfassungsrechte bereits aus der
Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt der als verletzt gerügten
Verfassungsrechte ergibt (BGE 129 I 217 E. 1.1 S. 220). Das trifft auf die
Rügen zu, der angefochtene Beschluss verletze das Diskriminierungsverbot
und das Gebot der Geschlechtergleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 2 und 3 BV
bzw. der Beschluss halte vor der Religionsfreiheit nach Art. 15 BV und Art.
9 EMRK nicht stand. Bei dieser Sachlage kommt der Anrufung von Art. 13 EMRK
in Verbindung mit Art. 9 EMRK keine selbständige Bedeutung zu.
In diesem Rahmen ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert.
2.2 Im vorliegenden Fall rügt die Beschwerdeführerin nicht eigentlich das
Fehlen einer Begründung überhaupt. Sie macht vielmehr geltend, die Motive
des Landrates und damit der angefochtene Beschluss als solcher stützten sich
letztlich auf Überlegungen, die gegen das Diskriminierungsverbot sowie gegen
die Religionsfreiheit verstiessen.
Erwägung 3
3. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des
Diskriminierungsverbots nach Art. 8 Abs. 2 und Abs. 3 BV sowie der
Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV und Art. 9 EMRK geltend.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich
nicht wegen seiner Herkunft, Rasse und der religiösen, weltanschaulichen
oder politischen Überzeugung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine
Person ungleich behandelt wird aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer
bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen
Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird.
Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von
Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteilung von
Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist,
weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und
nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen
Personen ausmacht. Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt
demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche
Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützte Gruppen
enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe
besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 129 I
217 E. 2.1 S. 223 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Doktrin).
Art. 15 Abs. 1 BV gewährleistet die Glaubens- und Gewissensfreiheit; nach
Art. 15 Abs. 2 BV hat jede Person das Recht, ihre Religion und ihre
weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und
allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen. Einen entsprechenden
Schutz gewährt Art. 9 Ziff. 1 EMRK, welchem für den vorliegenden
Zusammenhang keine über Art. 15 BV hinausgehende Tragweite zukommt (vgl. BGE
123 I 296 E. 2b/aa S. 301).
Im vorliegenden Fall kommt der Berufung auf Art. 15 BV und Art. 9 EMRK
keine eigenständige Bedeutung zu. Der Beschwerdeführerin wird durch den
angefochtenen Entscheid in keiner Weise versagt, ihre Religion frei zu
wählen und auszuüben oder sie durch religiös bedingte Gewohnheiten wie das
Verhalten im gesellschaftlichen Umfeld oder das Tragen von Kopftuch und
langen Gewändern zu bekennen. Einen Eingriff in die Religionsfreiheit
erblickt die Beschwerdeführerin im Umstand, dass sie wegen ihres
Bekenntnisses zum Islam und den daraus folgenden Gewohnheiten nicht
eingebürgert worden ist bzw. für eine erfolgreiche Einbürgerung ihre
Religion aufgeben müsste. Dieser behauptete Eingriff wäre indessen ein
indirekter. Er bedeutete, dass die Beschwerdeführerin wegen ihres religiösen
Bekenntnisses im Einbürgerungsverfahren benachteiligt worden sei. Eine
derartige Benachteiligung wäre indessen typischerweise dem
Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV zuzuordnen. Die Beschwerde
ist daher unter diesem Gesichtswinkel zu beurteilen.
Dabei zeigen die vorliegenden Gegebenheiten, dass sich nicht bloss die
Frage einer diskriminierenden Behandlung wegen einer religiösen Überzeugung
nach Art. 8 Abs. 2 BV stellt. Denn mit Entscheiden vom gleichen Tag hat der
Landrat dem Vater und dem Bruder der Beschwerdeführerin, die sich
gleichermassen zum Islam bekennen, das Kantonsbürgerrecht erteilt. Die
Beschwerdeführerin macht daher zusätzlich geltend, dass sie wegen ihrer
religiösen Überzeugung spezifisch als Frau benachteiligt werde. Aus dem
Koran werde für Musliminnen das Gebot abgeleitet, das Kopftuch und lange
Gewänder zu tragen und fremden Männern nicht die Hand zu reichen. Die
Befolgung dieser Regeln habe sie im Einbürgerungsverfahren zusätzlich als
Frau in diskriminierender Weise benachteiligt. Diese Rüge weist damit einen
zusätzlichen Zusammenhang mit dem Verbot der Geschlechterdiskriminierung auf
und ist daher auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 Abs. 3 BV zu
beurteilen.
Erwägung 4
4.
4.1 Für die Beurteilung der von der Beschwerdeführerin vorgetragenen
Rüge, der Landratsbeschluss bzw. die Begründung lasse sich
vor dem Diskiminierungsverbot nicht halten, ist in erster Linie auf den
offiziellen Antrag der (Mehrheit der) Petitionskommission und die von ihr
dargelegten Motive abzustellen (vgl. BGE 131 I 18 E. 3.1 S. 20; Urteil
1P.516/2005 vom 19. Januar 2006). Gleichermassen sind die Diskussionsvoten
im Landrat, mit denen der Antrag der Kommission unterstützt wurde,
mitzuberücksichtigen. Im bundesgerichtlichen Verfahren ist schliesslich die
Vernehmlassung des Rechtsdienstes, welche die Begründung der
Petitionskommission präzisiert und zu der die Beschwerdeführerin hatte
Stellung nehmen können, von Bedeutung.
Demgegenüber tragen die Voten von Landräten, die dem Antrag der
Petitionskommission entgegentraten und sich für die Gutheissung des
Einbürgerungsgesuchs einsetzten, den angefochtenen Landratsbeschluss gerade
nicht mit und sind für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde
grundsätzlich ausser Acht zu lassen. Immerhin ist im Einzelfall nicht
auszuschliessen, dass Minderheitsvoten gewisse Rückschlüsse auf Haltung und
Begründung der Mehrheit zulassen und insoweit die Auffassung der Mehrheit in
fragwürdigem Licht erscheinen lassen können.
Im Einzelfall sind die verschiedenen, allenfalls voneinander abweichenden
Begründungen miteinander in Beziehung zu setzen und entsprechend zu
gewichten. Dabei ist für das bundesgerichtliche Verfahren von Bedeutung,
dass ein kantonaler Entscheid auf staatsrechtliche Beschwerde hin nicht
schon allein wegen einzelner Begründungselemente, sondern nur dann
aufgehoben wird, wenn er sich auch im Ergebnis als verfassungswidrig erweist
(BGE 131 I 217 E. 2.1 S. 219; 129 I 8 E. 2.1 S. 9; 127 I 54 E. 2b S. 56; 126
I 50 E. 4d S. 60).
4.2 Die Petitionskommission hielt in ihrem schriftlichen Bericht und
Antrag auf Abweisung des Einbürgerungsgesuches Folgendes fest:
Einschätzung der Integrationswilligkeit
Obwohl A. sich an diversen Orten um eine Arbeitsstelle bemüht hatte,
musste sie immer wieder Absagen hinnehmen. So hatte sie sich in den
letzten zwei Jahren nicht mehr um Arbeit und um bessere
Deutsch-Sprachkenntnisse bemüht. Nach ihrer Meinung müsse jeder
(Schweizer) selber entscheiden, wie er leben möchte. Sie lebe jedoch so,
wie es der Koran vorschreibe.
Ein Indiz für die Integration ist nicht die äussere Erscheinung, sondern
die allmähliche Annäherung und Angleichung an die Kultur der Bevölkerung
des Aufnahmelandes. Diese Integrationswilligkeit sollte vor einer
Einbürgerung klar ersichtlich sein.
Im Zweifel muss ein Dossier gründlich hinterfragt werden. Wenn ein
Zweifel beim Bund und Kanton nicht ausgeräumt werden kann, muss ein Nein
zur Einbürgerung resultieren. Während eine Kommissionsminderheit der
Meinung war, die Integrationserfordernisse seien erfüllt, verneinte dies
eine knappe Mehrheit.
Die Antragstellerin hat jederzeit die Möglichkeit, in einem späteren
Zeitpunkt ein neues Gesuch zu stellen.
In der mündlichen Berichterstattung im Landrat ist gleichermassen davon
ausgegangen worden, dass eine Einbürgerung eine hinreichende Integration
erfordere bzw. einen hinreichenden Integrationswillen bereits im Zeitpunkt
der Gesuchstellung voraussetze. Als Indiz eines fehlenden bzw. ungenügenden
Integrationswillens ist darauf hingewiesen worden, dass sich die
Beschwerdeführerin in den letzten Jahren um keine Arbeitsstelle bemüht habe,
dass sie über keinen (genügenden) Arbeitserwerb verfüge und damit von ihrem
Vater bzw. ihren Verwandten abhängig sei. In gleicher Weise wird
festgestellt, dass die Beschwerdeführerin in den letzten Jahren keine
Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Deutschkenntnisse unternommen habe. Es
wird Gewicht darauf gelegt, dass die Beschwerdeführerin den Willen einer
allmählichen Annäherung und Angleichung an die Kultur der schweizerischen
Bevölkerung im Lichte einer tatsächlichen Integration bekunden müsste.
Schliesslich wird in der Vernehmlassung des Rechtsdienstes darauf
hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin jeglichen Kontakt mit der Schweizer
Bevölkerung meide, sich ganz überwiegend im Kreise ihrer Familie und mit
muslimischen Landsfrauen aufhalte und keinerlei Wille zeige, auf die hiesige
Bevölkerung zuzugehen.
4.3 Die Beschwerdeführerin zieht das Fehlen der für eine Einbürgerung
erforderlichen Integration bzw. eines entsprechenden Integrationswillens in
ihrer Beschwerde nicht in Frage. Insbesondere macht sie nicht geltend, dass
die entsprechenden Vorbringen der Petitionskommission und der Mehrheit des
Landrates sowie die Erwägungen in der Vernehmlassung des Rechtsdienstes
unzutreffend seien. Sie bringt auch nichts vor, was auf ihre tatsächliche
Integration schliessen liesse.
Für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde kommt entscheidendes
Gewicht dem Umstand zu, dass sich die Beschwerdeführerin vorab im Kreise
ihrer Familie bzw. im Kreise von muslimischen
Landsfrauen und der Moschee in Basel aufhält, nicht auf die hiesige
Bevölkerung zugeht und diese gar meidet. Darin kann eine mangelnde
Integration, ein unzureichender Integrationswille und eine ungenügende
allmähliche Annäherung und Angleichung an die schweizerische Kultur und die
hiesigen Gewohnheiten erblickt werden. Die Religion verbietet, soweit
ersichtlich, den Kontakt mit der schweizerischen Bevölkerung und eine
entsprechende Integration nicht. Der der Beschwerdeführerin vorgehaltene
Mangel an Integration, an Integrationswille und Anpassung steht nicht in
unmittelbarem Zusammenhang mit ihrer Religion, mit dem tatsächlichen
Beachten und Leben des Islam und mit den aus dem Koran abgeleiteten
Verhaltens- und Bekleidungsweisen. Er ist vielmehr Ausdruck der Auffassung,
dass Personen nicht eingebürgert werden sollen, die sich von der
schweizerischen Bevölkerung fernhalten und bewusst und freiwillig nicht in
näheren Kontakt mit den Leuten des aufnehmenden Landes treten wollen. All
diese Vorbringen sind, für sich genommen, neutral gehalten und lassen keine
auf Religion, Rasse oder Herkunft beruhende Diskriminierung erkennen. Bei
dieser Sachlage ist im bundesgerichtlichen Verfahren nicht darüber zu
befinden, ob die einzelnen Begründungselemente in jeder Hinsicht materiell
zutreffen, allenfalls von der bisherigen Praxis abweichen oder gar neue
Kriterien einführen. Es ist daher unerheblich, wenn in der Debatte von
Seiten der Befürworter des Einbürgerungsgesuches darauf hingewiesen worden
ist, dass das Bemühen um eine Arbeitsstelle in der bisherigen
Einbürgerungspraxis keine Rolle gespielt habe und dass auch Personen
eingebürgert worden seien, die, soweit sie nicht der Öffentlichkeit zur Last
fielen, über keine Arbeitsstelle verfügten und von Eltern oder Verwandten
unterhalten wurden. Unerheblich ist desgleichen, dass die mündlichen
Deutschkenntnisse der Beschwerdeführerin vom Kommissionssprecher als gut
bezeichnet worden sind.
Vor diesem Hintergrund kann nicht von einem Verstoss gegen Art. 8 Abs. 2
BV gesprochen werden. Das zeigt sich denn auch darin, dass der Vater und der
Bruder der Beschwerdeführerin, die sich gleichermassen zum Islam bekennen,
in Anbetracht ihrer Integration bzw. ihres Integrationswillens tatsächlich
eingebürgert worden sind. Es kann auch nicht davon gesprochen werden, dass
die Beschwerdeführerin wegen der aus dem Koran abgeleiteten
Bekleidungsvorschriften spezifisch als Frau diskriminiert würde, da, wie der
Rechtsdienst ausführt, in der Vergangenheit auch muslimische
Frauen, welche sich nach den Gepflogenheiten ihrer Religion kleiden,
tatsächlich eingebürgert worden sind. Daran vermag der Einwand der die
Einbürgerung unterstützenden Minderheit in der Kommission und im Landrat
nichts zu ändern, wonach die Beschwerdeführerin nur dann Chancen auf eine
Einbürgerung hätte, wenn sie ihr Kopftuch ablegen und somit ihrer religiösen
Überzeugung entsagen würde. Auch die von Seiten der Minderheit in Kommission
und Landrat mit Blick auf das Beachten der muslimischen
Bekleidungsvorschriften emotional geführte Debatte vermochte nicht
aufzuzeigen, dass die Beschwerdeführerin tatsächlich integriert sei,
zumindest einen hinreichenden Integrationswillen an den Tag lege und
letztlich bereit sei, in einen für eine Einbürgerung erforderlichen Kontakt
mit der hiesigen Bevölkerung zu treten. Es kann daher, wie von den
Befürwortern einer Einbürgerung vorgebracht, auch nicht gesagt werden, es
fehle an einer tatsächlichen Begründung, worin die allmähliche Angleichung
an schweizerische Gewohnheiten erblickt werde. Diese ist vielmehr darin zu
sehen, dass die einbürgerungswillige Person tatsächlich in einen
eigentlichen Kontakt mit der Bevölkerung des aufnehmenden Gemeinwesens trete
und hierfür ein entsprechender Integrationswille bezeuge. Darin liegt weder
eine (direkte oder indirekte) Benachteiligung wegen eines religiösen
Bekenntnisses noch eine geschlechterspezifische Benachteiligung. Bei dieser
Sachlage kann von einer Diskriminierung und von einem Verstoss gegen Art. 8
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 3 BV nicht gesprochen werden.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet.