BGE 132 II 218
Urteilskopf
132 II 218
20. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A.
und Erben B. gegen Stadt Zürich sowie Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.236/2005 vom 18. April 2006
Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung (Nichteinzonung).
Mögliche Entschädigungstatbestände bei Nichteinzonungen; Pflicht zur
Würdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten (E. 2).
Weitgehend überbautes Gebiet: Abgrenzung zwischen den Begriffen "Baulücke"
und "grössere unüberbaute Fläche im Siedlungsgebiet" (Präzisierung der
Rechtsprechung; E. 4.2); zwei Anwendungsfälle (E. 4.3 und 4.4).
Besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes: begründete Erwartung
einer Einzonung aufgrund der Vorgeschichte (Zusammenfassung der
Rechtsprechung; E. 6.1 und 6.2); materielle Enteignung in einem
Anwendungsfall bejaht (E. 6.3-6.9).
Sachverhalt
A. (Beschwerdeführer 1) ist Eigentümer der Grundstücke Kat.Nrn. 7982 und
7987 am oberen Kürberghang in Zürich-Höngg. Die beiden aneinander grenzenden
Liegenschaften weisen eine Fläche von 4'987 m2 bzw. 5'257 m2 auf. Gemäss
Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich 1963 (BZO 1963) lagen die Parzellen
überwiegend in der Wohnzone D; einzig eine Teilfläche von 320 m2 von Kat.Nr.
7982 war der Freihaltezone zugewiesen. Mit der vom Volk am 17. Mai 1992
angenommenen Bau- und Zonenordnung (BZO 1992) wurden die Parzellen
gesamthaft der Freihaltezone zugeteilt.
Den Erben B. (Beschwerdeführer 2) gehört das Grundstück Kat. Nr. 4688 in
der Senke Müli in Zürich-Affoltern mit einer Fläche von 12'231 m2. Dieses
lag unter der BZO 1963 ebenfalls überwiegend in der Wohnzone D; ein Anteil
von 756 m2 befand sich in der Freihaltezone. Im Rahmen der BZO 1992 wurde
die ganze Parzelle der Freihaltezone zugewiesen.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte am 10. September 1997 im
Rahmen einer Teilgenehmigung der BZO 1992 die Freihaltezonen im Bereich der
erwähnten Grundstücke. Daraufhin setzte der Stadtrat von Zürich die
Freihaltezonen auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.
Bereits am 2. September 1996 hatten die betroffenen Grundeigentümer
gegenüber der Stadt Zürich Entschädigungsforderungen aus materieller
Enteignung angemeldet; in der Folge wurde das Schätzungsverfahren
durchgeführt. Mit Beschluss vom 21. Januar 2003
bejahte die Schätzungskommission I des Kantons Zürich hinsichtlich aller
drei Grundstücke eine materielle Enteignung und sprach den Grundeigentümern
eine Entschädigung zu.
Gegen den Beschluss der Schätzungskommission rekurrierten die Stadt Zürich
und die Erbengemeinschaft B. an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.
Während sich Erstere gegen die Annahme einer materiellen Enteignung wehrte,
verlangte Letztere eine Erhöhung der Entschädigung. Mit Entscheid vom 23.
Juni 2005 hiess das Gericht den Rekurs der Stadt Zürich gut und wies
denjenigen der Erben B. ab. Es hielt fest, dass den Grundeigentümern keine
Entschädigung aus materieller Enteignung zustehe.
A. und die Erben B. erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht; sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Es
sei festzustellen, dass der Erlass einer Freihaltezone für ihre Grundstücke
eine materielle Enteignung darstelle; die Stadt Zürich sei zur Entschädigung
zu verpflichten.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde von A. gut und weist diejenige der
Erben B. ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.1 Mit der Gesamtrevision der BZO 1963 bzw. der gestützt darauf
erlassenen BZO 1992 hat die Stadt Zürich ihre Nutzungsplanung an die
Anforderungen des RPG angepasst (Urteil 1A.72/2003 vom 4. November 2003, E.
3.2 nicht publ. in: ZBl 106/2005 S. 661). Die in diesem Rahmen erfolgte
Zuteilung der Grundstücke Kat. Nrn. 7982 und 7987 sowie 4688 zur
Freihaltezone stellen demzufolge eine Nichteinzonung im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung dar (vgl. dazu BGE 131 II 728 E. 2.1 S.
730 f.; 125 II 431 E. 3b S. 433). Dies wird von den Beteiligten nicht in
Frage gestellt.
2.2 Nichteinzonungen lösen grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus.
Sie treffen den Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann,
wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem
gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst
wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon
erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel
kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass
ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein
Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche
Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet. Aufgrund solcher
Umstände lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am massgebenden Stichtag
mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren
Überbauung seines Landes rechnen dürfen (BGE 125 II 431 E. 3b und 4a S. 433
f. mit Hinweisen).
Trifft dies nicht zu, kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der
Nichteinzonung gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich
keinen Anspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone, auch nicht,
wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt. Dies ergibt sich
aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie
abzustellen ist (BGE 122 II 455 E. 4a S. 457 f. mit Hinweisen; vgl. auch 131
II 151 E. 2.4.1 S. 158).
2.3 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine
Gesamtwürdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten
vorzunehmen (BGE 125 II 431 E. 4a S. 434; 122 II 455 E. 4c S. 458; vgl. auch
BGE 131 II 151 E. 2.4.2 S. 158 f.).
2.3.1 Aus der bei E. 2.2 wiedergegebenen Formel lassen sich drei
Fallgruppen ablesen. Dabei bildet - in einer für die Bedürfnisse des
vorliegenden Falls umgestellten Reihenfolge - erstens die Lage im weitgehend
überbauten Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a RPG ein Kriterium dafür, ob
eine Einzonung am Stichtag zu erwarten war. Zweitens geht es um Fragen der
Baureife und Erschliessung. Drittens sind weitere besondere Gesichtspunkte
des Vertrauensschutzes zu beachten, die für eine Überbaubarkeit am Stichtag
sprechen (zum Ganzen PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 603; PIERMARCO
ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Bern 2001, Rz. 1447; ENRICO RIVA, in: Kommentar RPG, Zürich
1999, Rz. 147 ff. zu Art. 5 RPG).
2.3.2 Das Bundesgericht hat im Entscheid 122 II 455 mit Blick auf einen
Enteignungsfall im Kanton Zürich daran festgehalten, dass die in der
genannten Formel enthaltenen Anforderungen keine in sich geschlossenen
Tatbestände darstellen. Dies gelte namentlich für das Kriterium des
gewässerschutzkonformen GKP (a.a.O., E. 5b/bb S. 460). Im Einzelfall könnten
die Erschliessungsverhältnisse
eine Entschädigungspflicht gebieten; dies sei aber nicht zwingend. Ebenso
wenig sei es ausgeschlossen, dass eine materielle Enteignung - z.B. wegen
der Lage im weitgehend überbauten Gebiet - zu bejahen sei, obwohl keine
hinreichende Erschliessung vorliege (a.a.O., E. 4c S. 458 f.).
2.3.3 Das Verwaltungsgericht erachtet im angefochtenen Entscheid die bei
E. 2.3.2 dargelegte Präzisierung als missverständlich. Es führt aus, die
drei Fallgruppen (E. 2.3.1) kämen eben doch weitgehend in sich geschlossenen
Tatbeständen gleich.
2.3.4 Methodisch ist nichts dagegen einzuwenden, wenn das
Prüfungsprogramm der Kriterien anhand der Fallgruppen getrennt durchgeführt
wird. Dieses Vorgehen entbindet jedoch keineswegs davon, stets die
Gesamtsicht im Auge zu behalten; insofern sind die Tatbestände nicht in sich
geschlossen. Vielmehr sind die einzelnen Faktoren zu gewichten (BGE 112 Ib
388 E. 3 S. 390; 109 Ib 13 E. 2 S. 16). Wie der bundesgerichtlichen Formel
zu entnehmen ist, verlangt die strenge Praxis allerdings im Ergebnis eine
hohe Realisierungswahrscheinlichkeit der Überbaubarkeit (grundlegend BGE 91
I 329 E. 3 S. 339; 131 II 151 E. 2.4.1 S. 158; vgl. auch BGE 113 Ib 318 E.
3c/aa S. 324; Urteil 1A.41/2002 vom 26. November 2002, E. 5, publ. in: ZBl
104/2003 S. 383). Im Lichte dieser Grundsätze ist die fallgruppenbezogene
Beurteilung des Verwaltungsgerichts zu überprüfen.
2.4 Massgeblicher Stichtag für die Frage, ob eine materielle Enteignung
vorliegt, ist das Inkrafttreten des neuen Zonenplans (BGE 122 II 326 E. 4b
S. 329; 119 Ib 229 E. 3a S. 233 mit Hinweisen), mithin im vorliegenden Fall
der 11. Oktober 1997. Geht einem definitiven Eingriff eine provisorische
Massnahme voraus, wie z.B. der Erlass einer Planungszone, ist zwar auf den
Zeitpunkt des Inkrafttretens des definitiven Eingriffs abzustellen; mit der
provisorischen Massnahme darf indessen nicht zum Nachteil des Betroffenen
ein Ausschluss der Entschädigungspflicht begründet werden (BGE 109 Ib 13 E.
3 S. 17; Urteil 1A.263/2004 vom 24. Oktober 2005, E. 4.2 nicht publ. in BGE
131 II 728).
(...)
Erwägung 4
4.
4.1 Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15
lit. a RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng
verstanden. Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen
Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken (BGE 122 II 455 E. 6a S. 462;
121 II 417 E. 5a S. 424, je mit Hinweisen). Ob ein Grundstück im weitgehend
überbauten Gebiet liege, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen
übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und nicht
allein in Bezug auf einen Ortskern (Urteil 1A.41/2002 vom 26. November 2002,
E. 4, publ. in: ZBl 104/2003 S. 383). Immerhin muss die vorhandene
Häusergruppe Siedlungscharakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung bisher
nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht
(BGE 122 II 455 E. 6a S. 463; 121 II 417 E. 5a S. 424; Urteil 1P.465/2002
vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.1, publ. in: ZBl 105/2004 S. 161). Überbautes
Gebiet in diesem Sinn liegt ferner nur vor, soweit die bereits vorhandene
Überbauung allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Landwirtschaftliche oder
andere primär für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel
kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone
ab (BGE 116 Ia 197 E. 2b S. 201; Urteil 1P.580/ 1994 vom 3. Februar 1995, E.
7c/aa, publ. in: ZBl 97/1996 S. 272; vgl. auch erwähntes Urteil 1P.465/2002,
E. 6.3.1).
4.2
4.2.1 Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an
das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine
relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend
von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also
zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität
teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass
sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 121 II
417 E. 5a S. 424; Urteil 1A.159/2001 vom 16. April 2002, E. 2.1, publ. in:
ZBl 103/2002 S. 658, je mit Hinweisen).
4.2.2 In der jüngeren Rechtsprechung hat das Bundesgericht eine
Unterscheidung zwischen dem Begriff der Baulücke und demjenigen der
grösseren unüberbauten Fläche im Siedlungsgebiet vorgenommen. Letztere
können der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der
Wohnqualität durch Grünflächen sowie der Schaffung von Freizeitbereichen
dienen. Eine derartige freie Fläche wird nicht von der sie umgebenden
Überbauung geprägt, sondern weist eine eigenständige Funktion auf; sie ist
nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen (Urteil 1A.72/2003 vom 4.
November 2003, E. 4.1.1, publ. in: ZBl 106/2005 S. 661; Urteil 1A.21/ 2004
vom 24. August 2004, E. 3.7.1).
4.2.3 Die Siedlungsqualität einer unüberbauten Fläche wird von der sie
umgebenden Überbauung umso weniger beeinflusst, je grösser sie ist. Das
Bundesgericht hat das Vorliegen einer Baulücke aus quantitativen Gründen bei
Flächen von 1,4 ha, 2,3 ha, 5,5 ha und 12 ha verneint. Zugleich hat es
darauf hingewiesen, dass sich die Frage nach dem Vorliegen einer Baulücke
nicht nach rein quantitativen Kriterien beurteile. Es seien durchaus Fälle
denkbar, in denen Bauten wegen ihrer Grösse oder der Art ihrer Nutzung auf
ihre Umgebung einen besonders prägenden Einfluss ausübten und die
planerische Festlegung einer grösseren Fläche weitgehend bestimmen würden
(erwähntes Urteil 1A.72/2003, E. 4.1.2 mit Hinweis).
Beim soeben genannten Urteil handelte es sich um einen Stadtzürcher Fall.
Dort konnte das Bundesgericht die Frage offen lassen, ob eine unüberbaute
Fläche von 2,5 ha auf dem Bürglihügel bereits aus quantitativen Gründen
keine Baulücke mehr darstelle. Es bestätigte, dass dem Hügel als
Landschaftsschutzobjekt qualitativ eine eigenständige Bedeutung zukomme
(a.a.O., E. 4.1.4).
Ebenfalls aus qualitativen Gründen erachtete das Bundesgericht in einem
planungsrechtlichen Fall betreffend die Gemeinde Paradiso das Gelände eines
Gutshofs von etwas mehr als 1 ha nicht als Baulücke; das Areal war von Wald,
Kantonsstrasse und Siedlungsgebiet umgeben (Urteil 1P.355/2000 vom 8.
November 2000, E. 3b, publ. in: RDAT 2001 I Nr. 49 S. 199).
4.2.4 Das Verwaltungsgericht stützt seine Argumentation hier zur
Hauptsache auf den Bundesgerichtsentscheid in einem planungsrechtlichen Fall
betreffend die Gemeinde Kölliken. Darin wurde, unter Hinweis auf BGE 115 Ia
333 E. 4 S. 339 und 121 II 417 E. 5c S. 426, festgehalten, dass unüberbaute
Flächen im Siedlungsgebiet bis zur Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von
überbautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet
werden können. Grössere Flächen seien hingegen bisher nicht als Baulücken
betrachtet worden (Urteil 1P.692/2001 vom 22. Januar 2002, E. 3.4.1, publ.
in: ZBl 104/2003 S. 650). Auch im letztgenannten Entscheid wurde allerdings
eine qualitative Beurteilung vorbehalten; massgebend sei die Art der
Umgebung. Eine dichte Bebauung oder eine Hochhaussiedlung würden das
benachbarte freistehende Gebiet mehr prägen als eine lockere bauliche
Nutzung. Zu berücksichtigen sei sodann das Verhältnis zwischen der nicht
überbauten Fläche und den sie umgebenden überbauten Gebieten (a.a.O., E.
3.4.1).
Konkret ging es um eine freie Fläche von 2,2 ha, die eine Art Insel
inmitten von weitgehend überbautem Gebiet darstellte. Dass diese Insel über
ihre Grösse hinaus eigene schutzwürdige Qualitäten aufgewiesen hätte, wurde
nicht festgestellt. Das Bundesgericht erwog, wohl mache es einen
Unterschied, ob eine Baulücke eher am Rand oder inmitten einer Ortschaft
liege. Die Ausscheidung einer Grünfläche sei aber auch innerhalb des
Siedlungsgebiets nicht ausgeschlossen. Im Ergebnis wurde das Vorliegen einer
Baulücke verneint (a.a.O., E. 3.4.2).
4.2.5 Demnach bezieht sich die vorstehend umschriebene qualitative
Betrachtungsweise nicht nur auf schutzwürdige Eigenschaften einer grösseren
freien Fläche im Siedlungsgebiet selbst; es kann genügen, dass eine
hinreichend grosse Fläche unüberbaut ist. Dabei erlaubt die Würdigung der
baulichen Umgebung Rückschlüsse, ob der unüberbauten Fläche eine
eigenständige Funktion im Sinne der Raumplanungsgrundsätze (vgl. E. 4.2.2)
zukommen kann. Die bei E. 4.2.4 angegebene Richtschnur, dass dies für eine
homogene Grünfläche von über 1 ha in der Regel zutrifft, darf nicht
missverstanden werden. Bereits bei einer geringeren Ausdehnung kann fraglich
sein, ob eine unüberbaute Parzelle noch als Baulücke zu bewerten ist (vgl.
Urteil 1A.216/1996 vom 4. April 1997, E. 5b, publ. in: Pra 86/1997 Nr. 104
S. 569). Tendenziell ist die Prägung einer grösseren freien Fläche durch die
überbaute Umgebung in städtischen Gebieten eher zu bejahen als in ländlichen
bzw. Agglomerationsverhältnissen (vgl. ALEXANDRE FLÜCKIGER, RPG-Kommentar,
Rz. 63 zu Art. 15 RPG bei Fn. 108). Aufgrund dieser Überlegungen ist die
Rechtsfrage für die hier betroffenen Parzellen zu beantworten.
4.3 Die beiden Grundstücke des Beschwerdeführers 1 befinden sich am
oberen Siedlungsrand von Zürich-Höngg. Sie erstrecken sich in der Hangkante
zwischen dem unten liegenden, steilen Kürberghang und dem flacheren
Hönggerberg. Die im Hang untereinander liegenden Parzellen schliessen
unmittelbar an die oberhalb verlaufende Emil Klöti-Strasse an. Weiter
westlich kreuzt diese die Gsteigstrasse, die den Hang hinunter zum
Meierhofplatz führt.
Auf Kat.Nr. 7982, der oberen Liegenschaft, steht ein landwirtschaftlich
geprägtes Gebäudeensemble mit Wohnhaus, Scheune und Nebengebäude; Kat.Nr.
7987 ist unüberbaut. Zwischen den beiden Parzellen zieht sich der Lebristweg
dem Hang entlang. Zusammen sind die langgestreckten Grundstücke zwei bis
drei Bautiefen breit; ihre Fläche beläuft sich auf insgesamt gut 1 ha.
4.3.1 Die fraglichen Parzellen gehörten nach der Feststellung des
Verwaltungsgerichts zu einer zusammenhängenden, unüberbauten Fläche von rund
5 ha talseits der Emil Klöti-Strasse. Bei dieser Flächenangabe sind
Gebietsbereiche inbegriffen, die mit einzelnen, landwirtschaftlich geprägten
Bauten überstellt waren. Dies ist im Lichte der bei E. 4.1 dargelegten
Rechtsprechung nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat das
weitgehend überbaute Gebiet zu Recht anhand der vorhandenen allgemeinen
Siedlungsbauten abgegrenzt. Die Grösse der massgeblichen freien Fläche am
Stichtag ergibt sich aus der damaligen faktischen Situation und nicht aus
den Zonengrenzen gemäss BZO 1992. Die unter diesen Voraussetzungen
vorgenommene Flächenberechnung zieht der Beschwerdeführer 1 nicht in
Zweifel.
4.3.2 Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, es gehe hier um eine
grössere unüberbaute Fläche am Siedlungsrand. Mit anderen Worten rechnete es
die fraglichen Parzellen nicht zum weitgehend überbauten Gebiet. Dieser
Auffassung ist im Ergebnis zuzustimmen. Die Argumente des Beschwerdeführers
1 für die Annahme einer Baulücke beziehen sich zur Hauptsache auf die
Rechtswirkungen des Quartierplans Kürberghang und sind separat zu erörtern
(E. 6).
4.3.3 Ferner weist der Beschwerdeführer 1 auf einen Rekursentscheid des
Zürcher Regierungsrates vom 11. Oktober 1995 hin. Dieser verlangte,
Grundstücke am Kürberghang von anderen Eigentümern seien in die Bauzone
einzuteilen. Jene hatten sich - im Unterschied zum Beschwerdeführer 1 -
gegen die Anordnung einer Freihaltezone durch die BZO 1992 gewehrt. In
diesem Rahmen verneinte der Regierungsrat ein öffentliches Interesse an der
Freihaltung der Kante des Kürberghangs. Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Zu Unrecht leitet der Beschwerdeführer 1 daraus ab, dass die damalige
Grünfläche qualitativ keine eigenständige Funktion gehabt habe. Wie
dargelegt (vgl. E. 4.2.4 und 4.2.5), sind an dieses Kriterium keine
überspannten Anforderungen zu stellen. Bei einer derart grossen freien
Fläche, wie sie am Stichtag bestand, genügt es, dass sie nicht von der
überbauten Umgebung geprägt war. Weder der Emil Klöti-Strasse noch dem
Siedlungsbild des unterhalb liegenden Quartiers Zürich-Höngg kommt eine
landschaftsprägende Bedeutung zu.
4.4 Die Parzelle der Beschwerdeführer 2 liegt in Zürich-Affoltern; sie
misst 1,2 ha und ist trapezförmig. Das Grundstück ist bis auf ein
relativ kleines Wohnhaus mit angebauter Stallscheune nicht überbaut. Es
gehört zu der im Wesentlichen freistehenden Senke Müli, die sich zwischen
dem Dorfkern von Unteraffoltern im Nordwesten und dem östlich gelegenen
Friedhof erstreckt. Zwischen Senke und Friedhof verläuft in nordsüdlicher
Richtung die Zehntenhausstrasse. Von der Senke aus gesehen Richtung Süden,
d.h. gegen die Bahnlinie hin, befanden sich Industrie- und Gewerbebauten.
4.4.1 Die Grösse der zusammenhängenden unüberbauten Fläche in der Senke
Müli am Stichtag wurde vom Verwaltungsgericht mit mehr als 4 ha angegeben.
Die Beschwerdeführer 2 sind mit ihrer Rüge, wonach die relevante freie
Fläche aufgrund der planerischen Festlegungen der BZO 1992 zu ermitteln sei,
ebenfalls nicht zu hören (E. 4.3.1). Somit kommt es im Hinblick auf die
Frage, ob das Gebiet weitgehend überbaut war, nicht auf die Grösse der neuen
Freihaltezone an, die nur noch knapp 2 ha beträgt. Auch die Beschwerdeführer
2 bestreiten das unter diesen Vorgaben ermittelte Ausmass der unüberbauten
Gesamtfläche nicht.
4.4.2 Das Verwaltungsgericht hat die Senke Müli insgesamt als grössere
unüberbaute Fläche im Siedlungsgebiet mit eigenständiger Funktion
eingestuft. Sie trenne den alten Dorfkern von den neueren
Siedlungsbereichen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass eine
unüberbaute Fläche mit der vorliegenden Ausdehnung geeignet ist, diese
Funktion auszuüben.
4.4.3 Die Beschwerdeführer 2 halten dagegen, in der Umgebung würden sich
mehrgeschossige, teilweise gewerbliche Bauten befinden. Mit diesem Argument
sprechen sie die Prägung ihrer Parzelle durch die überbaute Umgebung an.
Aus den Fotos, welche die Beschwerdeführer 2 eingereicht haben, ergibt
sich, dass die bestehenden Bauten in der näheren Umgebung in der Regel nicht
mehr als zwei Vollgeschosse aufweisen. Einen Bezug zu den Hochhäusern in der
weiteren Umgebung stellen nicht einmal die Beschwerdeführer 2 her. Das
Verwaltungsgericht hat das Siedlungsbild von Unteraffoltern als heterogen,
aber insgesamt ländlich gewürdigt; es unterscheide sich kaum von der
Erscheinung eines Dorfes und erweise sich als periphere Lage der Stadt
Zürich. Das von den Beschwerdeführern angesprochene Luftbild bestätigt diese
Würdigung; der allgemeine Siedlungsbau in der Umgebung bildet keinen dichten
oder breiten Gürtel. Demzufolge ist festzuhalten, dass die Parzelle der
Beschwerdeführer 2 durch die überbaute Umgebung nicht entscheidend geprägt
wird.
4.4.4 Folglich ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, wenn es die
umstrittene freie Fläche nicht als Baulücke im Sinne der präzisierten,
jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung beurteilt hat. Deshalb spielt es
keine wesentliche Rolle, ob der Schutz des Ortsbildes von Unteraffoltern
zwingend eine vorgelagerte Freihaltezone verlangt.
Die Beschwerdeführer 2 widersprechen, indem sie an die planerische
Würdigung der weiter westlich gelegenen Schneitächer erinnern. Dort hat es
das Bundesgericht als nicht willkürlich erachtet, das entsprechende
öffentliche Interesse an einer Freihaltezone zu verneinen (Urteil
1P.312/1996 vom 23. Juli 1997, E. 4c). Die Beschwerdeführer 2 scheinen aber
zu übersehen, dass das Bundesgericht damals den angefochtenen Entscheid in
diesem Punkt dennoch aufgehoben hatte; damit wurde der Stadt Zürich
ermöglicht, unter anderem im Bereich Schneitächer eine Landwirtschaftszone
festzusetzen (a.a.O., E. 8c und d). Die Beschwerdeführer 2 gehen damit fehl,
wenn sie aus diesem Urteil abzuleiten versuchen, dass ihre Parzelle in der
Bauzone hätte belassen werden müssen.
4.5 Zusammengefasst: Alle drei hier zur Diskussion stehenden Grundstücke
gehörten am Stichtag nicht zum weitgehend überbauten Gebiet.
Erwägung 5
5. (Erwägungen zur Frage, ob die Grundstücke baureif und erschlossen bzw.
ob dafür erhebliche Kosten aufwendet worden waren; Frage verneint.)
Erwägung 6
6. Schliesslich behauptet der Beschwerdeführer 1 das Vorliegen einer
materiellen Enteignung sinngemäss wegen der Rechtskraft des erwähnten
Quartierplans Kürberghang.
6.1 Nach der Rechtsprechung kann der Vorgeschichte einer
Nutzungsplanfestsetzung ein solches Gewicht zukommen, dass sich daraus die
begründete Erwartung einer Einweisung von Land in eine Bauzone ergibt (BGE
125 II 431 E. 6 S. 438; 119 Ib 397 E. 6e S. 410; 118 Ia 151 E. 5a S. 159).
Namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte Baulandumlegungen
vermögen das Vertrauen zu wecken, davon erfasstes Land werde im neu zu
erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen. Auch wenn keine konkreten
Zusicherungen vorliegen, die nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine
Pflicht zur Einzonung begründen, kann sich eine solche aus den der
Nutzungsplanung vorangehenden besonderen Umständen herleiten (BGE 118 Ia 151
E. 5a S. 159).
Die Vorgeschichte und der Vertrauensschutz verleihen einem Grundeigentümer
- gleich wie eine vollständige Erschliessung - keinen unbedingten Anspruch
auf Zuteilung seiner Parzelle zu einer RPG- konformen Bauzone (BGE 119 Ib
124 E. 4c/aa S. 136 f.; Urteil 1P.580/1994, E. 7c/cc, publ. in: ZBl 97/1996
S. 272). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt, dass die
Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze Vorrang vor der Beständigkeit
eines altrechtlichen Plans hat (BGE 118 Ia 151 E. 5c S. 160). Wesentlich ist
zunächst, ob die Vorgeschichte eine Abfolge von Ereignissen umfasst, die auf
die Einzonung des Gebietes ausgerichtet war (BGE 115 Ia 358 E. 3f/dd S.
361). Die Berufung auf Vertrauensschutzinteressen setzt weiter voraus, dass
keine Kollision zum Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven
Rechts - hier einer RPG-konformen Nutzungsplanung - absehbar war (vgl. BGE
125 II 431 E. 6 S. 439; 119 Ib 229 E. 3d S. 236).
6.2 An sich überprüft das Bundesgericht im Rahmen eines Verfahrens wegen
materieller Enteignung nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die
Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist (BGE 118 Ib 241
E. 3b S. 245 mit Hinweisen). Immerhin kann sich bei der Beurteilung der
besonderen Umstände die Frage stellen, ob eine RPG-konforme Nutzungsplanung
die Nichteinzonung verlangte. Lässt die Vorgeschichte, die auf eine
Einzonung ausgerichtet war, bei allen Beteiligten die entsprechende
Erwartung entstehen, so hätten die für die Einzonung sprechenden
Gesichtspunkte bei der erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung
überwiegen müssen (vgl. BGE 115 Ia 350 E. 3f/dd S. 357). Diesfalls ist die
Frage, ob am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer
Überbauung hätte gerechnet werden dürfen, zu bejahen.
6.3 Das Verfahren für einen Quartierplan Kürberghang war bereits 1972
eingeleitet worden; in Anwendung von § 355 des kantonalzürcherischen
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) wurde das
Verfahren 1980 dem neuen Recht unterstellt. Am 4. Juni 1986 setzte der
Zürcher Stadtrat den Quartierplan fest. Dabei wurde innerhalb des
Quartierplangebiets ein engerer Planperimeter für die Erschliessungskosten
ausgeschieden. Die Parzellen des Beschwerdeführers 1 lagen in diesem engeren
Perimeter.
Nachdem die gegen den Planerlass erhobenen Rechtsmittel im November 1988
rechtskräftig erledigt worden waren, bescheinigte das
Verwaltungsgericht am 3. Februar 1989 die Rechtskraft. Der Stadtrat
verabschiedete am 9. Februar 1989 die BZO-Vorlage, mit der eine
Freihaltezone auf einem Teilareal des Quartierplangebiets und damit auch für
die Parzellen des Beschwerdeführers 1 geplant wurde.
Der Regierungsrat genehmigte den Quartierplan dessen ungeachtet am 25.
Oktober 1989. Er hielt, entgegen der Meinung der Stadt Zürich, fest, es
fehle eine Rechtsgrundlage, um das Genehmigungsverfahren zu sistieren. Auf
ein Wiedererwägungsgesuch der Stadt Zürich trat der Regierungsrat in der
Folge nicht ein; diese wehrte sich hiergegen erfolglos mit staatsrechtlicher
Beschwerde (Urteil 1P.346/1990 vom 9. November 1990). Am 17. Oktober 1991
erfolgte der grundbuchliche Vollzug des Quartierplans. Die Vorlage für die
BZO 1992 wurde vom Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 1991
beschlossen und vom Volk am 17. Mai 1992 angenommen.
6.4 Entscheidend im Hinblick auf die Frage, ob hier schutzwürdiges
Vertrauen enttäuscht wurde, ist die rechtliche Situation am 9. Februar 1989;
ab der Verabschiedung der BZO-Vorlage durch den Stadtrat hätten allfällige
Baugesuche wegen mangelnder Baureife im Sinne von § 234 PBG/ZH verweigert
werden können (E. 2.4). Mit der Festsetzung des Quartierplans gut
zweieinhalb Jahre zuvor hatte der Stadtrat für die Parzellen im engeren
Quartierplanperimeter (E. 6.3) ein grundsätzlich vertrauensbegründendes
Element für die Überbaubarkeit gesetzt. Unmittelbar nachdem die Rechtskraft
dieser Anordnung bestätigt worden war, setzte sich der Stadtrat dazu in
Widerspruch, indem er dort eine Freihaltezone im Rahmen der BZO-Vorlage
plante. Mit seinem Vorgehen konnte der Stadtrat die spätere
Rechtswirksamkeit des Sondernutzungsplans nicht mehr verhindern, wohl aber
die bauliche Umsetzung aufhalten. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts verhält es sich hier anders, als wenn die Nichteinzonung
während eines laufenden Quartierplanverfahrens geschieht.
6.5 Im kantonalen Verfahren hat die Beschwerdegegnerin vorgebracht,
spätestens seit Inkrafttreten des RPG hätte der Beschwerdeführer 1 im
Bereich des oberen Hanggebiets von Höngg mit der Schaffung zusätzlicher
Freihalteflächen wegen des Landschafts- und Aussichtsschutzes bzw. für
Naherholungszwecke rechnen müssen. Die Beschwerdegegnerin erwähnt dabei zwei
Weisungen des Zürcher Stadtrats. Diejenige vom 17. November 1982 stand im
Zusammenhang mit der Volksinitiative zur Rettung des Burghölzlihügels;
eine weitere Weisung betraf die Gemeindeabstimmung vom 10. März 1985 über
eine Volksinitiative zur Freihaltung aller Grünflächen, die damals der
öffentlichen Hand gehörten. In diesen beiden politischen Stellungnahmen
behielt sich der Stadtrat in allgemeiner Weise die Ausscheidung zusätzlicher
Freihaltezonen im Rahmen der bevorstehenden Anpassung der Nutzungsplanung an
das RPG vor. In diesen Weisungen wurde aber ausgeführt, praktisch die Hälfte
des Stadtgebiets diene bereits Erholungszwecken; damit stehe die Stadt
Zürich im Vergleich mit anderen Städten sehr gut da. Unbefriedigend sei die
Verteilung des Grüns über das Stadtgebiet. Anzustreben sei vor allem eine
bessere Durchgrünung in gewissen innerstädtischen Bereichen; am Stadtrand
gebe es bereits viel Freifläche.
6.6 Aufgrund der soeben genannten, allgemeinen Erwägungen hatte der
Beschwerdeführer 1 keinen Anlass, an der Überbaubarkeit seiner Parzellen
nach Abschluss des Quartierplanverfahrens zu zweifeln. Der Quartierplan
enthielt Vorschriften zu seiner Durchführung und zur Gestaltung der
Neubauten im Plangebiet; Letztere bezogen sich unter anderem auf die
Grundstücke des Beschwerdeführers 1. Weder wird von der Beschwerdegegnerin
behauptet noch ist aus den Akten ersichtlich, dass sie im
Quartierplanverfahren Vorbehalte gegen die Überbaubarkeit der Grundstücke
des Beschwerdeführers 1 angebracht hätte. Im Gegenteil war auch sie
Eigentümerin mehrerer Liegenschaften im Quartierplangebiet. Eine dieser
Parzellen im Halte von 0,7 ha, die unmittelbar an diejenigen des
Beschwerdeführers 1 angrenzte, lag sogar ebenfalls im engeren
Quartierplanperimeter für die Erschliessungskosten.
Die vorliegende Situation unterscheidet sich grundlegend von der Sachlage
in BGE 117 Ib 497: Dort hatten die Grundeigentümer im Walliseller Gebiet
Hörnligraben in Kenntnis der ungelösten, übergeordneten
Erschliessungsproblematik einen privaten Quartierplan aufgestellt. Das
Bundesgericht hielt fest, die Mitwirkung der Gemeinde am
Quartierplanverfahren sei nicht kausal für die Planungsarbeiten gewesen; aus
ihrer Zustimmung zum Planwerk könne daher keine Verpflichtung zum Ausbau des
übergeordneten Strassennetzes abgeleitet werden; im Ergebnis wurde das
Bestehen einer Entschädigungspflicht verneint (a.a.O., E. 7c).
6.7 Zu prüfen bleibt, ob die Nichteinzonung zur Umsetzung der
Raumplanungsgrundsätze geboten war (E. 6.2). Die Freihaltezone umfasst
immerhin noch eine Fläche von annähernd 3 ha; es handelt
sich um einen zwei bis drei Bautiefen breiten Grünstreifen entlang der Emil
Klöti-Strasse. Die Parzellen des Beschwerdeführers 1 bilden einen Ausschnitt
daraus.
6.7.1 Die Beschwerdegegnerin führt an, es gehe um die optisch reizvolle
Hangkante; dort wäre eine befriedigende Einordnung von Neubauten nur schwer
zu erreichen gewesen. Dieses Anliegen hätte bereits im Rahmen der
Quartierplanung verfolgt werden können. Dasselbe gilt für die Erhaltung der
qualifizierten Aussicht auf das Limmattal vom relativ kurzen Lebristweg. Zur
Bewahrung dieser Aussichtslage hätte es genügt, lediglich die unterhalb
gelegenen Anteile von Kat.Nr. 7987 und einer Nachbarparzelle frei zu
belassen. Unbehelflich ist schliesslich auch das Argument, die Freihaltung
diene dem Lärmschutz; weiter stadteinwärts reichen die Siedlungen talseitig
bis unmittelbar an die Emil Klöti-Strasse heran.
6.7.2 Die umstrittene Freihaltezone liegt am Rand des im Richtplan
ausgewiesenen Siedlungsgebiets; dieser verläuft hier entlang der Emil
Klöti-Strasse. In diesem Planbereich besteht ein Anordnungsspielraum der
Gemeinde (vgl. Urteil 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.1, erwähnt in:
ZBl 106/2005 S.167). Hier beruft sich die Stadt Zürich für die Freihaltezone
letztlich sinngemäss einzig auf dieses planerische Ermessen. Damit lassen
sich jedoch keine übergeordneten Interessen für einen nachträglichen
planerischen Eingriff in das soeben abgeschlossene Quartierplanverfahren
rechtfertigen.
6.8 Hinzu kommt folgender Umstand: Es wurde bereits erwähnt, dass sich
andere Grundeigentümer im Quartierplangebiet erfolgreich gegen die
Freihaltezone gewehrt hatten (vgl. dazu E. 4.3.3). Deren Grundstücke hatten
sich ebenfalls im engeren Quartierplanperimeter für die Erschliessungskosten
(E. 6.3) befunden. Die rechtskräftig gewordene Freihaltezone umfasste bloss
noch die Parzellen des Beschwerdeführers 1 und Liegenschaften, die der
Beschwerdegegnerin selbst gehörten. Mit anderen Worten war der
Beschwerdeführer 1 als einziger privater Quartierplanbeteiligter von der
Nichteinzonung betroffen. Seine Erwartung, seine Parzellen hätten
Baulandqualität, war objektiv besehen nicht geringer als diejenige der
übrigen (privaten) Grundeigentümer, welche die Belassung ihrer Grundstücke
in der Bauzone durchgesetzt hatten.
6.9 Insgesamt liegen beim Beschwerdeführer 1 besondere Umstände vor,
aufgrund derer eine materielle Enteignung zu bejahen ist. Im
massgeblichen Zeitpunkt (E. 6.4) durfte er aufgrund der Vorgeschichte mit
hoher Wahrscheinlichkeit mit einer Überbauung seiner Parzellen rechnen.
Demgegenüber spielt es im Rahmen der Gesamtschau (E. 2.3) insoweit keine
entscheidende Rolle, dass die Parzellen damals weder im weitgehend
überbauten Gebiet lagen (E. 4.3) noch baureif waren (E. 5).
Im Hinblick auf den Schutz der Erwartung des Beschwerdeführers 1 genügt es
nicht, dass die Stadt Zürich im Rahmen der späteren Anpassung des
Quartierplans an die BZO 1992 verpflichtet wurde, seine Beteiligung an den
Plankosten zu überprüfen. Am Stichtag besassen die Grundstücke des
Beschwerdeführers 1 Baulandqualität im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung. Dies führt zur entsprechenden Entschädigungspflicht.
Erwägung 7
7. Bei der Liegenschaft der Beschwerdeführer 2 sind hingegen keine
besonderen Umstände ersichtlich. Im Rahmen einer grundlegenden Kritik am
angefochtenen Entscheid wird in der Beschwerde geltend gemacht, mit der
Nichteinzonung sei der Marktwert des Grundstücks zerstört worden. Dieses
Argument ist aber nicht massgeblich (BGE 109 Ib 114 E. 3 S. 115; vgl. auch
BGE 127 I 185 E. 4 S. 191).
Erwägung 8
8.
8.1 Zusammengefasst verstösst der angefochtene Entscheid, soweit er sich
gegen den Beschwerdeführer 1 richtet, gegen Art. 5 Abs. 2 RPG; die
Beschwerde ist insofern gutzuheissen. Hingegen liegt gegenüber den
Beschwerdeführern 2 keine materielle Enteignung vor. Deren Beschwerde
erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.