BGE 131 I 313
131 I 313
32. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
A.X. und B.X. gegen Einwohnergemeinde Bern, Regierungs- statthalteramt
II von Bern sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Staatsrechtliche
Beschwerde)
2P.262/2004 vom 22. Juni 2005
Regeste
Art. 8 Abs. 1 BV; Art. 26 Abs. 5 des bernischen Gesetzes vom 2. Februar
1964 über Bau und Unterhalt der Strassen; Reglement vom 27. Dezember 1936
über die Erhebung einer Beleuchtungsgebühr in der Gemeinde Bern.
Eine von den Eigentümern von Grundstücken im näheren Umkreis einer
Strassenlampe erhobene, jährlich wiederkehrende kommunale Abgabe zur
teilweisen Deckung der Betriebskosten der öffentlichen Strassenbeleuchtung
(E. 2.1), welche als Vorzugslast konzipiert ist (E. 3.3), verstösst mangels
eines relevanten individuellen Sondervorteils der Abgabepflichtigen gegen
das Rechtsgleichheitsgebot (E. 3.5 und 3.6).
Sachverhalt
Mit Rechnung vom 31. Dezember 2001 erhob die Steuerverwaltung
des Kantons Bern im Auftrag der verfügenden Einwohnergemeinde Bern von
A.X. und B.X. neben der Liegenschaftssteuer eine Beleuchtungsgebühr für
das Jahr 2001 von Fr. 48.60, berechnet auf den amtlichen Werten ihrer
beiden Grundstücke.
Gegen die Erhebung dieser Beleuchtungsabgabe führten A.X. und B.X.
erfolglos Beschwerde bei der Direktion für Finanzen, Personal und
Informatik der Stadt Bern (Entscheid vom 28. Februar 2002) sowie beim
Regierungsstatthalter II von Bern (Entscheid vom 23. Dezember 2002).
Mit Urteil vom 14. September 2004 wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Bern eine gegen den Entscheid des Regierungsstatthalters II
gerichtete (kantonale) Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Mit Eingabe vom 15. Oktober 2004 erheben A.X. und B.X. beim
Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie die Aufhebung des
Urteils des Verwaltungsgerichts vom 14. September 2004 sowie der Entscheide
des Regierungsstatthalters vom 23. Dezember 2002 und der Stadt Bern vom 28.
Februar 2002 beantragen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde, soweit es darauf eintritt,
gut und hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. September 2004 auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.
2.1 Die vorliegend streitige Abgabenerhebung beruht auf den
folgenden gesetzlichen Grundlagen: Art. 26 des bernischen Gesetzes vom
2. Februar 1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (Strassenbaugesetz,
SBG/BE) bestimmt, dass im Siedlungsgebiet alle öffentlichen Strassen,
Unter-, Überführungen und Treppen nach Massgabe der Verkehrsbedürfnisse
zu beleuchten sind, wobei die Beleuchtung auf das für die Sicherheit
notwendige Mass zu beschränken ist (Abs. 1 lit. a und Abs. 2). Sodann
sieht Abs. 5 des Artikels (in der Fassung vom 12. Februar 1985) vor:
"Die Gemeinden können durch Reglement den Grundeigentümern Beiträge an
die Strassenbeleuchtungskosten auferlegen; die Bestimmungen des
Baugesetzes über die Grundeigentümerbeiträge sind sinngemäss
anwendbar."
Auf diese Bestimmung stützt sich das vom Stadtrat (Legislative)
der Einwohnergemeinde Bern erlassene Reglement vom 27. Dezember
1936 über die Erhebung einer Beleuchtungsgebühr in der Gemeinde Bern
(Beleuchtungsgebührenreglement, BGR), welches (in der Fassung vom 1.
November 2000) vorsieht:
Art. 1 1 Die Gemeinde Bern erhebt zur teilweisen Deckung der Kosten
der öffentlichen Beleuchtung auf ihrem Gebiete jährlich eine
besondere Beleuchtungsgebühr von den Gebäuden mit Hausplätzen,
die im Gemeindegebiet liegen und von den Hofräumen, Gärten und
Anlagen, die mit den Gebäuden im Register der amtlichen Werte
im gleichen Schatzungsbetrage begriffen sind. 2 Die Gebühr wird
nach dem amtlichen Wert bestimmt und ist vom Grundeigentümer zu
entrichten. (...) 3 (...) Art. 2 Gebührenpflichtig ist alles
in Artikel 1 bezeichnete Grundeigentum, dessen gewöhnlicher oder
Hauptzugang weniger als 100 m, dem Weg nach gemessen, von einer Lampe
der öffentlichen Beleuchtung entfernt ist. Art. 3 1 Der jährliche
Voranschlag der Gemeinde bestimmt den Betrag der Gebühr in Zehnteln
Promille des Schatzungswertes des gebührenpflichtigen Grundeigentums.
2 Der durchschnittliche Gesamtbetrag der Beleuchtungsgebühr soll 50
Prozent der Kosten der öffentlichen Beleuchtung nicht übersteigen.
3 (...)
2.2 Mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Einzelakt kann
auch die Verfassungswidrigkeit der zur Anwendung gelangten kantonalen (oder
kommunalen) Normen gerügt werden (sog. akzessorische Normenkontrolle). Das
Bundesgericht prüft dabei aber die Verfassungsmässigkeit der beanstandeten
Normen nicht auf alle möglichen Konstellationen hin, sondern nur unter
dem Gesichtswinkel des konkreten Falles, und wenn sich die Rüge als
begründet erweist, hebt es nicht die beanstandete Norm als solche,
sondern lediglich den gestützt auf sie ergangenen Anwendungsakt auf
(BGE 128 I 102 E. 3 S. 105 f.; 124 I 289 E. 2 S. 291 mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen, der angefochtene Entscheid
verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) und gegen
das Willkürverbot (Art. 9 BV), wobei sie die Verfassungswidrigkeit
vor allem in der Abgaberegelung als solchen erblicken: Nicht nur die
Eigentümer von Grundstücken in der Gemeinde Bern zögen einen gewissen
praktischen Nutzen aus der städtischen Beleuchtung; der öffentliche
Raum (und damit auch dessen Beleuchtung) werde vielmehr von jedermann
benutzt, unabhängig davon, ob er Eigentümer eines Grundstückes sei oder
in gemieteten Räumen wohne und arbeite, ja selbst unabhängig davon,
ob er Bewohner der Gemeinde Bern sei oder ob es sich um einen Pendler
von auswärts handle. Wie im Falle der Basler Strassenreinigungsabgabe
(BGE 124 I 289) gebe es auch vorliegend keine sachlichen Gründe, welche
eine Finanzierung der städtischen Beleuchtung durch ausschliesslich bei
den Grundeigentümern erhobene Sonderabgaben rechtfertigten.
Die Beschwerdeführer machen mithin geltend, es fehle bei der
streitigen Beleuchtungsgebühr an einem relevanten Sondervorteil für
die Grundeigentümer. Die Vorbringen der Beschwerdeführer beziehen sich
zwar nicht auf die individuelle Situation ihrer eigenen Grundstücke, wie
dies im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle vorab zu erwarten wäre
(oben E. 2.2). Die anlässlich einer solchen Normenkontrolle feststellbare
Unanwendbarkeit einer Abgaberegelung kann sich aber auch daraus ergeben,
dass die Regelung als Ganzes, d.h. schon von ihrer Konzeption her, mit
einem verfassungsrechtlichen Mangel behaftet ist, welcher ihrer Anwendung
im Einzelfall entgegensteht (vgl. etwa Urteil 2P.271/2004 vom 25. Januar
2005, E. 3.3).
3.2 Ein Erlass ist willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, wenn er sich
nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos
ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn
er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in
den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also
Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt
ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung
auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche
Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen
ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet
werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter
Spielraum der Gestaltung. Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt
hat, ist die Gestaltungsfreiheit insbesondere bei den öffentlichen Abgaben
und bei der Verteilung der Last auf die Abgabepflichtigen gross (BGE 131
I 1 E. 4.2 S. 6 f. mit Hinweisen).
3.3 Bei der vorliegend streitigen Beleuchtungsgebühr, welche als
wiederkehrende Abgabe zur teilweisen Deckung der Betriebskosten der
öffentlichen Strassenbeleuchtung erhoben wird, handelt es sich nach
unbestrittener Feststellung im angefochtenen Urteil um eine Vorzugslast,
d.h. nicht um eine Steuer, sondern um eine Kausalabgabe (vgl. auch
ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985,
2. Aufl., Bern 1995, N. 1 und 5 zu Art. 112). Vorzugslasten (oder
Beiträge) sind Kausalabgaben, die einem Bürger auferlegt werden, um
den besonderen wirtschaftlichen Vorteil abzugelten, der ihm (bzw. einem
bestimmten Kreis von Privaten) aus einer öffentlichen Einrichtung oder
einem öffentlichen Werk erwächst (vgl. ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze
des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 510 f.; MAX IMBODEN/ RENÉ
A. RHINOW, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986,
Nr. 111 B I, je mit Hinweisen). Voraussetzung für die Abgabenerhebung
ist dabei ein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer,
konkreter Sondervorteil; fehlt es dagegen an einem solchen bzw. knüpft
die Abgabepflicht bloss an die abstrakte Interessenlage des belasteten
Personenkreises an, so stellt die Abgabe keine Vorzugslast, sondern eine -
voraussetzungslos erhobene - sog. Kostenanlastungssteuer dar (vgl. BGE 129
I 346 E. 5.1 S. 354 f.; 128 I 155 E. 2.2 S. 160; 124 I 289 E. 3b S. 291
f.). Die Qualifizierung der vorliegend streitigen Beleuchtungsgebühr als
Vorzugslast erscheint grundsätzlich zutreffend, zumal die Abgabe nicht
von allen Grundeigentümern bzw. nicht voraussetzungslos erhoben wird,
sondern gemäss ihrer Ausgestaltung im kommunalen Reglement (Art. 1 und 2
BGR) auf jene (überbauten) Grundstücke beschränkt bleibt, welche aufgrund
ihrer Distanz zu Lampen der öffentlichen Strassenbeleuchtung von dieser
tatsächlich profitieren und insofern in den Genuss eines individuell
zurechenbaren konkreten Vorteils kommen.
3.4 Der durch die Beleuchtungsabgabe als Vorzugslast von den
Grundeigentümern abzugeltende Sondervorteil liegt nach Feststellung
des Verwaltungsgerichts darin, dass die Strassenbeleuchtung nicht nur
den Verkehrsteilnehmern dient, sondern zugleich den Zugangsbereich der
anstossenden Bauten übersichtlich macht, vor Einbrüchen schützt und
das subjektive Sicherheitsgefühl der Anwohnerschaft stärkt. Eine so
ausgestattete Liegenschaft stosse sowohl auf dem Liegenschaftsmarkt
wie auch bei der Mieterschaft auf ein grösseres Interesse. In der
Vernehmlassung weist das Verwaltungsgericht überdies darauf hin, dass
die Kosten für die Beleuchtung in der Stadt Bern (gemäss Art. 3 Abs. 2
BGR) nur zu 50 % den Eigentümern von Gebäuden auferlegt würden. Wenn die
Beschwerdeführer selber einräumten, einen gewissen praktischen Nutzen
aus der Beleuchtung zu ziehen, so sei es auch nicht willkürlich, wenn
sie sich neben der Allgemeinheit in beschränktem Umfang an deren Kosten
zu beteiligen hätten.
3.5 Der Beschwerdeführer stützt sich in erster Linie
auf das Bundesgerichtsurteil betreffend die basel-städtische
Strassenreinigungsabgabe (BGE 124 I 289), gemäss welchem keine sachlichen
Gründe dafür bestehen, die Aufwendungen für die Reinigung öffentlicher
Strassen ganz oder teilweise durch ausschliesslich den Grundeigentümern
auferlegte Sonderabgaben zu decken. Die rechtlichen Erwägungen dieses
Entscheids lassen sich zwar nicht unmittelbar auf den vorliegenden Fall
übertragen, da es sich dort um eine Kostenanlastungssteuer handelte
(E. 3b des zit. Urteils), während die vorliegende Abgabe als Vorzugslast
ausgestaltet ist (oben E. 3.3). In der Sache besteht aber insoweit eine
Parallelität, als es darum geht, ob die Kosten für Unterhalt und Betrieb
öffentlicher Verkehrswege durch Sonderabgaben zu einem gewissen Teil den
Eigentümern anstossender Grundstücke auferlegt werden dürfen (vgl. auch
BGE 131 I 1, hinsichtlich einer allein die Grundeigentümer treffenden
Arbeitsleistungs- bzw. Ersatzabgabepflicht für die Instandhaltung und
Reinigung des kommunalen Strassennetzes). In Bezug auf die Aufwendungen
für die Strassenreinigung wurde dies in BGE 124 I 289 verneint,
weil die Grundeigentümer als Personengruppe aus der Strassenreinigung
keinen grösseren Nutzen ziehen als die übrige Bevölkerung, welche die
öffentlichen Wege in gleichem Masse benützt, und weil die Abgabe aufgrund
ihrer Ausgestaltung auch nicht darauf ausgerichtet war, die Kosten
für die Beseitigung der von den anstossenden Grundstücken ausgehenden
Verschmutzung abzugelten.
Was die vorliegend in Frage stehenden Aufwendungen für die
Strassenbeleuchtung anbelangt, so ist zwar denkbar, dass das Vorhandensein
von Strassenlampen für gewisse Grundstücke einen fassbaren Vorteil
bedeutet, indem der Eingang zur Liegenschaft beleuchtet wird, was
dem Eigentümer den Betrieb einer eigenen Beleuchtung ersparen oder zur
Sicherheit des Grundstückes und seiner Bewohner beitragen kann. Gesamthaft
betrachtet handelt es sich dabei aber um einen nebensächlichen Effekt. Die
Strassenbeleuchtung wird in erster Linie aus Gründen der Verkehrssicherheit
errichtet (vgl. vorliegend Art. 26 Abs. 1 Ingress SBG/BE: "Nach
Massgabe der Verkehrsbedürfnisse" bzw. Abs. 2: "das für die Sicherheit
notwendige Mass"). Sie gehört heute im Innerortsbereich zur ordentlichen
Ausstattung öffentlicher Strassen und dient der Sicherheit aller Benützer
dieser Verkehrswege bzw. des öffentlichen Raumes. Die Kosten für die
Erstellung, den Unterhalt und den Betrieb der Beleuchtung öffentlicher
Strassen werden dementsprechend - soweit keine besonderen Regelungen über
die Baulanderschliessung zum Zuge kommen - regelmässig vom zuständigen
Gemeinwesen getragen (vgl. etwa ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons
Aargau, Kommentar, 2. Aufl., Aarau 1985, S. 122). Als Verkehrsteilnehmer
bzw. Benützer einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch bilden die
Eigentümer der anstossenden Grundstücke keine Personengruppe, die von
der Strassenbeleuchtung besonders profitiert; sie benützen die Strassen
nicht häufiger als die übrigen Fussgänger und Fahrzeuglenker, welche
als Mieter oder Arbeitnehmer oder in sonstiger Eigenschaft die gleichen
Verkehrswege regelmässig benützen. Dazu kommt, dass der Verkehr der
Anwohner (Zielverkehr) bei stark befahrenen oder begangenen städtischen
Strassen gemessen am Durchgangsverkehr zum Vornherein verschwindend
klein ist. Schliesslich kann, da die streitige Abgabe gemäss Reglement
schon bei Unterschreitung des Abstandes von 100 m zu einer Strassenlampe
geschuldet ist, für entsprechend viele Grundstücke nicht von einer
relevanten stärkeren Beleuchtung des Liegenschaftszuganges gesprochen
werden. Jedenfalls kann auch unter diesem letzteren Gesichtswinkel,
insbesondere in einer städtischen Siedlung, nicht generell von
einem ins Gewicht fallenden individuellen Sondervorteil der erfassten
Strassenanstösser ausgegangen werden, welcher es rechtfertigen könnte,
die Kosten der Strassenbeleuchtung zu einem substantiellen Teil in Form
von Vorzugslasten dieser Personengruppe zu überbinden.
3.6 Nach dem Gesagten verstösst die Beleuchtungsabgabe in der
der Regelung der Einwohnergemeinde Bern zugrunde liegenden Konzeption
mangels eines massgeblichen Sondervorteils der abgabepflichtig erklärten
Grundeigentümer gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV). Damit
ist auch der vorliegend streitigen Gebührenerhebung die Grundlage entzogen.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist infolgedessen gutzuheissen, soweit
darauf einzutreten ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14.
September 2004 aufzuheben.
Ob die Annahme des Verwaltungsgerichts, die zur Anwendung gebrachte,
an den amtlichen Wert der Grundstücke anknüpfende kommunale Abgaberegelung
lasse sich übergangsrechtlich (noch bis Ende 2005) mit den Vorgaben
des kantonalen Steuergesetzes vom 21. Mai 2000 (Art. 257 Abs. 2 sowie
Art. 289 Abs. 1) vereinbaren, vor dem Willkürverbot stand hält und ob
dieser Wert gegebenenfalls ein sachlich taugliches, das Äquivalenzprinzip
respektierendes Kriterium für die Bemessung der streitigen Abgabe bildet,
braucht bei diesem Ergebnis nicht geprüft zu werden.