BGE 131 II 449
131 II 449
33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Kessler gegen Schweizerische Bundeskanzlei (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.282/2004 vom 31. Mai 2005
Regeste
Art. 59 ff. und 71 f. BPR; Stimmrechtsbescheinigung bei
Volksinitiativen.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1).
Die Stimmrechtsbescheinigungen sind von den Initianten bei der
zuständigen Amtsstelle innerhalb der Sammelfrist einzuholen (E. 3.2). Eine
Nachbescheinigung oder Nachbesserung mangelhafter Bescheinigungen durch
die Bundeskanzlei ist nicht möglich (E. 3.4).
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 23. September 2003 stellte die Bundeskanzlei
fest, dass die Unterschriftenlisten der eidgenössischen Volksinitiative
"gegen Pelzimporte" den gesetzlichen Erfordernissen genügen. Mit der
Veröffentlichung dieser Verfügung im Bundesblatt am 7. Oktober 2003
(BBl 2003 S. 6514) wurde die Volksinitiative zur Unterschriftensammlung
gestartet. Die Sammelfrist lief somit bis am 7. April 2005.
Mit Schreiben vom 27. September 2004 ersuchte Erwin Kessler die
Bundeskanzlei um eine pauschale Zusicherung, dass keine Unterschriften
wegen Mängeln der Stimmrechtsbescheinigung, welche von den Gemeinden zu
verantworten seien, für ungültig erklärt würden. Zudem verlangte er, dass
die Bundeskanzlei für die Behebung von Mängeln der Stimmrechtsbescheinigung
sorge, soweit sie dies als notwendig erachte.
Zur Begründung führte der Gesuchsteller an, das Initiativkomitee
erhalte von den Gemeinden massenhaft Unterschriftenlisten mit mangelhafter
oder unvollständiger Stimmrechtsbescheinigung zurück. Selbst nach
Retournierung zur Mängelbehebung blieben die Stimmrechtsbescheinigungen
oftmals unvollständig. Das Initiativbüro sei weder personell noch
finanziell in der Lage, die Mängelbehebung zu veranlassen; allein
die Portokosten dafür würden einen fünfstelligen Betrag ausmachen. Das
lnitiativkomitee dürfe nicht für Fehler staatlicher Organe verantwortlich
gemacht werden; sonst würde die Ausübung politischer Rechte massiv
behindert.
Mit Brief vom 28. September 2004 erklärte der Leiter der Sektion
Politische Rechte der Bundeskanzlei eine solche Zusicherung in der
gewünschten Form für nicht möglich. Er erläuterte dem Gesuchsteller das
gesetzlich vorgesehene Verfahren und die Praxis der Behörden. Zudem
erklärte er, dass die Bundeskanzlei wie schon früher bereit sei,
einzelne Gemeinden auf die erwähnten Vorkommnisse im Rahmen der
Stimmrechtsbescheinigungen aufmerksam zu machen, wenn ihr das
lnitiativkomitee präzise Angaben über festgestellte Mängel vorlege und
die entsprechenden Gemeinden namentlich nenne.
Ohne auf dieses Angebot der Bundeskanzlei einzugehen, erhob Erwin
Kessler am 4. Oktober 2004 beim Bundesrat Verwaltungsbeschwerde.
Das Bundesamt für Justiz teilte Erwin Kessler am 11. Oktober 2004
mit, die Angelegenheit unterliege der Verwaltungsgerichtsbarkeit, was
eine Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat und eine Aufsichtsbeschwerde
ausschliesse. Demzufolge übermittelte das Bundesamt für Justiz die Eingabe
Erwin Kesslers vom 4. Oktober 2004 der Bundeskanzlei zur verfügungsweisen
Beantwortung.
Mit Verfügung vom 22. Oktober 2004 entschied die Bundeskanzlei:
"1. Das Begehren ... auf Zusicherung der Bundeskanzlei, anstelle einer
Ungültigerklärung entsprechender Unterschriften Mängel der
Stimmrechtsbescheinigung bei den Gemeinden von Amtes wegen
beheben zu lassen, wird abgewiesen.
2. Wie in der schriftlichen Auskunft vom 28. September 2004 in
Aussicht
gestellt, erklärt sich die Bundeskanzlei hingegen bereit,
fehlbare Gemeinden auf die Vorkommnisse im Rahmen der
Stimmrechtsbescheinigungen aufmerksam zu machen und gegebenenfalls
vor der Einreichung der Volksinitiative zur Behebung von Mängeln
einzuladen, wenn das lnitiativkomitee präzise Angaben über
festgestellte Mängel vorlegt und die entsprechenden Gemeinden
namentlich nennt.
3.- 4. (Rechtsmittelbelehrung und Mitteilung)."
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. November 2004
beantragt Erwin Kessler, die Bundeskanzlei sei anzuweisen, mangelhafte
Stimmrechtsbescheinigungen auf Unterschriftsformularen für Volksinitiativen
von den verantwortlichen Gemeinden nachbessern zu lassen. Der Beschwerde
hat er 14 Beispiele von Stimmrechtsbescheinigungen beigelegt, welche er
als mangelhaft bezeichnet.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten
ist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung der
Bundeskanzlei im Sinne von Art. 5 VwVG, welche nach Art. 97 Abs. 1 OG mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. Der Ausschlussgrund
von Art. 100 Abs. 1 lit. p OG betrifft nur Abstimmungs- und Wahlentscheide
und kommt somit im vorliegenden Verfahren nicht zum Zug (vgl. BGE 129 II
305 E. 1.1 S. 306).
Auch aus der Spezialgesetzgebung lässt sich für die vorliegende
Angelegenheit kein Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ableiten. Der Gesetzgeber hat bei der Revision vom 21. Juni 2002
mit dem neu eingefügten Satz 2 von Art. 80 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1)
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in einem Teilbereich gegen
Verfügungen der Bundeskanzlei ausdrücklich ausgeschlossen. Wenn er
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Fällen wie dem vorliegenden hätte
ausschliessen wollen, hätte er dies ebenfalls ausdrücklich gesagt bzw.
sagen müssen (vgl. BGE 129 II 305 E. 1.1 S. 307 f.).
1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen
Verfügung und in seiner Eigenschaft als Mitglied des Initiativkomitees zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Nachdem
die Sammelfrist für die vorliegende Initiative am 7. April 2005 abgelaufen
ist, ist fraglich, ob der Beschwerdeführer noch ein aktuelles praktisches
Interesse an der Beschwerde hat. Diese Frage kann jedoch offen bleiben,
da die Beschwerde - wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt -
ohnehin unbegründet ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren hat die
Beschwerdeschrift nach Art. 108 Abs. 2 OG unter anderem die Begehren und
deren Begründung zu enthalten. Lassen die Begehren oder deren Begründung
die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als
offensichtlich unzulässig heraus, so ist dem Beschwerdeführer eine kurze
Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen (Art. 108 Abs. 3 OG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind an Begehren
und Begründung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde keine allzu
hohen Anforderungen zu stellen. Aus den Beschwerdeschriften muss aber
ersichtlich sein, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid
beanstandet wird. Die Begründung der Beschwerde muss sich in minimaler
Form mit dem angefochtenen Entscheid auseinander setzen. Die Begründung
braucht nicht zuzutreffen, sie muss aber immerhin sachbezogen sein. Eine
Nachfrist ist nur anzusetzen, wenn die Angaben in der Beschwerde unklar,
d.h. mehrdeutig sind. Die Nachfrist kann jedoch nicht dazu dienen,
eine inhaltlich ungenügende Rechtsschrift zu ergänzen (BGE 130 I 312
E. 1.3.1 S. 320; 123 II 359 E. 6b/bb S. 369; 118 Ib 134 E. 2, je mit
Hinweisen). Auf die vorliegende Beschwerde kann nur eingetreten werden,
soweit die erwähnten Begründungsanforderungen erfüllt sind.
(...)
Erwägung 3
3. Zu beurteilen ist der Antrag des Beschwerdeführers, die
Bundeskanzlei sei anzuweisen, mangelhafte Stimmrechtsbescheinigungen auf
Unterschriftsformularen für Volksinitiativen von den verantwortlichen
Gemeinden nachbessern zu lassen.
3.1 Die Unterschriftenlisten einer Volksinitiative sind der
Bundeskanzlei gesamthaft und spätestens 18 Monate seit der Veröffentlichung
im Bundesblatt einzureichen (Art. 71 Abs. 1 BPR). Das Zustandekommen
einer Volksinitiative hängt unter anderem von der Einreichung der
vorgeschriebenen Anzahl gültiger Unterschriften innert der Sammelfrist ab
(Art. 72 Abs. 1 BPR). Unterschriften von Personen, deren Stimmrecht
nicht bescheinigt worden ist, sind ungültig (Art. 72 Abs. 2 lit. b
BPR). Die für das Referendum aufgestellten Bestimmungen über Unterschrift
(Art. 61 BPR), Stimmrechtsbescheinigung (Art. 62 BPR) und Verweigerung der
Stimmrechtsbescheinigung (Art. 63 BPR) gelten nach Art. 70 BPR sinngemäss
auch für die Volksinitiative.
Die Stimmrechtsbescheinigung ist in Art. 62 BPR wie folgt geregelt:
Art. 62 Stimmrechtsbescheinigung 1 Die Unterschriftenlisten sind
rechtzeitig vor Ablauf der
Referendumsfrist der Amtsstelle zuzustellen, die nach kantonalem
Recht für die Stimmrechtsbescheinigung zuständig ist.
2 Die Amtsstelle bescheinigt, dass die Unterzeichner in der auf der
Unterschriftenliste bezeichneten Gemeinde in eidgenössischen
Angelegenheiten stimmberechtigt sind, und gibt die Listen
unverzüglich den Absendern zurück.
3 Die Bescheinigung muss in Worten oder Ziffern die Zahl der
bescheinigten Unterschriften angeben; sie muss datiert sein und
die eigenhändige Unterschrift des Beamten aufweisen und dessen
amtliche Eigenschaft durch Stempel oder Zusatz kennzeichnen.
4 Das Stimmrecht der Unterzeichner kann für mehrere Listen
gesamthaft
bescheinigt werden.
Eine nachträgliche Behebung von Bescheinigungsmängeln, wie sie
Art. 65 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte in der Fassung vom
17. Dezember 1976 (AS 1978 S. 688) zuliess, ist seit der Gesetzesrevision
vom 21. Juni 1996 (AS 1997 S. 753) nicht mehr vorgesehen (Botschaft über
eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte,
BBl 1993 III 493).
3.2 Aus Art. 62 Abs. 1 BPR in Verbindung mit Art. 71
Abs. 1 und 72 Abs. 2 lit. b BPR ergibt sich, dass die Einholung
der Stimmrechtsbescheinigungen den Initianten obliegt. Der
Bundesrat führt in der Botschaft über eine Teiländerung der
Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte (BBl 1993 III 491)
aus, die vorgeschlagene und vom Gesetzgeber übernommene Lösung sei
sämtlichen Regelungsvorschlägen vorzuziehen, die darauf abzielten,
die Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen Behörden aufzubürden; eine
solche Regelung müsste zumal bei der heutigen Kadenz an Volksbegehren
eine zum Vorteil der Stimmberechtigten und Steuerzahler bewusst personell
gering dotierte Stabsstelle zeitlich hoffnungslos überfordern und lahm
legen, ganz abgesehen von den kaum lösbaren Fragen um Überprüfungs-
und Beschwerdemöglichkeiten bei amtlichen Fehlern, die bei solchen
Dokumentenmengen unvermeidbar wären.
3.3 Nach Auffassung der Bundeskanzlei laufen die Begehren des
Beschwerdeführers auf eine so genannte Nachbescheinigung hinaus. Die
Unterschriftenlisten seien der Bundeskanzlei nach Art. 71 BPR gesamthaft
und spätestens 18 Monate seit der Veröffentlichung des Initiativtextes im
Bundesblatt einzureichen, und eingereichte Unterschriftenlisten dürften
nicht zurückgegeben werden. Das Begehren des Beschwerdeführers könnte
somit erst nach Einreichung aller Unterschriften erfüllt werden. Eine
solche nachträgliche Behebung von Bescheinigungsmängeln im Sinne einer
Nachbescheinigung sei seit der Gesetzesrevision vom 21. Juni 1996 (AS
1997 S. 753) jedoch ausgeschlossen (BBl 1993 III 493). Dies führe für
die Stimmberechtigten indessen nicht zu wesentlichen Nachteilen. Die
Bundeskanzlei habe seit dem 1. Januar 2000 im Durchschnitt pro Referendum
oder Volksinitiative weniger als 1.7 Promille der eingereichten
Unterschriften als ungültig erklären müssen.
3.4 Der Beschwerdeführer führt aus, es gehe ihm nicht um
Nachbescheinigungen im Sinne der nachträglichen Einholung von
Bescheinigungen nach Ablauf der Sammelfrist, sondern um die Behebung
von Bescheinigungsmängeln, welche die Gemeinden verursacht hätten. Er
zeigt jedoch nicht auf, wie die Bundeskanzlei unter der Herrschaft des
Bundesgesetzes über die politischen Rechte in seiner heutigen Fassung in
der Lage sein soll, die kommunalen Bescheinigungsmängel zu beheben.
3.4.1 Aus Art. 62 Abs. 1 BPR ergibt sich klar, dass die
Stimmrechtsbescheinigungen bei der zuständigen Stelle rechtzeitig
vor Ablauf der Sammelfrist einzuholen sind. Die Unterschriftenlisten
sind innert der Frist von 18 Monaten der Bundeskanzlei gesamthaft
einzureichen (Art. 71 Abs. 1 BPR). Diese gesetzliche Regelung, die für
das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend
ist (Art. 191 BV), setzt somit voraus, dass die Unterschriftenlisten
im Zeitpunkt der Einreichung bei der Bundeskanzlei mit der
Stimmrechtsbescheinigung versehen sind.
Nützt ein Initiativkomitee die Frist von 18 Monaten bis zur
Einreichung der Unterschriften aus, so ist es nicht mehr möglich,
allfällige Nachbesserungen der Stimmrechtsbescheinigungen innert der
Sammelfrist vorzunehmen. Insoweit ist der Bundeskanzlei zuzustimmen,
wenn sie darlegt, das Begehren des Beschwerdeführers laufe auf eine so
genannte Nachbescheinigung hinaus, welche mit der Gesetzesrevision vom
21. Juni 1996 abgeschafft worden sei (s. vorne E. 3.1 und 3.3).
3.4.2 Der Beschwerdeführer bestreitet diese Interpretation
seiner Begehren. Aus seinen Ausführungen ergibt sich, dass er eine
Nachbesserung mangelhafter Stimmrechtsbescheinigungen innerhalb der
Sammelfrist anzustreben scheint. Hierzu bietet die Bundeskanzlei Hand,
indem sie dem Beschwerdeführer in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung
anbietet, fehlbare Gemeinden auf die Vorkommnisse im Rahmen der
Stimmrechtsbescheinigungen aufmerksam zu machen und gegebenenfalls vor
der Einreichung der Volksinitiative zur Behebung von Mängeln einzuladen,
wenn das lnitiativkomitee präzise Angaben über festgestellte Mängel
vorlegt und die entsprechenden Gemeinden namentlich nennt. Damit wird
das Anliegen des Beschwerdeführers im Rahmen der heute geltenden Regelung
des Bundesgesetzes über die politischen Rechte erfüllt.
3.4.3 Das weiter gehende Begehren des Beschwerdeführers, die
Bundeskanzlei habe mangelhafte Stimmrechtsbescheinigungen von den
verantwortlichen Gemeinden nachbessern zu lassen, ist mit dem Bundesrecht
nicht vereinbar.
3.4.3.1 Wird der Antrag des Beschwerdeführers als Gesuch um
Nachbescheinigung verstanden, so erscheint dies - wie in E. 3.4.1 hiervor
erwähnt - aufgrund der Gesetzesrevision von 1996 als unzulässig.
3.4.3.2 Wird der Antrag jedoch im Sinne einer Nachbesserung der
Stimmrechtsbescheinigungen vor Ablauf der Sammelfrist verstanden, so würde
dies voraussetzen, dass die Unterschriftenlisten rechtzeitig vor Ablauf der
Sammelfrist eingereicht werden. Nur so wäre die Bundeskanzlei in der Lage,
die Unterschriften mit mangelhafter Stimmrechtsbescheinigung noch vor
Ablauf der Sammelfrist auszusondern und den Gemeinden zur Nachbesserung
zuzustellen. Für ein solches Vorgehen bietet das Bundesrecht indessen
keine Grundlage.
Die Sammelfrist beträgt von Verfassungs wegen 18 Monate (Art. 139
Abs. 1 BV in der seit dem 1. August 2003 geltenden Fassung). Die
Stimmrechtsbescheinigungen sind bei der zuständigen Stelle rechtzeitig vor
Ablauf der Sammelfrist einzuholen (Art. 62 Abs. 1 BPR; s. vorne E. 3.4.1).
Mangelhafte Stimmrechtsbescheinigungen sind nach der Abschaffung der so
genannten Nachbescheinigungen ebenfalls vor Ablauf der Frist korrigieren
zu lassen (s. vorne E. 3.1 und 3.4.1). Bei Unterschriften, für welche die
Stimmrechtsbescheinigung in den letzten Tagen vor Ablauf der Sammelfrist
eingeholt wird, besteht die Gefahr, dass die Bescheinigung nicht mehr
rechtzeitig erteilt werden kann oder allfällige Bescheinigungsmängel nicht
mehr innerhalb der Sammelfrist korrigiert werden können. Der Gesetzgeber
hat solchen praktischen Schwierigkeiten im Rahmen der Teilrevision der
Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 21. Juni 1996 insoweit
Rechnung getragen, als er die Sammelfrist beim fakultativen Referendum
von früher 90 auf neu 100 Tage verlängerte (Botschaft des Bundesrats in
BBl 1993 III 490 ff.; Art. 59 BPR). Bei der Volksinitiative erschien eine
analoge Verlängerung der Sammelfrist nicht erforderlich: Während beim
fakultativen Referendum innert 100 Tagen 50'000 Unterschriften zu sammeln
und bescheinigen sind (Art. 141 BV und 59 BPR), ist die Sammelfrist bei
Volksinitiativen mit 18 Monaten für 100'000 Unterschriften grosszügiger
bemessen.
Diese Sammelfristen beziehen sich nach dem klaren Willen des
Gesetzgebers nicht nur auf das eigentliche Sammeln der Unterschriften,
sondern zusätzlich auch auf die Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen
und die Korrektur mangelhafter Bescheinigungen. Die Initiativkomitees
haben dies bei der Unterschriftensammlung zu berücksichtigen. Hinzu kommt,
dass der Gesetzgeber die Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen nicht
den Behörden übertragen wollte (s. vorne E. 3.2). Damit wurde auch die
Nachbesserung von mangelhaften Stimmrechtsbescheinigungen durch die
Bundeskanzlei ausgeschlossen.
3.4.3.3 Es ergibt sich, dass der Beschwerdeführer die bescheinigten
Unterschriften gesamthaft innert der Sammelfrist von 18 Monaten
einzureichen hat und die Bundeskanzlei keine Möglichkeit hat, mangelhafte
Bescheinigungen während der Sammelfrist nachbessern zu lassen.
3.5 Der weiteren Kritik des Beschwerdeführers an der Verfügung
der Bundeskanzlei kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Insbesondere ist
der Vorwurf, die Argumentation der Bundeskanzlei sei widersprüchlich,
unzutreffend. Die Bundeskanzlei nimmt ihre gesetzlichen Pflichten im
Zusammenhang mit den Stimmrechtsbescheinigungen äusserst umsichtig
wahr und interveniert bei den Gemeinden vor Ablauf der Sammelfrist,
wenn ihr Probleme wegen mangelhafter Bescheinigungen von den Initianten
rechtzeitig mitgeteilt werden (Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung). Mit
diesem Vorgehen wahrt sie die Rechte der Stimmberechtigten und richtet ihr
Handeln nach den Grundsätzen der Zweckmässigkeit und der Wirtschaftlichkeit
aus (Art. 3 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes des
Bundes vom 21. März 1997 [RVOG; SR 172.010]). Zudem trägt sie dem Willen
des Gesetzgebers, der die so genannte Nachbescheinigung abgeschafft hat
und keine Einholung von Stimmrechtsbescheinigungen durch die Behörden
einführen wollte (s. E. 3.1 und 3.2 hiervor), Rechnung. Schliesslich sorgt
die Bundeskanzlei mit ihrem Vorgehen auch dafür, dass die Sammelfrist vom
Initiativkomitee möglichst optimal genutzt werden kann. Auf weiterführende
Massnahmen seitens der Bundeskanzlei hat der Beschwerdeführer keinen
Anspruch.
Erwägung 4
4. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als unbegründet
und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Da der Beschwerdeführer unterliegt, wäre er an sich kostenpflichtig
(Art. 156 Abs. 1 OG). Er führt jedoch die Beschwerde im Zusammenhang mit
der Wahrnehmung politischer Rechte. Die Beschwerde betrifft ausserdem
eine Frage, zu der sich die Rechtsprechung bisher nicht geäussert
hat. Der Beschwerdeführer konnte sich deshalb zur Beschwerde veranlasst
sehen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, - in Anlehnung an
die Praxis zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (BGE 113 Ia
43 E. 3) - auf die Erhebung von Kosten zu verzichten (vgl. Urteil 1A.91/
2003 vom 6. Juni 2003, E. 3 nicht publ. in BGE 129 II 305).