BGE 132 II 449
Urteilskopf
132 II 449
36. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X.
AG gegen Schweizerische Eidgenossenschaft sowie Eidgenössische
Rekurskommission für die Staatshaftung (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
2A.27/2006 vom 20. November 2006
Regeste
Art. 3 Abs. 1 VG; Art. 27 GSchG; Art. 29 USG; Art. 2 aDüV; Art. 6 Abs.
2bis aDüBV; Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5 zur
Stoffverordnung; Verantwortlichkeit des Bundes für die im Kampf gegen den
Rinderwahnsinn (BSE) getroffenen Massnahmen; Bewilligungspflicht für die
Zulassung von tiermehlhaltigen Düngern.
Gesetzliche Regelung der Zulassung von Düngemitteln vor und nach dem 1.
Januar 2001 (E. 2). Rechtliche Voraussetzungen für eine Verantwortlichkeit
des Bundes (E. 3). Gesetzliche Grundlage für die Einführung einer
Bewilligungspflicht für Dünger, die nicht zur landwirtschaftlichen
Verwendung bestimmt sind (E. 4). Verhältnismässigkeit der eingeführten
Bewilligungspflicht (E. 5) und Anpassung der bestehenden Zulassungen an die
neue Sach- und Rechtslage (E. 6). Keine pflichtwidrige Informationstätigkeit
des Bundesamts für Landwirtschaft (E. 7).
Sachverhalt
A.
A.a Im Jahre 1986 trat in Grossbritannien erstmals der sog. Rinderwahnsinn
(Bovine spongiforme Enzephalopathie; kurz: BSE) auf. Dabei handelt es sich
um eine chronisch-degenerative Krankheit des Zentralnervensystems des Rinds,
die stets tödlich ausgeht. In der Folge wurden in ganz Europa verschiedene
Massnahmen zur Eindämmung und Ausrottung dieser übertragbaren Krankheit
ergriffen. Unmittelbar nachdem am 2. November 1990 der erste BSE-Fall in der
Schweiz aufgetreten war, hat das Bundesamt für Veterinärwesen die Verwendung
jener Teile des Rinds für die menschliche Ernährung verboten, bei welchen
ein Risiko besteht, dass sie infektiöses Gewebe enthalten (sog.
spezifiziertes Risikomaterial: vorab Knochenmark, Gehirn und gewisse andere
Organe; vgl. Art. 6 der Verordnung über Sofortmassnahmen gegen die
spongiforme Enzephalopathie der Wiederkäuer [VSEW; AS 1990 S. 1921]).
Weitere Massnahmen zielten darauf ab, infektiöses Material aus dem Futter
der Rinder zu entfernen; insbesondere wurde die Verfütterung von Tiermehl an
Wiederkäuer verboten (vgl. Art. 4 VSEW).
A.b Weil sich in der Zwischenzeit gezeigt hatte, dass auch eine äusserst
geringe Menge an infektiösem Material für eine Ansteckung mit BSE ausreicht,
wurde auf den 1. Mai 1996 jegliche Verwendung der risikobehafteten
Rinderorgane untersagt; das spezifizierte Risikomaterial musste ab diesem
Zeitpunkt systematisch vernichtet werden (vgl. Art. 181 Abs. 1 der
Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 [TSV; SR 916.401] in der Fassung vom
17. April 1996 [AS 1996 S. 1215]) und durfte nicht mehr - wie bis anhin
üblich - zu Schweine- oder Geflügelfutter verarbeitet werden. Durch diese
Massnahme
sollte vermieden werden, dass es in Tiermehlfabriken, die sowohl Futter für
Wiederkäuer als auch solches für andere Tiere herstellen, zu
Kreuzkontaminationen kommt. Aufgrund von wissenschaftlichen Studien, welche
auf die Möglichkeit einer vertikalen Übertragung von BSE hinwiesen, wurde
weiter die Tötung aller direkten Nachkommen von erkrankten Kühen angeordnet
(Art. 178 Abs. 2 TSV in der Fassung vom 16. September 1996 [AS 1996 S.
2559]). Kurze Zeit später wurde zudem die jeweilige Schlachtung der gesamten
Herde von erkrankten Tieren beschlossen (Bundesbeschluss vom 13. Dezember
1996 über befristete Sofortmassnahmen gegen die BSE im schweizerischen
Rindviehbestand [AS 1996 S. 3485]; vgl. zum Ganzen: BGE 132 II 305 lit. C
und D S. 309 ff.). Aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse, welche
eine verbesserte Identifizierung der Risikotiere innerhalb der betroffenen
Herde erlaubten, wurde auf den 1. Juli 1999 von der Herden- zur
Kohortenschlachtung übergegangen (Art. 178 Abs. 1 lit. d TSV in der Fassung
vom 15. März 1999 [AS 1999 S. 1527]).
A.c In der Folge kam es jedoch weiterhin zu Neuansteckungen mit BSE: Im
Oktober 2000 wurde die Krankheit auch bei zwei Rindern festgestellt, die
nach dem 1. Mai 1996 - mithin nach dem Zeitpunkt, in welchem die
verschärften Massnahmen zur Bekämpfung von BSE in Kraft getreten sind -
geboren worden waren. Deshalb wurden weitere Vorkehren getroffen;
insbesondere wurde ab 1. Januar 2001 gänzlich verboten, Mehle und
Extraktionsfette tierischer Herkunft an Nutztiere zu verfüttern (Art. 183
TSV in der Fassung vom 20. Dezember 2000 [AS 2001 S. 259 f.]; für eine
Übersicht über alle ergriffenen Massnahmen vgl. LUKAS PERLER, Bovine
spongiforme Enzephalopathie [BSE]: Auftreten und Entwicklung in Europa, in:
Schweizer Archiv für Neurologie und Psychiatrie 152/2001 S. 58,
[www.sanp.ch/pdf/2001/2001-02/2001-02-011.pdf] sowie die detaillierte
Chronologie des Bundesamts für Veterinärwesen [www.bvet.
admin.ch/tiergesundheit/00199/00200/index.html?lang=de&download=01531_de.pdf]
).
B.- Im Kampf gegen BSE wurden Ende des Jahres 2000 auch die einschlägigen
Bestimmungen über die in der Landwirtschaft zugelassenen Düngemittel
revidiert. Dünger, die Mehle oder Extraktionsfette tierischer Herkunft
enthielten und bis anhin bloss meldepflichtig gewesen waren, durften ab 1.
Januar 2001 nicht mehr bewilligungsfrei in Verkehr gebracht werden (vgl. E.
2.4). Demzufolge ersuchte die Kommanditgesellschaft Y. am 19. Januar 2001
für 41 Düngerprodukte
mit Inhaltsstoffen tierischer Herkunft, die sie bisher bewilligungsfrei
hatte abgeben können, um eine Bewilligung für das Inverkehrbringen. Jene
zwölf ihrer Produkte, die als bewilligungspflichtiges Material einzig
Hornmehl enthielten, wurden vom Bundesamt für Landwirtschaft zunächst
provisorisch (Verfügungen vom 2. Februar 2001) und anschliessend definitiv
bewilligt (Verfügungen vom 20. Juli 2001). Am 26. Februar 2001 zog die Y.
die Bewilligungsgesuche für die Dünger mit Fleisch- und Knochenmehl zurück,
weil sie zur Auffassung gelangt war, dass für deren Abgabe gemäss den
Übergangsbestimmungen der neuen Düngerverordnung (vgl. E. 2.4 und E. 4.4)
keine Bewilligung erforderlich sei.
C.- In der Folge ersuchte die Y. wiederholt um Erlass einer
Feststellungsverfügung, wonach sie ihre Dünger mit Fleisch- oder Knochenmehl
(gestützt auf das Übergangsrecht) bis zum 30. September 2003 weiterhin ohne
Bewilligung abgeben dürfe. Am 25. Juni 2001 nahm das Bundesamt für
Landwirtschaft abschlägig Stellung und betonte, nach dem 1. Januar 2001
dürften Dünger, die Tiermehl enthielten, nicht mehr ohne Bewilligung in
Verkehr gebracht werden. Hiergegen gelangte die Y. an die Rekurskommission
des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, welche die
Rechtsmittelverfahren am 30. Dezember 2002 als gegenstandslos abschrieb,
nachdem die gesamten streitbetroffenen Düngerbestände in der Zwischenzeit
entweder vernichtet (fleisch- und knochenmehlhaltige Produkte) oder verkauft
worden waren (hornmehlhaltige Produkte).
D.- Bereits am 19. Dezember 2001 hatte die Y. beim Eidgenössischen
Finanzdepartement ein Schadenersatzbegehren eingereicht, weil das Bundesamt
für Landwirtschaft im Zusammenhang mit der Bewilligungspflicht für
tiermehlhaltige Düngemittel rechtswidrig gehandelt habe. Sie rügte
insbesondere, dass es bei Düngern für Zierpflanzen und Hausgärten sowie bei
Kompostierungsmitteln an einer gesetzlichen Grundlage für entsprechende
Massnahmen fehle (vgl. E. 4). Das Schadenersatzverfahren war sistiert
worden, bis die bei der Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements hängigen Beschwerdeverfahren abgeschlossen
waren. Am 8. Oktober 2003 erstattete das Bundesamt für Veterinärwesen einen
Amtsbericht zur Frage, wie die Gefährlichkeit von Düngemitteln mit Blick auf
BSE Ende des Jahres 2000 zu beurteilen gewesen sei. Mit Verfügung vom 15.
Oktober 2004 wies das Eidgenössische Finanzdepartement das
Schadenersatzbegehren der Y. ab.
E.- Hiergegen beschwerte sich die neu gegründete X. AG, in welche die
Aktiven und Passiven der Y. eingebracht worden waren, erfolglos bei der
Eidgenössischen Rekurskommission für die Staatshaftung (Urteil vom 29.
November 2005).
F.- Am 16. Januar 2006 hat die X. AG beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und ihr Schadenersatz in der Höhe von Fr. 2'215'244.80
zuzusprechen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.1 Art. 27 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer (GSchG; SR 814.20) schreibt eine Bodenbewirtschaftung vor, welche -
entsprechend dem Stand der Technik - die Gewässer nicht beeinträchtigt.
Insbesondere ist auf die Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und
Pflanzenbehandlungsmitteln zu achten, wobei die nähere Regelung dieses
Problembereichs dem Bundesrat übertragen wird (vgl. auch Art. 9 Abs. 2 lit.
c GSchG). Auch das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
(USG; SR 814.01) ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften über Düngemittel zu
erlassen; es zählt diese zu den Stoffen, welche aufgrund ihrer
Eigenschaften, Verwendungsart oder Verbrauchsmenge die Umwelt oder
(mittelbar) den Menschen gefährden können (Art. 29 USG).
2.2 Gestützt auf diese Ermächtigungen erliess der Bundesrat die
Verordnung vom 26. Januar 1994 über das Inverkehrbringen von Düngern und
diesen gleichgestellten Erzeugnissen (Dünger-Verordnung, aDüV; AS 1994 S.
700 ff.). Diese Verordnung regelte das Inverkehrbringen von Düngern "zur
Verwendung in der Landwirtschaft" (Art. 2 aDüV) und unterschied
grundsätzlich zwischen Düngern, die ohne Bewilligung in Verkehr gebracht
werden durften (Art. 8 ff. aDüV), und solchen, deren Abgabe
bewilligungspflichtig war (Art. 11 ff. aDüV). Mit der Einteilung der
einzelnen Dünger in eine der beiden Gruppen war das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement betraut, welches zu diesem Zweck insbesondere
eine Liste der nicht bewilligungspflichtigen Produkte zu erstellen hatte
(Art. 8 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 lit. a aDüV). Weiter hatte es die
verschiedenen Dünger genau zu definieren und die Anforderung an deren
Eigenschaften im Detail zu regeln (Art. 8 Abs. 2 aDüV).
Diesem Rechtsetzungsauftrag ist das Departement durch Erlass der Verordnung
vom 8. Mai 1995 über Dünger und diesen gleichgestellten Erzeugnisse
(Düngerbuch-Verordnung, aDüBV; AS 1995 S. 2809 ff.) nachgekommen, welche
einerseits ausführliche Vorschriften über die Zusammensetzung und die
Kennzeichnung der Dünger sowie über Analyse und Toleranzen enthielt und
andererseits in mehreren Anhängen die nicht bewilligungspflichtigen Dünger
aufzählte (vgl. Art. 6 Abs. 1 aDüBV). Zur Erleichterung der amtlichen
Kontrolle (vgl. Art. 10 aDüV) war für den Grossteil der nicht
bewilligungspflichtigen Dünger ein Meldeverfahren vorgesehen (Art. 8 Abs. 1
aDüBV). Die meldepflichtigen Dünger waren bei der Eidgenössischen
Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene anzumelden, welche
die eingereichten Unterlagen prüfte und - sofern diese zu keinen Bemerkungen
Anlass gaben - die Anmeldung bestätigte (Art. 9 aDüBV).
2.3 Weitere Regelungen zum Schutz von Mensch und Umwelt vor schädlichen
Einwirkungen durch Dünger hatte der Bundesrat in der Verordnung vom 9. Juni
1986 über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung, StoV; AS 1986 S. 1254
ff.) erlassen (in Kraft bis zum 1. August 2005; AS 2005 S. 2695). In deren
Art. 21 wurden die nichtlandwirtschaftlich verwendeten Dünger einer
Meldepflicht unterstellt, wobei sich das Anmeldeverfahren nach der alten
Düngerverordnung richtete (Abs. 1 lit. c [Fassung vom 16. September 1992; AS
1992 S. 1749] und Abs. 4 [Fassung vom 26. Januar 1994; AS 1994 S. 678]). Von
der Meldepflicht ausgenommen waren jene Erzeugnisse, welche gemäss der alten
Dünger-Verordnung bzw. alten Düngerbuch-Verordnung ohne Anmeldung abgegeben
werden konnten (Art. 21 Abs. 1bis StoV in der Fassung vom 26. Januar 1994;
AS 1994 S. 678); eine Bewilligungspflicht war für nichtlandwirtschaftlich
verwendete Dünger grundsätzlich nicht vorgesehen (Art. 22 StoV e contrario).
Der Anhang 4.5 zur Stoffverordnung (Fassung vom 16. September 1992; AS 1992
S. 1752 ff.) enthielt weitere detaillierte Normen zur Düngerabgabe, unter
anderem auch den Grundsatz, wonach nur Dünger abgegeben werden durften,
welche weder Umwelt noch mittelbar den Menschen gefährden konnten (Ziff. 21
lit. a). Es war Sache des Bundesamts für Landwirtschaft, sicherzustellen,
dass nur Erzeugnisse abgegeben werden, welche diesen (und den übrigen in
Anhang 4.5 formulierten) Anforderungen genügten (Ziff. 25 Abs. 1 lit. f,
Fassung vom 28. Oktober 1998; AS 1998 S. 2915).
2.4 Dünger, die Erzeugnisse aus tierischen Abfällen enthalten, zählten zu
den Abfalldüngern (Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 aDüV) bzw. zu den
organischen oder organisch-mineralischen Düngern (Art. 15 Abs. 1 lit. d
aDüBV). Sowohl die landwirtschaftlich als auch die nichtlandwirtschaftlich
verwendeten Produkte durften ohne Bewilligung in Verkehr gebracht werden,
waren aber bei der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrikulturchemie
und Umwelthygiene (Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 aDüBV; vgl.
Anhang 2 Ziff. 6.1 und Anhang 3 Ziff. 9.12-9.19 aDüBV) bzw. dem Bundesamt
für Landwirtschaft (Art. 21 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 StoV [Fassung vom 28.
Oktober 1998; AS 1998 S. 2913]) anzumelden. Auf den 1. Januar 2001 trat für
die landwirtschaftlichen Dünger eine neue Regelung in Kraft (vgl.
Sachverhalt, lit. B): Gemäss Art. 6 Abs. 2bis aDüBV (in die Verordnung
eingefügt am 21. Dezember 2000; AS 2001 S. 170) konnten Dünger, welche Mehle
oder Extraktionsfette tierischer Herkunft enthielten, nicht mehr
bewilligungsfrei in Verkehr gebracht werden. Betroffen waren alle gängigen
Erzeugnisse aus tierischen Abfällen: Blutmehl und andere Blutprodukte (lit.
a), Gelatine aus Abfällen von Wiederkäuern (lit. b), Fleischmehl und
Fleischknochenmehl (lit. c), Griebenmehl und Griebenkuchen (lit. d),
Knochenschrot (lit. e), Fett, das aus nicht geniessbaren Teilen von
Schlachtabfällen extrahiert wurde (lit. f), Horn- und Klauenmehl (lit. g),
Produkte, die aus Erzeugnissen nach lit. a-g hergestellt wurden (lit. h)
sowie Abfälle der Produkte nach lit. a-h (lit. i).
2.5 Diese Revision nahm letztlich bloss das kurz darauf erlassene neue,
heute geltende Recht vorweg: In der Verordnung vom 10. Januar 2001 über das
Inverkehrbringen von Düngern (Dünger-Verordnung, DüV; SR 916.171), welche am
1. März 2001 in Kraft getreten ist, hat der Bundesrat das bewilligungsfreie
Inverkehrbringen von Düngern, welche tierische Abfälle enthalten, generell
ausgeschlossen (Art. 8 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und
Abs. 2 lit. a und Art. 7 DüV). Dementsprechend werden in der Verordnung des
EVD vom 28. Februar 2001 über das Inverkehrbringen von Düngern
(Düngerbuch-Verordnung EVD, DüBV; SR 916.171.1) die gleichen Inhaltsstoffe,
welche bereits Gegenstand von Art. 6 Abs. 2bis aDüBV bildeten, ausdrücklich
der Bewilligungspflicht unterstellt (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 in Verbindung
mit dem Anhang 2 DüBV). Das geltende Recht unterscheidet dabei nicht mehr -
wie zuvor Art. 2 aDüV - zwischen einer landwirtschaftlichen und einer
nichtlandwirtschaftlichen Verwendung der Produkte. Art. 1 Abs. 1
DüV in der ursprünglichen Fassung (AS 2001 S. 522) definierte den
Geltungsbereich zwar noch über eine Aufzählung der Verwendungsbereiche der
Düngemittel; diese war aber derart weit gefasst, dass unbestrittenermassen
alle hier interessierenden Produkte in den Geltungsbereich fielen. Die heute
geltende (vom 18. Mai 2005 datierende) Fassung kennt (auch) vom Wortlaut her
keine Einschränkungen mehr.
Erwägung 3
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Bundesamt für Landwirtschaft
habe widerrechtlich gehandelt, indem es ab dem 1. Januar 2001
tiermehlhaltige Dünger nicht nur in der Landwirtschaft, sondern auch für die
"nichtlandwirtschaftliche Verwendung" bewilligungspflichtig erklärt habe.
Diese Massnahme habe bei ihr zum eingeklagten Schaden von rund 2,2 Mio.
Franken geführt: Weil sie ihren Jahresumsatz zu 75 Prozent in der ersten
Jahreshälfte erziele, habe sie im Januar 2001, als die Bewilligungspflicht
in Kraft getreten sei, über volle Lagerbestände verfügt, die sie nicht mehr
habe verkaufen können. Jene Dünger, die Fleisch- oder Knochenmehl
enthielten, habe sie schliesslich vernichten müssen, weil sie nicht mehr
handelbar gewesen seien. Der hornmehlhaltige Dünger, für dessen Abgabe sie
Bewilligungen erhalten habe, sei nur mit Schwierigkeiten und erst nach
zusätzlichen Aufwendungen absetzbar gewesen. Eine schädigende Handlung sieht
die Beschwerdeführerin sodann in der ihres Erachtens verunglückten
Informationstätigkeit des Bundesamts. Schliesslich macht sie eine Verletzung
von Treu und Glauben geltend, weil sie auf den Fortbestand der
"Bewilligungen" für die Abgabe ihrer Produkte habe vertrauen dürfen.
3.2 Nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die
Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten
(Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32) haftet der Bund unabhängig von
einem Verschulden für den Schaden, den seine Organe und seine Beamten
Dritten in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit widerrechtlich zufügen.
Widerrechtlich ist eine Schadenzufügung dann, wenn die Rechtsordnung
verletzt wurde, indem Organe oder Beamte Gebote missachtet bzw. gegen
Verbote verstossen haben; allerdings müssen die verletzten Verhaltensnormen
gerade dem Schutz vor solchen Schädigungen dienen. Die Rechtsprechung bejaht
eine Widerrechtlichkeit des Verhaltens überdies dann, wenn Beamte gegen
einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstossen oder das ihnen gesetzlich
eingeräumte Ermessen - im Sinne eines qualifizierten
Ermessensfehlers - überschreiten oder missbrauchen (vgl. BGE 132 II 305 E.
4.1 S. 317 f.; 118 Ib 473 E. 2 S. 476 f., je mit weiteren Hinweisen).
3.3 Liegt eine Verletzung absoluter Rechte (insb. Leben, Gesundheit,
Eigentum) ohne Rechtfertigungsgrund vor, so ergibt sich die Rechtswidrigkeit
der schädigenden Handlung grundsätzlich direkt aus diesem Erfolg, ohne dass
es zusätzlich eines verpönten Verhaltens im dargestellten Sinne bedürfte
(vgl. BGE 123 II 577 E. 4d S. 581 f.). Eine blosse Vermögensschädigung ohne
gleichzeitigen Eingriff in ein absolutes Recht ist demgegenüber - wie
gesehen - nur widerrechtlich, wenn sie auf der Verletzung einer Amtspflicht
beruht, die dem Schutz vor solchen Schädigungen dient. Dabei stellt
allerdings nicht jede noch so geringfügige Amtspflichtverletzung eine
haftungsbegründende Widerrechtlichkeit dar; vielmehr ist erforderlich, dass
eine für die Ausübung der amtlichen Funktion wesentliche Pflicht betroffen
ist (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.1 S. 318). Weiter reicht nicht aus, dass sich
die schädigende Handlung im Nachhinein als gesetzwidrig erweist:
Haftungsbegründend ist lediglich eine unentschuldbare Fehlleistung, die
einem pflichtbewussten Beamten nicht unterlaufen wäre. Die Amtspflichten
sollen vor Schädigungen durch fehlerhafte Rechtsakte bewahren, nicht aber
die Normen des anzuwendenden materiellen Rechts selber schützen (vgl. BGE
123 II 577 E. 4d/dd S. 582).
3.4 Die Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung hat das
Rechtsmittel der Beschwerdeführerin abgewiesen, weil sie die schädigende
Massnahme nicht als widerrechtlich erachtete bzw. das Vorliegen einer
Amtspflichtverletzung verneinte. Sie hat sich weder mit dem
Kausalzusammenhang zwischen der Bewilligungspflicht für das Inverkehrbringen
von Düngern und dem geltend gemachten Schaden noch mit der Schadenshöhe
befasst. Das vorliegende Verfahren hat sich deshalb grundsätzlich auf die
Frage der Widerrechtlichkeit zu beschränken.
Erwägung 4
4. Die Beschwerdeführerin erachtet als widerrechtlich, dass das Bundesamt
für Landwirtschaft auf den 1. Januar 2001 auch die tiermehlhaltigen Dünger,
die zur nichtlandwirtschaftlichen Verwendung für Zierpflanzen und in
Hausgärten bestimmt waren, einer Bewilligungspflicht unterstellt hat; für
eine entsprechende Massnahme habe es keine gesetzliche Grundlage gegeben.
Zwar sei die alte Düngerbuch-Verordnung geändert und in Art. 6 Abs. 2bis
aDüBV eine
Bewilligungspflicht für Dünger mit Tiermehl statuiert worden. Diese
Bestimmung habe aber lediglich die landwirtschaftlichen Dünger erfasst,
weshalb die nichtlandwirtschaftlichen Dünger am 1. Januar 2001 - der
unveränderten Regelung der Stoffverordnung entsprechend - weiterhin
bewilligungsfrei hätten in Verkehr gebracht werden dürfen. Daran habe
alsdann auch das Inkrafttreten des geltenden Rechts am 1. März 2001 nichts
geändert, obschon dieses an sich das bewilligungsfreie Inverkehrbringen von
Düngern mit tierischen Abfallprodukten generell ausschliesse: Die
Übergangsregelung habe ausdrücklich vorgesehen, dass Dünger, die erst
gestützt auf das neue Recht bewilligungspflichtig wurden, noch bis zum 30.
September 2003 weiterhin ohne Bewilligung abgegeben werden durften (Art. 35
Abs. 2 DüV).
4.1 Das Bundesamt für Landwirtschaft hat im Verfahren vor der
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements erklärt,
mit Inkrafttreten von Art. 6 Abs. 2bis aDüBV habe es den Begriff "zur
Verwendung in der Landwirtschaft" weit ausgelegt und sämtliche Dünger der
alten Dünger-Verordnung und der alten Düngerbuch-Verordnung unterstellt.
Mithin hat es die neue Regelung tatsächlich auch auf jene Dünger angewandt,
welche es zuvor der Stoffverordnung unterstellt gehabt hatte. Nach seinen
Angaben sah sich das Bundesamt zu diesem Vorgehen gezwungen, weil nur so die
Wirkung der neuen Massnahmen im Kampf gegen BSE "auf ganzer Linie" hätten
gewährleistet werden können; eine Revision der Stoffverordnung bis zum 1.
Januar 2001 sei aus zeitlichen Gründen nicht machbar gewesen. Die
Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung hat dem Bundesamt bei
der Abgrenzung des Anwendungsbereichs der alten Düngerverordnung und der
Stoffverordnung zwar "ein (gewisses) Ermessen" zugestanden. Letztlich hat
die Vorinstanz aber offen gelassen, ob sich das beanstandete Vorgehen auf
eine genügende gesetzliche Grundlage zu stützen vermochte bzw. ob es eine
zulässige Praxisänderung darstellte. Sie hat es nämlich mit Blick auf die
polizeiliche Generalklausel von vornherein als bundesrechtskonform
betrachtet.
4.2 Die Kritik, welche die Beschwerdeführerin am angefochtenen Entscheid
übt, erscheint insoweit nicht unberechtigt, als eine Berufung auf die
polizeiliche Generalklausel als solche (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f.;
126 I 112 E. 4b S. 118) im vorliegenden Zusammenhang problematisch ist.
Wieso allein bezüglich der nichtlandwirtschaftlichen Dünger ein Fall von
zeitlicher Dringlichkeit hätte
vorliegen sollen, leuchtet nicht ohne weiteres ein und wird von der
Vorinstanz auch nicht näher begründet. Zwar wurde die Stoffverordnung vom
Bundesrat erlassen, während es sich bei der am 21. Dezember 2000 geänderten
alten Düngerbuch-Verordnung um einen Erlass des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements handelte. Es ist jedoch schwer einzusehen,
wieso nur die eine, nicht aber die andere Verordnung kurzfristig hätte
geändert werden können: Die vom Departement in Art. 6 Abs. 2bis aDüBV
eingeführte Regelung stimmt wörtlich mit jener überein, welche der Bundesrat
selber nur wenige Tage später (am 10. Januar 2001) als Teil der neuen
Dünger-Verordnung erlassen hat. Hinzu kommt, dass die Änderung der
einschlägigen Bestimmungen über die Abgabe von Düngern letztlich bloss die
Regelung nachvollzog, welche Gegenstand der einen Tag früher erfolgten
bundesrätlichen Revision der Vorschriften über die zulässigen Futtermittel
bildete (Art. 183 TSV; vgl. Sachverhalt, lit. Ac). Unter diesen
Voraussetzungen sollte es dem Bundesrat eigentlich möglich gewesen sein,
gleichzeitig mit den übrigen Anpassungen auch die Stoffverordnung
entsprechend zu revidieren. Wie es sich damit verhält, kann hier indessen
offenbleiben, zumal das Vorgehen des Bundesamts für Landwirtschaft letztlich
selbst ohne Revision der Stoffverordnung rechtmässig war.
4.3 Zwar wurden die einschlägigen Bestimmungen für
nichtlandwirtschaftliche Dünger, welche an sich nur eine Anmeldepflicht
vorsahen, nicht angepasst; das Einführen der streitigen Bewilligungspflicht
auf den 1. Januar 2001 lässt sich dennoch auf eine genügende gesetzliche
Grundlage stützen. Wie gesehen war es Sache des Bundesamts für
Landwirtschaft, zu verhindern, dass für Mensch oder Umwelt gefährliche
Dünger abgegeben werden (vgl. E. 2.3). Die einschlägigen Bestimmungen des
Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung, welche das Bundesamt mit dieser Aufgabe
betrauten, beinhalteten nicht bloss eine (abstrakte) Umschreibung von dessen
Aufgabenbereich. Vielmehr verschafften sie der Behörde die Kompetenz,
gegebenenfalls die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen. Das Bundesamt für
Landwirtschaft war damit ermächtigt und verpflichtet, zum Schutz von Mensch
und Umwelt in Bezug auf die Zulassung von Düngern auch dann geeignete
Vorkehren zu treffen, wenn es die gebotene Massnahme nicht auf eine
bestimmte, ausdrückliche Regelung in der Stoffverordnung stützen konnte.
Unter welchen genauen Voraussetzungen sich das Bundesamt im Allgemeinen auf
Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5
zur Stoffverordnung berufen konnte, braucht hier nicht im Einzelnen
untersucht zu werden; es steht ausser Frage, dass diese Regelung im
vorliegenden Fall anwendbar war:
4.3.1 Als hoch ansteckende und äusserst hartnäckige Tierseuche stellt BSE
klarerweise eine nicht unbedeutende Gefahr für die Umwelt dar. Zudem gilt
seit Ende der 90er Jahre als sicher, dass auch die beim Menschen erstmals
1996 aufgetretene Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit (vCJD) durch eine
Ansteckung mit BSE-Prionen ausgelöst wird (vgl.
ROGIVUE/GOTTWEIN/AGUZZI/GLATZEL, Transmissible spongiforme Enzephalopathien
beim Menschen, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144 H. 12 S. 688).
Ende 2000 waren bereits zahlreiche Massnahmen zur Bekämpfung von BSE
ergriffen worden, welche insbesondere die Vernichtung der Kadaver aller
erkrankten Tiere, das Verbot der Verfütterung von Tiermehl an Wiederkäuer
sowie - seit Mai 1996 - auch die Vernichtung der risikobehafteten Organe
sämtlicher geschlachteter Rinder umfassten (vgl. Sachverhalt, lit. A). Als
im Herbst 2000 erstmals bei zwei nach dem Mai 1996 geborenen Kühen BSE
festgestellt wurde, erwiesen sich diese Vorkehren allerdings in ihrer
Gesamtheit als unzureichend. Die Behörden hatten deshalb weiterführende
Massnahmen zu ergreifen, welche zwangsläufig rigoros sein mussten;
einerseits waren die naheliegenden Vorkehren schon getroffen worden und
andererseits war bekannt, dass bereits eine äusserst geringe Menge an
infektiösem Material für eine Ansteckung mit BSE ausreicht (offenbar genügt
weniger als ein Gramm davon, vgl. PERLER/GUIDON/SCHMIDT, Die Bekämpfung der
BSE: Ein Prüfstein für den Veterinärdienst, in: Schweizer Archiv für
Tierheilkunde 144 H. 12 S. 695). Deshalb versuchten die Bundesbehörden, die
Gefahr, dass Rinder mit ihrer Nahrung infektiöse Prionen aufnehmen, weiter
zu reduzieren. Die wichtigste diesbezügliche Massnahme stellt klarerweise
das generelle Verbot dar, Mehle und Extraktionsfette tierischer Herkunft an
Nutztiere zu verfüttern. Die Einschränkungen betreffend das Inverkehrbringen
von Düngern mit Tiermehl bildeten flankierende Massnahmen hierzu. Ihr Ziel
war es, möglichst zu verhindern, dass Rinder auf gedüngten Weiden oder durch
Kontamination der Futtermittel im Landwirtschaftsbetrieb versehentlich
infektiöses Tiermehl einnahmen.
4.3.2 Gemäss den Auskünften der zuständigen Fachbehörde (Bundesamt für
Veterinärwesen), auf welche die Vorinstanz zulässigerweise abstellen durfte,
bestand eine - wenn auch geringe - Gefahr,
dass sich Rinder über die orale Aufnahme von tiermehlhaltigem Dünger mit BSE
ansteckten. Diese Gefahr war zudem nicht von vornherein auf Dünger
beschränkt, welche für eine landwirtschaftliche Verwendung bestimmt waren
und deshalb unter den Geltungsbereich der alten Düngerbuch-Verordnung
fielen. Es war ohne weiteres vorstellbar, dass auch Düngerprodukte, die an
sich für Zierpflanzen in Hausgärten bestimmt waren, den Weg auf eine Weide
finden (sei es direkt oder indirekt) oder anderswie mit dem Futter von
Rindern in Kontakt kommen würden. Angesichts der ausserordentlichen
Widerstandsfähigkeit der infektiösen Prionen gegen hohe Temperaturen und
gegen Umwelteinflüsse generell (vgl. GLATZEL/GOTTWEIN/AGUZZI, Prionen als
Motor der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien, in: Schweizer Archiv
für Tierheilkunde 144 H. 12 S. 633, und PERLER/GUIDON/SCHMIDT, a.a.O., S.
697) galt es zudem, möglichst jede Kontamination von Erdreich und Wasser mit
potentiell gefährlichem Material zu vermeiden. Das Ausdehnen der
Bewilligungspflicht auf nichtlandwirtschaftliche Dünger, welche Tiermehl
enthalten, drängte sich unter diesen Gesichtspunkten geradezu auf: So konnte
vermieden werden, dass auch nach Einführung der Bewilligungspflicht für
tiermehlhaltige landwirtschaftliche Dünger noch eine Lücke im Kampf gegen
die Verbreitung von BSE-Prionen fortbestand. Zwar wäre nahe gelegen, dass
der Verordnungsgeber diese Massnahme selber trifft. Nach dem Gesagten kam
jedoch gestützt auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs
4.5 zur Stoffverordnung die entsprechende Kompetenz (subsidiär) auch dem
Bundesamt zu.
4.3.3 Die Bewilligungspflicht für nichtlandwirtschaftliche Dünger musste
zudem lediglich bis zum Inkrafttreten des geltenden Rechts am 1. März 2001 -
mithin bloss während zweier Monate - auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1
lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung gestützt werden. Die betreffende
Massnahme hielt sich damit in einem engen zeitlichen Rahmen, der den
Anwendungsbereich der fraglichen Regelung nicht strapaziert. Ob das
Bundesamt die streitige Bewilligungspflicht allenfalls auch direkt auf Art.
9 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG; SR 916.40) hätte stützen
können (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.2 S. 318 f.), braucht hier nicht näher
untersucht zu werden.
4.4 Angesichts dieser Gegebenheiten beruft sich die Beschwerdeführerin
vergeblich auf das Übergangsrecht: Zwar durften gemäss
Art. 35 Abs. 2 DüV jene Dünger, deren Inverkehrbringen zuvor keine
Bewilligung erfordert hatte und die erst mit Inkrafttreten des neuen Rechts
bewilligungspflichtig wurden, noch bis zum 30. September 2003 ohne
Bewilligung abgegeben werden. Allerdings erfüllten die Produkte der
Beschwerdeführerin diese Voraussetzung nicht. Wie gesehen konnten sowohl
landwirtschaftliche als auch nichtlandwirtschaftliche Dünger bereits ab 1.
Januar 2001 - und mithin schon unter Geltung des alten Rechts - nur noch
gestützt auf eine Bewilligung in Verkehr gebracht werden. Dass sich dieser
Rechtszustand für jene Dünger, die nicht in den Geltungsbereich der alten
Dünger-Verordnung fielen, nicht unmittelbar aus einem Erlass ergab, sondern
auf einer vom Bundesamt auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des
Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung gestützten Massnahme beruhte, ändert daran
nichts. Im Übrigen steht der Wille des Verordnungsgebers fest, Produkte aus
tierischen Abfallstoffen rasch aus den Düngern zu verbannen (bzw. die Abgabe
von tiermehlhaltigen Düngern nur noch im Anschluss an eine individuelle
Risikobeurteilung zu bewilligen; vgl. unten E. 5.1). Es ist deshalb ohne
weiteres anzunehmen, dass er das Übergangsrecht entsprechend angepasst und
Art. 35 Abs. 2 DüV anders formuliert hätte, wenn das bewilligungsfreie
Inverkehrbringen von nichtlandwirtschaftlichen Düngern nicht schon nach dem
alten Recht ausgeschlossen gewesen wäre.
Erwägung 5
5. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die streitige Massnahme
verletze den Verhältnismässigkeitsgrundsatz; davon kann nach dem Gesagten
jedoch keine Rede sein.
5.1 Die Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige Dünger diente gewichtigen
öffentlichen Interessen (Bekämpfung der Tierseuche BSE einerseits sowie
Reduktion der Gefahr einer Ansteckung von Menschen mit vCJD andererseits)
und war zweckmässig. Sie ermöglichte, für jedes tiermehlhaltige Produkt
einzeln das konkrete Gefährdungspotenzial abzuschätzen und gestützt auf das
Ergebnis dieser Beurteilung zu entscheiden, welche Dünger zugelassen werden
sollen. Es ist evident, dass sich durch diese Massnahme die
Wahrscheinlichkeit verringern liess, dass BSE-Prionen in die Umwelt
gelangen.
5.2 Die Bewilligungspflicht musste damals auch erforderlich erscheinen:
Selbst nach der systematischen Vernichtung der risikobehafteten Rinderorgane
war es noch zu Neuansteckungen von Kühen gekommen. Zudem war bekannt, dass
die orale Aufnahme von
infektiösem Material die Hauptursache für die Verbreitung von BSE bildete
(PERLER/GUIDON/SCHMIDT, a.a.O., S. 694), dass dabei bereits kleinste Mengen
für eine Neuansteckung ausreichten (vgl. E. 4.3.1) und dass selbst die
Aufbereitung tierischer Abfälle gemäss den strengen Schweizer Vorschriften
(Sterilisation durch Erhitzung auf eine Kerntemperatur von mindestens 133° C
bei einem Druck von 3 bar während 20 Minuten; vgl. Art. 5 Abs. 1 der
Verordnung vom 3. Februar 1993 über die Entsorgung tierischer Abfälle [AS
1993 S. 922]; heute: Ziff. 12 des Anhangs 4 der Verordnung vom 23. Juni 2004
über die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten [VTNP; SR 916.441.22])
keine vollständige Inaktivierung von Prionen erreichen konnte (vgl.
PERLER/GUIDON/SCHMIDT, a.a.O., S. 697). Bei diesen Gegebenheiten galt es
überhaupt zu verhindern, dass infektiöses Material freigesetzt wird, das
alsdann von Rindern eingenommen werden und zu Neuinfektionen führen könnte.
Auch wenn die Wahrscheinlichkeit einer Infektion mit BSE bei Düngern, die
nicht zum Einsatz in der Landwirtschaft bestimmt sind, tatsächlich (noch)
kleiner gewesen sein dürfte als bei landwirtschaftlichen Düngern, liess sie
sich letztlich nicht gänzlich ausschliessen. Deshalb drängte es sich auf,
alle Arten von Düngern gleich zu behandeln, umso mehr als die Unterscheidung
zwischen landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Düngern nur
kurze Zeit später ohnehin aufgegeben wurde. Die Bewilligungspflicht war die
schonendste Massnahme, mit welcher das Fortbestehen eines unnötigen
Restrisikos ausgeschlossen werden konnte.
5.3 Mit Blick auf die Erforderlichkeit der Massnahme ist ebenso wenig zu
beanstanden, dass das Bundesamt den Düngerproduzenten keine Übergangsfrist
für den Abbau der Lagerbestände gewährt hat. Soweit unbedenkliche Produkte
betroffen waren, konnten diese nämlich nach dem Einholen einer Bewilligung
weiterhin abgegeben werden. Dies war unter anderem bei der
Beschwerdeführerin der Fall, welcher das Inverkehrbringen ihrer
hornmehlhaltigen Dünger innert kürzester Frist (am 2. Februar 2001)
bewilligt worden ist (offenbar hatte sie nachzuweisen vermocht,
ausschliesslich Hornmehl verwendet zu haben, bei welchem - aufgrund von
Herkunft und Herstellungsverfahren - mit Sicherheit keine potentiell
infektiösen Teile wie Hornzapfen oder Schädelknochen mitverarbeitet worden
waren). Demgegenüber galt es jene Produkte, bei denen eine Kontamination mit
BSE-Prionen nicht auszuschliessen war, möglichst rasch und konsequent aus
dem Verkehr zu ziehen. Entgegen
den Vorbringen der Beschwerdeführerin wird die Validität dieser
Interessenabwägung nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass der
Einsatz tiermehlhaltiger Dünger noch bis zum 1. August 2001 erlaubt blieb
(vgl. Art. 10 DüBV). Ein sofortiges Verwendungsverbot mag zwar wünschenswert
gewesen sein, die Einhaltung dieser Massnahme wäre aber weder kontrollierbar
noch durchsetzbar gewesen.
5.4 Im vorliegenden Zusammenhang fällt weiter ins Gewicht, dass der Kampf
gegen BSE - stets unter grosser Publizität - bereits zehn Jahre lang geführt
worden war. Dabei war seit einiger Zeit allgemein bekannt, dass die
Verwendung von tierischen Abfallstoffen in Futtermitteln (bzw. die orale
Aufnahme von infektiösem Material) die Hauptursache für die Verbreitung der
Krankheit darstellt. Jeder, der im Jahre 2000 noch mit tiermehlhaltigen
Produkten handelte, nahm daher letztlich einschränkende
gesundheitspolizeiliche Massnahmen in Kauf. Zudem darf nicht übersehen
werden, dass die Bekämpfung von neuen Tierseuchen naturgemäss mit
Unsicherheiten behaftet ist. Eine Entschädigungspflicht des Staates kann
sich deshalb von vornherein nicht einzig aus dem Umstand ergeben, dass die
Behörden gewisse Abwehrmassnahmen unnötigerweise angeordnet oder die
nachträglich als richtig erkannten Vorkehren nicht im bestmöglichen
Zeitpunkt getroffen haben. Hinzu kommt, dass sich bei entsprechenden
staatlichen Vorkehren regelmässig sowohl Kreise finden, für die eine
schärfere Gangart vorteilhaft wäre, als auch solche, die ein möglichst
schonendes Eingreifen wünschen (dies zeigt sich auch bei den hier
interessierenden Massnahmen zur Bekämpfung von BSE: Die Landwirte stellten
Schadenersatzansprüche gegen den Bund, weil dieser zu wenig schnell und zu
wenig entschieden vorgegangen sei [vgl. BGE 132 II 305], während die
Beschwerdeführerin nunmehr geltend macht, die sie betreffenden Massnahmen
seien zu weit gegangen). Letztlich liegt es in der Natur der Sache, dass
nicht auf alle Interessen gleichermassen Rücksicht genommen werden kann und
dass Private durch Anordnungen des Staates zur Seuchenbekämpfung in ihren
persönlichen oder geschäftlichen Interessen beeinträchtigt werden können;
soweit es sich dabei um rechtmässige und sachlich vertretbare
Abwehrmassnahmen handelt, sind derartige Nachteile entschädigungslos
hinzunehmen.
5.5 Entsprechendes ist hier der Fall: Die Änderungen bei den
Zulassungsvorschriften für Dünger zeitigten ihre Auswirkungen primär
im Bereich der professionellen Landwirtschaft. Sollte die streitige
Massnahme die Beschwerdeführerin dennoch - wie behauptet - gerade ausserhalb
dieses Bereichs besonders hart getroffen haben, so ist dies zwar
bedauerlich, gehört nach dem Gesagten aber zu ihrem Unternehmerrisiko.
Jedenfalls hat das Bundesamt mit dem Ergreifen der streitigen Massnahmen den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt: Die privaten
Geschäftsinteressen, welche beeinträchtigt wurden, vermögen die
öffentlichen, welche neben den im Vordergrund stehenden Anliegen der
Seuchenbekämpfung und des Gesundheitsschutzes auch - insbesondere im Bereich
des inländischen Fleischmarkts und des Aussenhandels - solche
volkswirtschaftlicher Natur umfassten, nicht aufzuwiegen. Das Vorgehen des
Bundesamts ist deshalb auch mit Blick auf die Zweck-Mittel-Relation nicht zu
beanstanden.
Erwägung 6
6. Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, für die Abgabe ihrer
Dünger über "Bewilligungen" verfügt zu haben, auf deren Fortbestehen sie
habe vertrauen dürfen. Die von ihr hergestellten Produkte unterlagen
allerdings bis zur Revision der alten Düngerbuch-Verordnung gerade nicht der
Bewilligungspflicht, sondern waren im Anmeldeverfahren zuzulassen. Die
Beschwerdeführerin will sich mit diesen Vorbringen wohl auf den
Verfügungscharakter berufen, welcher ihres Erachtens der Anmeldung bzw.
deren Bestätigung durch die Eidgenössische Forschungsanstalt für
Agrikulturchemie und Umwelthygiene (vgl. Art. 9 Abs. 3 aDüBV) zukommt.
6.1 Die Rechtsnatur der Anmeldung nach der alten Düngerbuch-Verordnung
ist noch ungeklärt (für die heutige Regelung vgl. Art. 19 ff. DüV): Das
Anmeldeverfahren umfasste einerseits eine gewisse (administrative) Prüfung,
vor deren Abschluss das Produkt nicht als angemeldet galt (vgl. Art. 9
aDüBV, insb. Abs. 3). Die Anmeldung war damit jedenfalls nicht rein
deklaratorischer Natur; dies ergibt sich auch aus Art. 10 aDüBV, welcher
einige Fälle vorsah, in denen eine bestätigte Anmeldung von den Behörden
förmlich zu "widerrufen" war. Andererseits wurde im Erlass aber deutlich
zwischen der Anmeldung und der - eine Verfügung darstellenden - Bewilligung
unterschieden. Letztlich kann die Frage nach der Rechtsnatur der Anmeldung
offenbleiben, weil sie für den Ausgang des Verfahrens unerheblich ist. So
oder anders war vorliegend keine Vertrauenslage geschaffen worden, auf
welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte.
6.2 Mit der Erkrankung zweier nach dem Mai 1996 geborener Rinder entstand
im Herbst 2000 eine neue Sachlage, an welche die Regelung des
Zulassungsverfahrens für Dünger angepasst wurde. Damit hatten sich seit dem
Zeitpunkt, in dem die Produkte der Beschwerdeführerin ursprünglich
zugelassen worden waren, sowohl die Sach- als auch die Rechtslage verändert.
Diesen neuen Gegebenheiten waren die bestehenden Zulassungen anzupassen,
unabhängig davon, ob sie in Verfügungsform gekleidet waren oder nicht (vgl.
etwa BGE 122 II 113 E. 3b/cc S. 123). Zwar hätte die Beschwerdeführerin
einen förmlichen Widerruf der Zulassung mit einem Rechtsmittel anfechten
können. Dies hätte aber - entgegen ihren Vorbringen - keineswegs dazu
geführt, dass sie ihre Produkte weiterhin hätte abgeben dürfen; die Annahme,
es wäre ihr während der Dauer des Widerrufsverfahrens möglich gewesen, ihre
Lagerbestände abzustossen, erscheint abwegig, weil ihrer Beschwerde unter
den gegebenen Umständen mit Sicherheit die aufschiebende Wirkung entzogen
worden wäre.
Erwägung 7
7. In ihren (insoweit nicht sehr klaren) Ausführungen kritisiert die
Beschwerdeführerin das Informationsverhalten des Bundesamts in zweifacher
Hinsicht:
7.1 Erstens macht sie geltend, selber nur ungenügend über die Tragweite
der im Düngerbereich ergriffenen Massnahmen und die Bewilligungsmöglichkeit
für die einzelnen Produkte informiert worden zu sein. Insbesondere habe das
Bundesamt das "Verbot" der tiermehlhaltigen Dünger zu spät bekannt gegeben,
so dass die betreffenden Produkte schon produziert gewesen seien.
7.1.1 Mit dieser Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin, dass der
Handlungsbedarf erst im Oktober 2000 mit Bekanntwerden der Erkrankung zweier
nach dem Mai 1996 geborener Rinder entstanden ist. Alsdann mussten sich die
verschiedenen betroffenen Bundesämter (für Veterinärwesen, für Gesundheit
und für Landwirtschaft) zunächst über die veränderte Sachlage und die zu
ergreifenden Massnahmen klar werden, was eine gewisse Zeit in Anspruch nahm.
Erst am 11. Dezember 2000 fand die Ämterkonsultation statt, gestützt auf
welche das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement am 21. Dezember 2000
Art. 6 Abs. 2bis in die alte Düngerbuch-Verordnung einfügte.
7.1.2 Das Bundesamt für Landwirtschaft hat bereits am 15. Dezember 2000
eine Informationsveranstaltung durchgeführt, zu welcher
auch die Beschwerdeführerin eingeladen war. Angesichts der geschilderten
Abläufe ist nicht ersichtlich, inwiefern das Bundesamt früher hätte
informieren können oder müssen. Es darf diesem nicht vorgeworfen werden,
dass es mit der Information interessierter Kreise zugewartet hat, bis über
das weitere Vorgehen Klarheit bestand; im Gegenteil, könnte es doch
allenfalls eine Pflichtverletzung darstellen, wenn überstürzt Massnahmen
angekündigt würden, die in der Folge gar nicht umgesetzt werden.
7.1.3 Ferner versteht sich von selbst, dass am Informationsanlass vom 15.
Dezember 2000 noch keine Einzelheiten über die Voraussetzungen bekannt
waren, unter denen hornmehlhaltige Produkte bewilligt werden würden, war
doch die Bewilligungspflicht zu diesem Zeitpunkt noch nicht einmal formell
statuiert. Immerhin wurde bereits damals kommuniziert, dass die Herkunft des
Hornmehls bzw. die Art und Weise seiner Gewinnung für den Entscheid über die
"Unbedenklichkeit" der Produkte ausschlaggebend sein werde. Damit konnte
sich die Beschwerdeführerin bereits ausrechnen, worauf es im
Bewilligungsverfahren ankommen würde, und ihre Gesuche entsprechend
vorbereiten. In der Folge erhielt sie denn auch blosse zwei Wochen nach der
Gesuchseinreichung am 19. Januar 2001 (provisorische) Bewilligungen für die
Abgabe ihrer hornmehlhaltigen Produkte. Auch insoweit ist ein
pflichtwidriges Fehlverhalten des Bundesamts zu verneinen.
7.2 Zweitens sieht die Beschwerdeführerin eine schädigende Handlung des
Bundesamts für Landwirtschaft in der ihres Erachtens unzureichenden bzw.
falschen Information der Medien und der Öffentlichkeit. Das Bundesamt habe
stets von einem "Verbot" aller tiermehlhaltigen Dünger gesprochen und zu
wenig auf die Möglichkeit hingewiesen, dass individuelle Bewilligungen
(insbesondere für hornmehlhaltige Produkte) eingeholt werden könnten.
7.2.1 Die Beschwerdeführerin stützt ihren dahingehenden Vorwurf lediglich
auf ein einziges Schreiben des Bundesamts für Landwirtschaft vom 20.
Dezember 2000. Darin wird in der Tat betont, das Inverkehrbringen von
Düngern mit tierischen Abfallstoffen sei ab 1. Januar 2001 "untersagt", ohne
gleichzeitig von der Bewilligungsmöglichkeit zu sprechen; dies, obschon
unstreitig ist, dass eine solche zumindest für hornmehlhaltige Produkte
schon damals konkret vorgesehen war. Das fragliche Schreiben war indessen -
soweit ersichtlich - nicht an die Öffentlichkeit, sondern allein an die
Düngerproduzenten
gerichtet, welche aufgefordert wurden, ihre tiermehlhaltigen Dünger zu
bezeichnen. Weil diese bereits zuvor korrekt informiert worden waren, kommt
der Auslassung im Schreiben vom 20. Dezember 2000 keine besonders grosse
Bedeutung zu. Weitere Beispiele von Fehlinformationen vermag die
Beschwerdeführerin nicht anzuführen.
7.2.2 Sie beruft sich im vorliegenden Zusammenhang überhaupt vorab auf
die Reaktion ihrer Kunden, welche keinerlei tiermehlhaltigen Dünger (auch
nicht solche mit Hornmehl) mehr beziehen wollten; teilweise sandten die
Kunden offenbar gar bereits bezogene Ware zurück, ungeachtet der
Möglichkeit, dass die betreffenden Produkte bewilligt werden könnten. Die
Beschwerdeführerin sieht das entsprechende Verhalten direkt in einer
pflichtwidrigen Informationstätigkeit des Bundesamts für Landwirtschaft
begründet. Mit ihrer Argumentation, welche offensichtlich zu kurz greift,
vermag sie zwar darzutun, dass der Markt mit Verunsicherung auf die neuen
Zulassungsvorschriften für Dünger reagiert hat. Sie unterschlägt jedoch,
dass dies eine Vielzahl verschiedener Ursachen hatte und vorliegend - schon
wegen der allgemeinen Implikationen - ohne weiteres in der Natur der Sache
lag. Ein pflichtwidriges Informationsverhalten des Bundesamts lässt sich
deshalb von vornherein nicht allein mit der Reaktion der Kunden der
Beschwerdeführerin belegen.
7.2.3 Gesamthaft betrachtet ist der Beschwerdeführerin allerdings
insoweit Recht zu geben, als wohl nicht alle Mitteilungen des Bundesamts für
Landwirtschaft optimal formuliert waren; auch der Ausdruck "de facto
Verbot", der verschiedentlich verwendet wurde, mag etwas ungeschickt
erscheinen. Insgesamt waren die amtlichen Pressemitteilungen und
Informationsschreiben aber genügend klar abgefasst und liessen insbesondere
keinen Zweifel darüber, dass die Möglichkeit bestand, eine Bewilligung -
vorab für die Abgabe von hornmehlhaltigen Düngerprodukten - zu beantragen;
wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, wurde auf diese Möglichkeit
denn auch in verschiedenen Zeitungsberichten ausdrücklich hingewiesen. Die
Art und Weise, in welcher das Bundesamt die Öffentlichkeit informiert hat,
erscheint damit nicht als pflichtwidrig.