BGE 131 II 271
131 II 271
23. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S.
Sonderabfallverwertungs-AG, SOVAG gegen Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft (BUWAL) sowie Eidgenössi- sches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kom- munikation (UVEK) (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.71/2004 vom 8. März 2005
Regeste
Art. 3 Abs. 2 lit. a der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung
von Altlasten (VASA), Art. 30-32e USG; Abgabesatz für Abfallausfuhr in
Untertagedeponie; akzessorische Normenkontrolle.
Auslegung von Art. 32e Abs.1 und 2 USG: Rechtsnatur der Abgabe
(E. 5.3); Untertagedeponie als Deponieart (E. 6); Begriff der
durchschnittlichen Ablagerungskosten (E. 7); Gestaltungsspielraum des
Verordnungsgebers bei der Festsetzung der Abgabehöhe (E. 7.3).
Art. 32e Abs. 2 USG ermächtigt den Verordnungsgeber, die Abgabesätze
für die Deponiearten gemäss den unterschiedlichen Ablagerungskosten
abzustufen (E. 8.4). Zulässigkeit eines Abgabetarifs, der für
Untertagedeponien einen höheren Abgabesatz als für Reststoffdeponien
vorsieht (E. 8-10). Vereinbarkeit des Tarifs mit dem Freihandelsabkommen
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Gemeinschaft (E. 10.1-10.5). Frage der Anwendbarkeit des GATT/WTO-
Übereinkommens offen gelassen (E. 10.6).
Prüfung, ob die durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der
Untertagedeponie und der Reststoffdeponie vom Verordnungsgeber als
Grundlage des Abgabetarifs genügend abgeklärt worden sind (E. 11);
Verletzung des rechtlichen Gehörs durch Kognitionsbeschränkung der
Vorinstanz (E. 11.7).
Sachverhalt
Die Sonderabfallverwertungs-AG, SOVAG, exportiert Filterasche bzw.
Filterstaub aus Rückständen der Kehrichtverbrennung. Diese Art von
Sonderabfall kann in der Schweiz auf Reststoffdeponien, im Ausland aber
auch in dafür berechtigten Untertagedeponien endgelagert werden. Die SWS
Südwestdeutsche Salzwerke AG mit ihrer Tochtergesellschaft UEV Umwelt
Entsorgung und Verwertung GmbH betreibt eine solche Untertagedeponie
in Heilbronn/D und ist Geschäftspartnerin der SOVAG. Letztere führte
bis Ende 2001 das Exportgeschäft von Filterasche mit der Entso Tech AG,
die sich dann daraus zurückzog.
Die Ablagerung von Abfällen auf einer Deponie in der Schweiz sowie
deren Ausfuhr sind gemäss Art. 32e des Umweltschutzgesetzes (USG; SR
814.01) und der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten
(VASA; SR 814.681) abgabepflichtig. Im Falle der Ausfuhr wird die Abgabe
vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) beim Exporteur
erhoben (Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 VASA). Die Verfügung stützt
sich auf eine Deklaration des Abgabepflichtigen für die im vorangegangenen
Kalenderjahr entstandenen Abgabeforderungen (Art. 5 Abs. 1 VASA).
Das BUWAL setzte am 5. April 2002 bei der SOVAG und der Entso Tech
AG die Abgabehöhe für die ausgeführte Filterasche im Jahr 2001 fest. Da
der Export für eine Untertagedeponie bestimmt gewesen war, wendete das
BUWAL den dafür vorgesehenen Tarif von Fr. 50.- pro Tonne an:
Verfügungsnr. Abgabepflichtiger Ausfuhrgewicht Abgabe 2001
(in Tonnen) (in
Franken)
1800288 SOVAG (Rubigen) 344.000 17'200.00
1800289 SOVAG (Brügg) 20.805 1'040.25
1800290 Entso Tech AG 24'043.000 1'202'150.00
Die SOVAG und die Entso Tech AG reichten gegen die Verfügungen des
BUWAL gemeinsam Verwaltungsbeschwerde beim Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein. Sie beantragten,
die Verfügungen seien aufzuheben, und die ausgeführten Mengen seien
zum Ansatz für eine Reststoffdeponie von Fr. 15.- pro Tonne neu zu
veranlagen. Während der Hängigkeit des Verfahrens vor dem UVEK übernahm
die SOVAG, mit Zustimmung des BUWAL, die angefochtene Abgabeschuld der
Entso Tech AG. Das UVEK wies die Beschwerde mit Entscheid vom 26. Februar
2004 ab.
Gegen den Entscheid des UVEK hat die SOVAG
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragt
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und wiederum eine Reduktion
der Abgabe auf Fr. 15.- pro Tonne.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.
3.1 Art. 32e Abs. 1 und 2 USG lauten:
"1 Der Bundesrat kann vorschreiben, dass der Inhaber einer Deponie auf
der Ablagerung von Abfällen und derjenige, der Abfälle zur
Ablagerung ausführt, dem Bund eine Abgabe entrichten. Der Bund
verwendet den Ertrag ausschliesslich zur Abgeltung der Kosten für
die Sanierung von Deponien und anderen durch Abfälle belasteten
Standorten. Die Abgeltungen werden den Kantonen nach Massgabe
des Sanierungsaufwandes ausbezahlt.
2 Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei
insbesondere die zu erwartenden Sanierungskosten und die
verschiedenen Arten von Deponien. Die Abgabesätze betragen
höchstens 20 Prozent der durchschnittlichen Ablagerungskosten."
Die Bestimmung war ursprünglich mit der USG-Revision vom 21. Dezember
1995 erlassen worden und auf den 1. Juli 1997 in Kraft getreten (AS 1997
S. 1164 f.). Im Rahmen der Revision des Gewässerschutzgesetzes (GSchG;
SR 814.20) vom 20. Juni 1997 wurde die Abgabepflicht in Abs. 1 auf die
Abfallausfuhr ausgedehnt. In der heutigen Fassung steht Art. 32e Abs. 1
USG seit 1. November 1997 in Kraft (AS 1997 S. 2247).
Gestützt auf Art. 32e USG und die allgemeine Vollzugsnorm von Art. 39
Abs. 1 USG hat der Bundesrat am 5. April 2000 die Verordnung über die
Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA; SR 814.681) verabschiedet und
auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt.
Art. 3 VASA regelt den Abgabetarif:
"1 Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a. bei Reststoffdeponien: Fr. 15.-/t; b. bei Reaktordeponien:
Fr. 20.-/t.
2 Der Abgabesatz für ausgeführte Abfälle beträgt:
a. bei Ablagerung in Untertagedeponien: Fr. 50.-/t; b. bei
Ablagerung auf anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung
der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde."
Die Ablagerung von Inertstoffen und Bauabfällen auf Inertstoffdeponien
und die Ausfuhr von solchen Abfällen zur Ablagerung auf entsprechenden
Deponien unterliegen nicht der Abgabepflicht (Art. 2 Abs. 3 VASA).
3.2 Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass die Abgabe
für insgesamt 24'407,805 Tonnen Abfall geschuldet ist und dass diese
Abfallmenge im Jahr 2001 in eine ausländische Untertagedeponie ausgeführt
worden ist.
Streitig ist hingegen der anwendbare Abgabesatz. Die Vorinstanzen haben
gestützt auf Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA eine Abgabe von Fr. 50.- pro Tonne
in Rechnung gestellt. Die Beschwerdeführerin anerkennt demgegenüber einen
Tarif von Fr. 15.- pro Tonne, obwohl dieser lediglich für die Ablagerung
in einer in- oder ausländischen Reststoffdeponie vorgesehen ist (Art. 3
Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. b VASA). Die Beschwerdeführerin
wendet sich dabei nicht gegen die Einstufung der ausländischen Deponie als
Untertagedeponie. Vielmehr erachtet sie die Regelung von Art. 3 Abs. 2
lit. a VASA an sich als diskriminierend und verlangt eine akzessorische
Normenkontrolle.
Zur Begründung macht sie wie bei der Vorinstanz geltend, diese
Regelung verletze Bundesrecht, einschliesslich der Bundesverfassung und
völkerrechtlicher Verträge. Sie rügt namentlich, der Verordnungsgeber habe
den von Art. 32e Abs. 2 USG vorgegebenen Gestaltungsspielraum verlassen,
indem einerseits ein besonderer Abgabesatz für die Untertagedeponie
nicht zulässig sei und anderseits im Hinblick auf diesen Satz die
Tarifdifferenzierung, auch unter Berücksichtigung des Verursacher- und des
Kostenanlastungsprinzips, eine übermässige Lenkungswirkung hervorrufe. Art.
3 Abs. 2 lit. a VASA bewirke eine diskriminierende Wettbewerbsverzerrung
zwischen Untertage- und Reststoffdeponie und verstosse damit gegen
die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie gegen Art. 94 und Art. 96
BV. Der Abgabesatz für die Untertagedeponie sei unverhältnismässig
hoch und müsse im Ergebnis als willkürlich eingestuft werden. Ausserdem
halte dieser Abgabesatz weder den Anforderungen von Art. 7, 18 und 20 des
Freihandelsabkommens mit der Europäischen Gemeinschaft noch denjenigen von
Art. III und Art. VIII des GATT/WTO-Übereinkommens stand, die allesamt
direkt anwendbar seien. Schliesslich stellt sie darüber hinaus die
Berechnungsgrundlagen des Verordnungsgebers für den Abgabesatz bei der
Untertagedeponie - aber auch bei der Reststoffdeponie - in Frage. Diesen
Rügen ist im Folgenden, soweit erforderlich, nachzugehen.
Erwägung 4
4. Das Bundesgericht kann auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin
mit freier Kognition vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf
ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen
Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen,
untersucht es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz
eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat
nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht
auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird
dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des
Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser
Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in
diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen
an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt
sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im
Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen
Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. In einem solchen Fall kann
es namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte
Gründe stützt oder Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos
ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in
den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt,
die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweckmässigkeit
der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist
nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder
politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 130 I 26 E. 2.2.1 S. 32;
129 II 160 E. 2.3 S. 164, 249 E. 5.4 S. 263, je mit Hinweisen).
Erwägung 5
5.
5.1 Zunächst ist die Rechtsnatur der angefochtenen Abgabe anhand
der Unterscheidung in Kausalabgaben und Steuern zu bestimmen. Nach der
Rechtsprechung wird dabei an das Kriterium angeknüpft, ob die Abgabe
voraussetzungslos geschuldet ist (BGE 24 I 185 E. 6 S. 191 und die
seitherige Rechtsprechung; vgl. namentlich 125 I 182 E. 4c/d S. 194 f.;
129 I 346 E. 5.1 S. 354 f.).
5.2 In der bundesrätlichen Botschaft vom 7. Juni 1993 im Rahmen der
USG-Revision vom 21. Dezember 1995 wurde dargelegt, die Finanzierungsabgabe
gemäss Art. 32e USG sei mit ihrer Zweckbestimmung dermassen eng verknüpft,
dass sie nicht als Steuer gelten könne (BBl 1993 II 1504). Für die
Ausdehnung der Abgabepflicht auf die Abfallausfuhr erfolgte in der
Botschaft vom 4. September 1996 im Rahmen der GSchG-Revision vom 20. Juni
1997 keine Qualifizierung mehr (vgl. BBl 1996 IV 1238).
5.3 Es ist zu berücksichtigen, dass zwischen der aktuellen Ablagerung
von Abfällen einerseits und dem Sanierungsbedarf von Altlasten kein
direkter Kausalzusammenhang besteht. Im Hinblick auf den Export von Abfall
ist auch ein indirekter Kausalzusammenhang zu verneinen. Immerhin wird die
Abgabe den heutigen Akteuren der Abfallablagerung auferlegt, weil sie der
Altlastensanierung grundsätzlich näher stehen als beliebige Dritte. Zudem
ist der Ertrag der Abgabe für Fälle bestimmt, in denen die Verursacher der
Altlast nicht mehr greifbar sind. Unter diesen Umständen ist die Abgabe
mit der herrschenden Lehre als Steuer einzustufen (PIERRE Tschannen,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., [im Folgenden: Kommentar USG],
Rz. 12 f. zu Art. 32e USG; HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL,
Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 120; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I,
2. Aufl., Zürich 2002, S. 51 f.; THOMAS KAPPELER, Verfassungsrechtliche
Rahmenbedingungen umweltpolitisch motivierter Lenkungsabgaben, Diss. Zürich
2000, S. 69; VALÉRIE DONZEL, Les redevances en matière écologique, Diss.
Lausanne 2002, S. 65 ff.; nicht eindeutig XAVIER OBERSON, Droit fiscal
suisse, 2. Aufl., Genf u.a. 2002, § 19 Rz. 5; für die Annahme einer
Kausalabgabe noch derselbe, Impôts et taxes d'orientation: les fondements
juridiques de la fiscalité écologique, in: GONZAGUE PILLET u.a. [Hrsg.],
Réforme fiscale écologique, Basel u.a. 2001, S. 17, 19; ebenso für
Kausalabgabe: MARCO ZAUGG, Altlasten - die neuen Bestimmungen: in URP
1996 S. 494 bei Fn. 37).
In Übereinstimmung mit dem angefochtenen Entscheid ist zu
erkennen, dass die Abgabe aufgrund ihrer dargelegten Ausgestaltung eine
Kostenanlastungssteuer darstellt (ebenso TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 12
zu Art. 32e USG; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, aaO, Rz. 120; differenzierend
KAPPELER, aaO, S. 70). Unter diesen Begriff fallen Sondersteuern, die
einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil sie zu
bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben
als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen. Die Kostenanlastungsabgabe
wird voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom
konkreten Verursacheranteil des Pflichtigen erhoben (BGE 129 I 346 E. 5.1
S. 354 f.; 128 I 155 E. 2.2 S. 160). Gleichzeitig handelt es sich bei der
angefochtenen Abgabe um eine Zwecksteuer (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 14
zu Art. 32e USG; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, aaO, Rz. 120; WAGNER PFEIFER,
aaO, S. 51; DONZEL, aaO, S. 66; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., insbes. S. 513).
Erwägung 6
6.
6.1 Nach Art. 127 Abs. 1 BV bedürfen Steuern einer Grundlage
in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur
Festlegung der Steuer an den Verordnungsgeber, so hat es zumindest den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen
der Abgabe selber festzulegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Die
formell-gesetzliche Bestimmung muss in diesen Punkten hinreichend bestimmt
sein (ULRICH HÄFELIN/ GEORG MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2696; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 57 Rz. 1-6; KLAUS
A. VALLENDER/RENÉ WIEDERKEHR, in: St. Galler Kommentar zur BV, Rz. 6
f. zu Art. 127 BV).
Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes
des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der
Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der
rechtsgleichen Rechtsanwendung. Nach der Rechtsprechung darf das Gebot
nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise
verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine
und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und
Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen
Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad
hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von
der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen
Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in
Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall
möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 339
f. mit Hinweisen).
Art. 32e Abs. 1 USG umschreibt den Kreis der Abgabepflichtigen
und den Gegenstand der Abgabe in klarer Weise (TSCHANNEN, Kommentar
USG, Rz. 15 ff. zu Art. 32e USG). In Abs. 2 sind im Hinblick auf die
Bemessungsgrundlagen verschiedene Parameter verankert, ohne dass die
Abgabesätze selbst festgelegt werden; im Rahmen dieser Vorgaben wird die
Kompetenz an den Bundesrat delegiert. Namentlich hat der Bundesrat gemäss
Art. 32e Abs. 2 USG im Hinblick auf die Abgabebemessung die verschiedenen
Arten von Deponien zu berücksichtigen. Die Bedeutung dieser Vorschrift
ist nach den allgemeinen Auslegungsregeln zu ermitteln (vgl. dazu BGE
130 I 82 E. 3.2 S. 88 mit Hinweisen).
6.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, ein eigener Satz für die
Untertagedeponie gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA sei von Art. 32e Abs. 2
USG nicht gedeckt. Letztere Bestimmung verweise auf die verschiedenen
Deponietypen der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990
(TVA; SR 814.600). Das Gesetz enthalte keinen Anhaltspunkt, dass neben dem
Zweck und dem Restrisiko der Deponien auch die technische Art der Anlage
und der Betrieb ein Unterscheidungskriterium sei. Die in der Schweiz
unbekannte, bergmännisch angelegte Untertagedeponie habe die gleiche
Zweckbestimmung wie die oberflächennah angelegte Reststoffdeponie. Der
von der Beschwerdeführerin ausgeführte Filterstaub könne sowohl in einer
Reststoffdeponie wie in einer Untertagedeponie abgelagert werden. Der von
der Vorinstanz angeführte Umstand, dass eine Untertagedeponie auch toxische
Sonderabfälle aufnehmen könne und damit für Filterstaub "überqualifiziert"
sei, lasse eine sachliche Differenzierung nicht zu.
6.3
6.3.1 Eine Deponie ist eine Abfallanlage im Sinne von Art. 30h
USG (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 30h USG; vgl. auch die
Begriffsbestimmung in Art. 3 Abs. 5 TVA). Abfälle dürfen nur auf
bewilligten Deponien abgelagert werden (Art. 30e USG). Es trifft zu,
dass der Bund im Rahmen von Art. 22 TVA einen numerus clausus zulässiger
Deponietypen in der Schweiz verankert hat. Danach sind Inertstoff-,
Reststoff- und Reaktordeponien vorgesehen (BGE 120 Ib 400 E. 3d S. 403 f.;
TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 16 zu Art. 30e USG). Der jeweilige Deponietyp
ergibt sich aus den zur Ablagerung vorgesehenen Abfällen gemäss Anhang
1 zur TVA (Art. 22 Abs. 2 TVA). Art. 32e Abs. 1 USG erfasst indessen
nicht nur die Ablagerung von Abfall auf einer Deponie in der Schweiz,
sondern auch den Abfallexport. Daher kann entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht von vornherein davon ausgegangen werden, die
Auslegung des Deponiebegriffs in Art. 32e Abs. 2 USG ergebe sich einzig
aus den übrigen einschlägigen schweizerischen Umweltnormen.
Der Umstand, dass nur inländische Deponietypen in der Botschaft vom 7.
Juni 1993 aufgezählt wurden, ändert an dieser Beurteilung nichts. Damals
war gleichsam in einem ersten Schritt nur eine Abgabe für die Ablagerung im
Inland geplant (vgl. BBl 1993 II 1500). Mindestens folgt jedoch daraus,
dass sich die Abstufung an der grundlegenden inländischen Einteilung
von Deponietypen orientieren soll und keine weitere Feinunterteilung
beabsichtigt ist. Im Rahmen der Botschaft vom 4. September 1996, womit
die Ausdehnung der Abgabepflicht auf die Abfallexporte beantragt
wurde, bezeichnete der Bundesrat den Export von Filterasche aus
Kehrichtverbrennungsanlagen als Hauptanwendungsfall und wies darauf hin,
dass dieser Abfall zum grössten Teil auch in der Schweiz abgelagert
werden könne. Mit der vorgeschlagenen Ergänzung von Art. 32e Abs. 1 USG
würden die zur Ablagerung bestimmten Abfälle im Inland und beim Export
in gleichem Masse erfasst (BBl 1996 IV 1235). Die eidgenössischen Räte
genehmigten diese Ergänzung diskussionslos (TSCHANNEN, Kommentar USG,
Rz. 8 zu Art. 32e USG).
6.3.2 Die erwähnte Wendung "in gleichem Masse" kann daher wiederum
nicht bedeuten, dass auf die Abfallausfuhr nur der inländische Katalog
von Deponietypen angewendet werden darf. Im Lichte der nachträglichen
Änderung von Abs. 1 ist Abs. 2 von Art. 32e USG vielmehr so auszulegen,
dass grundsätzlich eine Ausdehnung auf ausländische Deponietypen bezweckt
wurde, sofern sich diese von den inländischen klar abheben. Dies ist
für die Untertagedeponie, wohin die Filterasche verbracht werden kann,
zu prüfen.
6.3.3 Bei der von der Beschwerdeführerin exportierten Filterasche
handelt es sich unbestrittenermassen um Sonderabfall im Sinne von Art. 30f
USG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 und Anhang 2 der Verordnung vom 12. November
1986 über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS; SR 814.610). Entsprechend
den Anforderungen des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die
Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle
und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05), namentlich seiner Art. 4 bis 6, darf
Sonderabfall gemäss Art. 30f Abs. 2 lit. c USG nur mit Bewilligung des
BUWAL ausgeführt werden. Die Bewilligung wird erteilt, wenn Gewähr für
eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht (Art. 30f Abs. 3
USG). Begrifflich ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass die Kategorie
der Sonderabfälle gemäss Art. 30f USG umfassender ist als der Begriff der
gefährlichen Abfälle gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a des Basler Übereinkommens
(URSULA BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 34 zu Art. 30f USG).
Die Beurteilung der Umweltverträglichkeit der Entsorgung in
internationalen Verhältnissen richtet sich nach schweizerischen
Massstäben (BGE 120 Ib 97 E. 4c S. 107). Gleichzeitig sind auch die im
Empfängerstaat geltenden Vorschriften zu beachten und hat der dortige
Staat seine Zustimmung zu erteilen (URSULA BRUNNER, aaO, Art. 30f
Rz. 24). Darüber hinaus entfaltet das Recht des Empfängerstaates keine
unmittelbaren Auswirkungen auf das schweizerische Recht. Da die Einführung
der Abgabepflicht auf der Abfallausfuhr die Ablagerungsmöglichkeit von
Filterasche in ausländischen Untertagedeponien vor Augen hatte (vorne E.
6.3.1), lässt sich die einschlägige ausländische Rechtsordnung zu dieser
Deponieform als Auslegungshilfe beiziehen (vgl. BGE 125 II 293 E. 4e
S. 306 f.).
6.3.4 Das hier primär betroffene deutsche Recht setzt im Bereich
der Abfalldeponien die im Folgenden darzulegenden Grundsätze des
europäischen Gemeinschaftsrechts um. Diesem Zweck dienen § 3 Abs. 10
des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der
umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (G 2129-27-2; KrW-/AbfG)
in der Fassung vom 27. Juli 2001 (BGBl 2001 I S. 1950 ff., 2006) und
das weitere Ausführungsrecht (PHILIP KUNIG/STEFAN PAETOW/LUDGER-ANSELM
VERSTEYL, Kommentar zum KrW-/AbfG, 2. Aufl., München 2003, § 3 Rz. 65;
vgl. auch MARTIN BECKMANN, Zulassung von Anlagen und Tätigkeiten, in:
HANS-WERNER RENGELING (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen
Umweltrecht, 2. Aufl., Köln u.a. 2003, Bd. II, § 72 Rz. 67, S. 1060).
6.3.5 Die Rahmengesetzgebung des Gemeinschaftsrechts unterscheidet
grundlegend zwischen oberflächennahen und unterirdischen Deponien. Dies
folgt bereits aus Art. 2 lit. f und lit. g der Richtlinie 1999/31/EG des
Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (ABl. L 182 vom 16. Juli
1999, S. 1; Deponie-Richtlinie). Die so genannte Untertagedeponie ist
gemäss Art. 2 lit. f Deponie-Richtlinie eine Anlage für die permanente
Lagerung von Abfällen in einem tiefen unterirdischen Hohlraum wie einem
Salz- oder Kalibergwerk. Daneben sieht Art. 4 Deponie-Richtlinie drei
Deponieklassen vor: solche für Inertabfälle, für nicht gefährliche und
für gefährliche Abfälle (BECKMANN, aaO, § 72 Rz. 21, S. 1048).
Gestützt auf die Deponie-Richtlinie hat der Rat am 19. Dezember
2002 die Entscheidung 2003/33/EG zur Festlegung von Kriterien und
Verfahren für die Annahme von Abfällen auf Abfalldeponien erlassen
(ABl. L 11 vom 16. Januar 2003, S. 27). Dessen Art. 3 verweist weiter auf
Abschnitt 2 des Anhangs, worin die Annahmekriterien für die jeweilige
Deponieklasse geregelt sind. Abschnitt 2.5 enthält die Kriterien für
Untertagedeponien. Anlage A zum Anhang legt die Sicherheitsprüfung für
Untertagedeponien fest und Anlage B bietet einen informativen Überblick
über die möglichen Deponieklassen.
Danach ergibt sich folgender Raster: Inertabfalldeponie
Klasse A Deponie für nicht gefährlichen Abfall Klassen B 1 -
3 Deponie für gefährlichen Abfall Klassen C / D
- Oberflächendeponie (Klasse C)
- Untertagedeponie (Klasse D)
Weiter ist in Anlage B vermerkt, dass die Untertagedeponie
grundsätzlich auch für Inertabfall (Klasse Dinert) und nicht gefährlichen
Abfall (Klasse Dnon-haz) genutzt werden darf, obwohl sie in der Regel
für besonders gefährliche Abfälle (Klasse Dhaz) reserviert ist.
6.4 Nach dem Gesagten bildet die Untertagedeponie insofern einen
eigenen Typus, als sie der Ablagerung besonders gefährlicher Abfälle und
ihrer Isolierung von der Biosphäre dient (vgl. TSCHANNEN, Kommentar USG,
Rz. 24 zu Art. 32e USG). Diese Deponieform lässt sich abgaberechtlich
adäquat bzw. in gleichem Masse wie die inländischen Deponietypen nur mit
einem eigenen Abgabesatz erfassen. Damit ist festzuhalten, dass Art. 32e
Abs. 2 USG die Einführung eines eigenen Abgabesatzes für den Export von
Sonderabfällen bzw. gefährlichen Abfällen in eine Untertagedeponie mit
genügender Bestimmtheit vorgibt. Der Bundesrat hat sich mit dem Erlass
von Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA an diesen Rahmen gehalten.
Die grundsätzliche Zulässigkeit des eigenen Satzes bedeutet
allerdings nicht, dass jeder Abfallexport in eine Untertagedeponie
ohne weitere Prüfung nach diesem Satz veranlagt werden könnte. Nach dem
Gemeinschaftsrecht steht die Untertagedeponie auch für nicht gefährliche
Abfälle zur Verfügung. Es ist somit denkbar, dass die Untertagedeponie im
Einzelfall dieselbe Funktion erfüllt wie ein inländischer Deponietyp. Wie
es sich damit verhält, kann aber offen bleiben. Bei der als Sonderabfall
eingestuften Filterasche steht fest, dass sie in der Untertagedeponie
unbehandelt abgelagert werden kann. Hingegen muss sie für eine inländische
Reststoffdeponie vorbehandelt werden (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 24
zu Art. 32e USG; vgl. auch Art. 38 Abs. 2 lit. e TVA; dazu derselbe,
Kommentar USG, Rz. 13 zu Art. 30c USG). Diese Behandlung umfasst nach
Angaben des BUWAL eine Entsalzung der Filterasche und anschliessend
eine Verfestigung mit Zement. Dadurch wird sichergestellt, dass
langfristig nur eine sehr geringe Auslaugung von Schadstoffen möglich ist
(sog. "Reststoffqualität"). Die Beschwerdeführerin tut nicht dar, sie habe
die Filterasche, die sie in die Untertagedeponie ausführe, gleich wie für
eine Reststoffdeponie vorbehandelt. Demzufolge besteht auch kein Anlass,
die Untertagedeponie insofern mit einer Reststoffdeponie gleichzustellen.
Deshalb ist im Falle der Beschwerdeführerin der besondere Abgabesatz für
die Untertagedeponie nicht in Frage gestellt.
Die Rüge der Beschwerdeführerin dringt damit, soweit sie sich gegen
den eigenen Satz für die Untertagedeponie richtet, nicht durch.
Erwägung 7
7.
7.1 Art. 32e Abs. 2 USG bestimmt als Bemessungsgrundlage die
durchschnittlichen Ablagerungskosten, gestaffelt nach Deponieart, und
verankert einen Höchstsatz von 20 Prozent auf diesen Kosten als Abgabe.
Gleichzeitig hat der Verordnungsgeber die Abgabehöhe so festzulegen, dass
der erwartete Sanierungsbedarf für Altlasten gedeckt werden kann. Vorab
ist zu prüfen, ob die Norm im Hinblick auf die Abgabehöhe bei der
Untertagedeponie dem Bestimmtheitsgebot von Art. 127 Abs. 1 BV (BGE 129
I 346 E. 5.3 S. 357; 128 II 112 E. 5b S. 118 mit Hinweisen) entspricht.
7.2
7.2.1 Der Begriff der Ablagerung wird in Art. 7 Abs. 6bis USG als
Endstufe der Abfallentsorgung definiert. Als Endstufe der Entsorgung steht
die Ablagerung auf einer Deponie begrifflich im Gegensatz zur Verwertung.
Gleichzeitig unterscheidet sich die Ablagerung von den Vorstufen der
Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung von Abfällen. Als
Behandlung gilt jede physikalische, chemische oder biologische Veränderung
der Abfälle (vgl. dazu PETER M. KELLER, Kommentar USG, Rz 32 f. zu Art. 7
USG; BRUNNER/TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 47 der Vorbem. zu Art. 30-32e
USG; TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 30e USG). Der Begriff der
Ablagerungskosten in Art. 32e Abs. 2 USG ist somit enger als derjenige
der Entsorgungskosten gemäss Art. 32 USG (vgl. zur Tragweite dieses
Begriffs BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 15 zu Art. 32 USG). Namentlich ist
bei den Entsorgungskosten der Aufwand für die Vorbehandlung der Abfälle,
die für die Zulassung auf den einzelnen Deponietypen vorgeschrieben ist,
eingeschlossen. Diese Kosten sind bei den Ablagerungskosten nicht zu
berücksichtigen.
7.2.2 Für den übergeordneten Begriff der Entsorgungskosten bestimmt
Art. 32 Abs. 1 USG dem Grundsatz nach, dass diese vom Abfallinhaber
zu tragen sind. Dies bedeutet für die Ablagerung als Teilbereich
bzw. Endstufe der Entsorgung, dass dem Deponiebetreiber für die Abgabe
der Abfälle ein Entgelt zu entrichten ist, so genannter Deponiepreis
(TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 23 zu Art. 32e USG). Im Hinblick
auf Siedlungsabfälle verlangt Art. 32a Abs. 1 USG kostendeckende
Entsorgungsgebühren und zählt in lit. a bis e Kostenfaktoren auf,
die für die verlangte Vollkostenrechnung massgebend sind (BRUNNER,
Kommentar USG, Rz. 3, 15, 25 zu Art. 32a USG). Bezüglich der übrigen
Abfälle ist das Kostendeckungsprinzip gemäss Art. 32 USG nicht ausdrücklich
vorgesehen. Grundsätzlich hat der Abfallabgeber zwar auch dort die vollen
Entsorgungskosten zu entgelten; damit wird das Verursacherprinzip von
Art. 2 USG umgesetzt. Über die Kostenhöhe im Einzelnen können aber die
Marktkräfte bestimmen (vgl. BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 17 zu Art. 32 USG).
Überdies hat der Deponiebetreiber die Kosten für Abschluss, Nachsorge
und Sanierung gemäss Art. 32b Abs. 1 USG sicherzustellen. Auch diese
Kosten sind letztlich auf die Deponiepreise zu überwälzen (TSCHANNEN,
Kommentar USG, Rz. 2 zu Art. 32b USG).
Als Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen,
sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung (Art. 3 Abs. 1 TVA;
BGE 125 II 508 E. 6c S. 513). Die in Art. 22 TVA vorgesehenen Deponieformen
sind grundsätzlich unabhängig von der Unterscheidung in Siedlungsabfälle
und andere Abfälle. Untertagedeponien werden in der Regel, wie dargelegt,
für die Ablagerung von besonders gefährlichen Abfällen genutzt. Im Hinblick
auf Schweizer Abfallexporte steht dabei mengenmässig die Filterasche aus
Rückständen der Kehrichtverbrennung im Vordergrund. Diese stammt nicht
nur aus verbrannten Siedlungsabfällen. Die Kehrichtverbrennungsanlage
ist in erster Linie zur Verbrennung von Siedlungsabfällen bestimmt
(Art. 38 und Art. 39 TVA). Die Verbrennungspflicht erfasst indessen neben
Siedlungsabfällen namentlich auch Klärschlamm und brennbare Anteile von
Bauabfällen (Art. 11 und Art. 32 Abs. 2 lit. f TVA).
Daraus folgt, dass das strenge Kostendeckungsprinzip gemäss Art. 32a
Abs. 1 USG nicht direkt als Massstab für die Höhe der Ablagerungskosten im
Sinne von Art. 32e Abs. 2 USG herangezogen werden kann. Der Grundsatz der
Berücksichtigung voller Ablagerungskosten kann jedoch, wie dargelegt, aus
Art. 2 i.V.m. Art. 32 Abs. 1 und Art. 32b Abs. 1 USG abgeleitet werden. Der
Begriff der Ablagerungskosten in Art. 32e Abs. 2 USG ist deshalb nicht
ohne Weiteres mit den tatsächlichen Deponiepreisen gleichzusetzen (ungenau
TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 23 zu Art. 32e USG). Diese Preise bilden zwar
die Ausgangsbasis. Der Verordnungsgeber soll aber nach Sinn und Zweck von
Art. 32e Abs. 2 USG grobe Abweichungen der Deponiepreise von den vollen
Ablagerungskosten ausgleichen (im Ergebnis gl. M. Erläuterungen des UVEK
zur VASA vom Februar 2000, Abschnitt 4.1.2). Derartige Preisverzerrungen
können nicht nur aus einer besonderen Marktsituation unter den
Deponiebetreibern entstehen, sondern auch aus der Subventionierung von
Anlagen durch die öffentliche Hand (vgl. Art. 52 USG und Art. 62 GSchG).
7.2.3 Für die Ablagerungskosten in Untertagedeponien ist wiederum
auf das massgebende deutsche Recht bzw. europäische Gemeinschaftsrecht
hinzuweisen. § 36d KrW-/AbfG in der Fassung vom 27. Juli 2001 sieht -
in Nachachtung von Art. 10 Deponie-Richtlinie - das Kostendeckungsprinzip
für alle Deponieentgelte vor (BECKMANN, aaO, § 72 Rz. 70, S. 1061 f.;
KUNIG/PAETOW/ VERSTEYL, aaO, § 36d Rz. 1). Danach hat der Deponiepreis
für die Ablagerung aller Abfallarten soweit wie möglich alle Kosten
für die Errichtung und den Betrieb der Deponie einschliesslich der
Kosten der finanziellen Sicherheitsleistung (oder etwas Gleichwertiges)
sowie die geschätzten Kosten für die Stilllegung und die Nachsorge
für einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren abzudecken. Eine derartige
Verankerung des Kostendeckungsprinzips war in Deutschland vor allem für
privatrechtlich betriebene Deponien neu; hingegen wurde den Anforderungen
bei öffentlichrechtlich betriebenen Deponien bereits zuvor weitgehend
Rechnung getragen (KUNIG/PAETOW/VERSTEYL, aaO, § 36d Rz. 2, 4, 6).
7.2.4 Art. 32e Abs. 2 USG sieht vor, dass auf die "durchschnittlichen"
Ablagerungskosten abzustellen ist. In der Botschaft vom 7. Juni 1993
wird in diesem Zusammenhang auch von "mittleren" Ablagerungskosten
gesprochen (BBl 1993 II 1500). Verlangt ist also weniger die Ermittlung
des numerischen Durchschnitts aller verrechneten Preise eines Deponietyps
als vielmehr die Festsetzung eines repräsentativen Mittelwerts, wobei
wie gesagt die vollen Ablagerungskosten den Massstab der Beurteilung
bilden. Bei dieser Festlegung als Grundlage der Abgabehöhe ist eine
gewisse Schematisierung und Pauschalisierung unausweichlich und zulässig
(vgl. BGE 128 I 240 E. 2.3 S. 243 mit Hinweisen). Wesentlich ist dabei,
dass die Festsetzung des Werts bei allen Deponiearten auf grundsätzlich
gleichartige Weise erfolgt. Diesem Gebot kommt im vorliegenden Fall
besondere Bedeutung im Vergleich zwischen der Untertagedeponie und der
Reststoffdeponie zu. Dabei ist zu beachten, dass die Deponiepreise der
Untertagedeponie, wie dargelegt, aufgrund des massgebenden ausländischen
Rechts dem Kostendeckungsprinzip unterliegen, während dieses Prinzip bei
den Preisen inländischer Reststoffdeponien nicht zwingend vorgeschrieben
ist. Somit sind hier Verzerrungen gegenüber den vollen Kosten möglich,
die auszugleichen sind (vgl. E. 7.2.2). Der Verordnungsgeber hat dafür
Sorge zu tragen, dass die von ihm festgesetzten Werte in dieser Beziehung
miteinander vergleichbar sind.
7.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Begriff der
Ablagerung aufgrund von Art. 7 Abs. 6bis USG klar fassbar ist. Die
Höhe der Ablagerungskosten wird jedoch auf Gesetzesstufe nicht im
Einzelnen geregelt. Aus Art. 2 i.V.m. Art. 32 Abs. 1, Art. 32b Abs. 1 und
Art. 32e Abs. 2 USG folgt immerhin, dass grobe Verzerrungen zwischen den
tatsächlichen Deponiepreisen und den vollen Ablagerungskosten auszugleichen
sind. Bei der Untertagedeponie ist das Prinzip kostendeckender Entgelte
nach dem massgebenden ausländischen Recht bereits vorgeschrieben. Dem
Verordnungsgeber verbleibt innerhalb dieser Vorgaben ein gewisser
Gestaltungsspielraum bei der Definition des repräsentativen Mittelwerts als
Grundlage der Abgabehöhe. Zudem gibt Art. 32e Abs. 2 USG in Abhängigkeit
von den Ablagerungskosten keinen festen Abgabesatz vor, sondern erteilt
dem Bundesrat insofern einen Spielraum zwischen null und zwanzig Prozent.
Im Übrigen ist die Abgabe zwar in dem Sinne kostenabhängig, als die
Abgabehöhe insgesamt gemäss Art. 32e Abs. 2 USG durch den Finanzbedarf
für die Altlastensanierung gesteuert wird. Es handelt sich allerdings
vorliegend nicht um eine Kausalabgabe (vorn E. 5.3). Deshalb vermag
das Kostendeckungsprinzip keine Lockerung des Legalitätsprinzips zu
rechtfertigen (kritisch auch WAGNER PFEIFER, aaO, S. 51; vgl. dazu
allgemein HUNGERBÜHLER, aaO, S. 516 ff.).
Insgesamt kann der Abgabepflichtige die steuerliche Belastung aus
Art. 32e Abs. 2 USG nicht mit genügender Sicherheit voraussehen.
7.4 Art. 32e Abs. 2 USG widerspricht folglich als formell-gesetzliche
Grundlage für die Abgabehöhe dem Bestimmtheitsgebot von Art. 127 Abs. 1 BV.
Die Bestimmung ist indessen für das Bundesgericht aufgrund von Art. 191
BV verbindlich.
Erwägung 8
8.
8.1 Die Beschwerdeführerin verlangt, dass der Abgabesatz
für die Untertagedeponie nicht höher festgesetzt werde als für die
Reststoffdeponie. Dies folge aus dem Verursacherprinzip gemäss Art. 2
USG und dem Kostenanlastungsprinzip. Ein Lenkungszweck in dem Sinne, dass
die Filterasche unter Auferlegung einer höheren Exportabgabe möglichst
im Inland deponiert werden solle, finde in Art. 30 Abs. 3 USG keine Stütze.
8.2 Der Bundesrat hat bei Erlass von Art. 3 VASA den Abgabesatz
an das deponierte bzw. exportierte Abfallgewicht geknüpft. An diesem
Kriterium orientieren sich auch die Deponiepreise. Die Durchschnittswerte
der Ablagerungskosten wurden ausgehend von den tatsächlichen Preisen auf
rechtskonformen Deponien festgesetzt (vgl. Erläuterungen des UVEK zur
VASA vom Februar 2000, Abschnitt 4.1.2). Das BUWAL hat folgende Tabelle
zu den Bemessungsgrundlagen von Art. 3 VASA nachgereicht:
Deponietyp Durchschnittliche Abgabesatz
Prozentsatz
Ablagerungskosten
Reststoffdeponie Fr. 120.-/t Fr. 15.-/t 12,5 %
Reaktordeponie Fr. 150.-/t Fr. 20.-/t 13,3 %
Untertagedeponie Fr. 500.-/t Fr. 50.-/t 10,0 %
(UTD Kali und Salz)
8.3 Zunächst ist anhand dieser Angaben zu ermitteln, worauf der
Unterschied bei den Abgabesätzen für Reststoff- und Untertagedeponie
beruht. Insofern ist festzustellen, dass der höhere Abgabesatz für die
Untertagedeponie auf die höheren Ablagerungskosten bei dieser Deponie
zurückzuführen ist. Von der Untertagedeponie her betrachtet, gibt die
Festlegung des Prozentsatzes auf den durchschnittlichen Ablagerungskosten
als Abgabehöhe keinen Anlass zu Bemerkungen, weil dieser Prozentsatz
für die Untertagedeponie deutlich tiefer angesetzt worden ist als für
die Reststoffdeponie.
Die Ablagerungskosten werden in Art. 32e Abs. 2 USG als Abgabemassstab
vorgegeben. Der begriffliche Gehalt der Ablagerungskosten ist in
E. 7.2, in systematischer Auslegung des USG und mit Seitenblick auf das
massgebende ausländische Recht, ermittelt worden. Der Massstab ist für
das Bundesgericht verbindlich (vorn E. 7.4).
8.4 Das in Art. 2 USG verankerte Verursacherprinzip spielt eine Rolle
für die Berücksichtigung der vollen Ablagerungskosten als Grundlage der
Abgabesätze (vorn E. 7.2.2). Sofern sich diese Ablagerungskosten je nach
Deponieart unterscheiden, ist der Verordnungsgeber gestützt auf Art. 32e
Abs. 2 USG ermächtigt, verschieden hohe Abgabesätze festzulegen. Es ist
vom Bundesgericht nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber eine
bundesgesetzliche Norm dahingehend umsetzt, dass er ein dort vorgesehenes
Kriterium anwendet (vgl. BGE 127 II 184 E. 5a/bb S. 191 f.).
Die Abgabepflicht gemäss Art. 32e Abs. 1 USG ist in dem Sinne vom
Verursacherprinzip unabhängig, als es nicht darauf ankommt, ob der
Abgabepflichtige zukünftige Deponiesanierungen verursacht (DONZEL, aaO,
S. 68 f.; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, aaO, Rz. 120; WAGNER PFEIFER, aaO, S.
52; vgl. auch HANSJÖRG SEILER, Kommentar USG, Rz. 122 zu Art. 2 USG).
Deshalb vermag die Beschwerdeführerin eine Übereinstimmung der Abgabehöhe
für Reststoff- und Untertagedeponien nicht damit zu begründen, dass beide
Deponietypen dank heutiger Sicherheitsstandards vergleichbar geringe
Umweltrisiken aufweisen.
8.5 Ebenso ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu verwerfen, eine
Abgabedifferenzierung zwischen Reststoff- und Untertagedeponie verstosse
gegen das Kostenanlastungsprinzip.
Die vorliegende Abgabe ist eine Kostenanlastungssteuer (vorn
E. 5.3). Die Rechtsprechung verlangt insofern nicht nur eine Eingrenzung
der Abgabepflichtigen nach haltbaren Kriterien (BGE 124 I 289 E. 3b S. 292
mit Hinweis; HUNGERBÜHLER, aaO, S. 513), was hinsichtlich der Ausgestaltung
in Art. 32e Abs. 1 USG keiner weiterer Erörterungen bedarf. Notwendig
ist auch eine Abstufung der Abgabehöhe unter den Pflichtigen, die dem
Gebot rechtsgleicher Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV genügt (BGE 131
I 1 E. 4.5).
Diese Anforderungen sind vom Verordnungsgeber eingehalten worden, wenn
sich die Differenzierung bei den Abgabesätzen aus den unterschiedlichen
Ablagerungskosten ergibt. Bei der Abstufung des Abgabetarifs ist dieses
Element für alle Deponiearten in gleichartiger Weise zu berücksichtigen
(vgl. E. 7.2.4). Wie gezeigt, wird in Art. 32e Abs. 2 USG ein eigener
Satz für die Untertagedeponie mit genügender Bestimmtheit vorgesehen
(vorn E. 6.4). Wenn die durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der
Untertagedeponie nachweislich höher sind als bei der Reststoffdeponie,
so ist auch ein entsprechend höherer Abgabesatz für die Untertagedeponie
mit dem Kostenanlastungsprinzip vereinbar. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin könnte eine obere Begrenzung dieses Abgabesatzes auf
die Höhe desjenigen für die Reststoffdeponie nicht damit gerechtfertigt
werden, dass die Abfallexporteure bzw. die ausländischen Untertagedeponien
nicht in den Genuss von Leistungen aus dem Abgabeertrag kommen.
8.6 Demgegenüber ist freilich ebenfalls festzuhalten, dass Art. 32e
USG eine Lenkungswirkung der Abgabe nicht beabsichtigt (DONZEL, aaO,
S. 67 bei Fn. 211; KAPPELER, aaO, S. 69). Mit anderen Worten soll die
Abgabeerhebung nicht die Ablagerung in einem bestimmten Deponietyp
bevorzugen oder benachteiligen. Die Vorinstanz verkennt, dass sich
aus Art. 30 Abs. 3 USG, worin der Grundsatz der Inlandentsorgung von
Abfällen verankert ist, keine andere Sichtweise ableiten lässt. Nach
dieser Bestimmung geht das Prinzip der umweltverträglichen Entsorgung dem
Grundsatz der Inlandentsorgung vor. Letztere ist daher geboten, soweit es
möglich und sinnvoll ist. Diese Vorbehalte wurden gerade mit Blick auf den
hier betroffenen grenzüberschreitenden Verkehr mit Sonderabfällen erlassen
(BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 55 ff. zu Art. 30 USG). Die Interessenabwägung
ist bei der Bewilligung der Ausfuhr vorzunehmen. Dagegen ist nicht
ersichtlich, dass diese Bestimmung - ebenso wie Art. 32e Abs. 2 USG
selbst - den Verordnungsgeber ermächtigen würde, bei der Abgabehöhe für
eine ausländische Deponieform vom Prinzip der gleichartigen Festsetzung
für alle Deponiearten abzuweichen. Demzufolge dürfte der Export in die
Untertagedeponie nicht gestützt auf Art. 30 Abs. 3 USG übermässig mit
Abgaben belastet werden.
8.7 Zusammengefasst folgt einerseits weder aus Art. 2 USG noch aus
dem Kostenanlastungsprinzip, dass die Abgabehöhe für die Untertagedeponie
nach oben begrenzt wird durch den Abgabesatz für die Reststoffdeponie. Mit
dem Grundsatz der Inlandentsorgung von Abfällen nach Art. 30 Abs. 3 USG
würde sich anderseits ebenso wenig eine Lenkungswirkung zu Lasten der
Untertagedeponie durch einen übermässigen Abgabesatz rechtfertigen lassen.
Erwägung 9
9.
9.1 Die Beschwerdeführerin führt ins Feld, aufgrund des viel
niedrigeren Satzes für die Reststoffdeponie werde der Wettbewerb
bei der Entsorgung von Filterasche in unzulässiger Weise zu Lasten
der Untertagedeponie verzerrt. Dies habe bereits das Sekretariat
der Wettbewerbskommission festgehalten. Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA
verstosse damit gegen die Garantie der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV),
insbesondere gegen den daraus abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung
der Gewerbegenossen.
9.2
9.2.1 Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass
Art. 31c USG für die Entsorgung von Sonderabfällen einen Freiraum
privatwirtschaftlicher Tätigkeit belässt (TSCHANNEN, Kommentar
USG, Rz. 10 zu Art. 31c USG). Ebenso ist im Hinblick auf die hier
betroffene Filterasche die Konkurrenzsituation zwischen Reststoff-
und Untertagedeponie zu bejahen. Die Beschwerdeführerin kann sich als
Zulieferantin der Untertagedeponie daher auf Art. 27 BV berufen.
9.2.2 Der aus Art. 27 BV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung
der Gewerbegenossen verbietet Massnahmen, die den Wettbewerb unter
direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind,
namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um
einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu
bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1 S. 53; 125
I 431 E. 4b/aa S. 435 f., je mit Hinweisen). Fiskalische Belastungen
können eine derartige Beeinträchtigung verursachen (BGE 125 I 182 E. 5b
S. 198 f.; 121 I 129 E. 3d S. 135, je mit Hinweisen). Die vorgenannten
Grundsätze sind daher bei der fiskalischen Belastung der Abfallablagerung
zu beachten. Eine unterschiedliche Abgabehöhe muss, auch wenn sie sich
auf den Gestaltungsspielraum von Art. 32e Abs. 2 USG stützen kann,
im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Im Übrigen
geht der Gehalt der ebenfalls angerufenen Art. 94 und Art. 96 BV im
vorliegenden Zusammenhang nicht über die aus Art. 27 BV abgeleiteten
Grundsätze hinaus. Darauf braucht im Rahmen dieser Erörterungen nicht
weiter eingegangen zu werden.
9.3 Die Beschwerdeführerin wendet gegen Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA
ein, bezüglich Filterasche würde es im Vergleich zur Reststoffdeponie
an unterschiedlichen externen Kosten fehlen, die eine Differenzierung
der Abgabesätze rechtfertigen könnten. Damit verstosse die Bestimmung
gegen das Gebot der Wettbewerbsneutralität. Für dieses Argument beruft
sich die Beschwerdeführerin auf eine gleich lautende Beurteilung durch
das Sekretariat der Wettbewerbskommission vom 24. April 2001. Aus
jenen Darlegungen wird nicht restlos klar, was das Sekretariat unter
"externen Kosten" versteht. Jedenfalls stellt es im Hinblick auf die
Wettbewerbsneutralität der Abgabesätze die Filterasche als Ausgangsmaterial
in den Mittelpunkt. Im Umstand, dass bei der Untertagedeponie keine Pflicht
besteht, die Filterasche vorzubehandeln, und der daraus folgenden Ersparnis
erblickt das Sekretariat einen Wettbewerbsvorteil, der nicht durch einen
höheren Abgabesatz bei der Untertagedeponie zunichte gemacht werden dürfe.
Daraus kann geschlossen werden, mit den externen Kosten sei der Aufwand
für die Entsorgung der Filterasche gemeint.
9.4 Zwar trifft es zu, dass die Ablagerungskosten nicht das einzige
Kriterium zur Begrenzung des Delegationsrahmens von Art. 32e Abs. 2
USG für die Abgabehöhe sind. Somit ist es theoretisch denkbar, dass
der Verordnungsgeber auch im grösseren Kontext der Entsorgungskosten
eine wettbewerbsneutrale Ausgestaltung der Abgabetarife anstreben
könnte. Dies müsste nach Ansicht der Beschwerdeführerin und des
Sekretariats der Wettbewerbskommission zur Folge haben, dass der
Abgabesatz für die Untertagedeponie auf keinen Fall höher als derjenige
für die Reststoffdeponie ausfallen dürfte. Wenn der Verordnungsgeber
jedoch in zulässiger Weise eine Abgabedifferenzierung anhand des in
Art. 32e Abs. 2 USG verankerten, engeren Kriteriums der Ablagerungskosten
vornimmt (vgl. E. 8.4), so ist diese Wahl für das Bundesgericht ebenfalls
massgebend. Somit kann der Verordnungsgeber rechtlich nicht verpflichtet
werden, eine Wettbewerbsneutralität der Abgabesätze im Hinblick auf die
Entsorgungskosten insgesamt herzustellen.
9.5 In diesem Zusammenhang hat die Vorinstanz folgende weitere
Überlegung angestellt: Ausgehend von einer bestimmten Menge an
Filterasche ist das Gewicht, das auf der Reststoffdeponie abgelagert
wird, infolge der Verfestigung im Rahmen der Vorbehandlung (vgl. E. 6.4)
unbestrittenermassen höher als bei der Untertagedeponie. Da die Abgabe
am Gewicht der abgelagerten Abfälle anknüpft, führt die Verfestigung zu
einer Erhöhung der Abgabe bei der Reststoffdeponie, ohne dass die Menge
des ursprünglichen Abfalls zugenommen hat. Nach Auffassung der Vorinstanz
darf der Verordnungsgeber diesen Wettbewerbsnachteil der Reststoffdeponie
bei der Festlegung der Abgabesätze ausgleichend berücksichtigen.
Die Beschwerdeführerin erachtet die Gewichtszunahme der Filterasche im
Rahmen der Vorbehandlung für die Reststoffdeponie als sachfremden Faktor
für die Festlegung der Abgabesätze. Sie stützt sich dabei wiederum auf
die erwähnte Beurteilung durch das Sekretariat der Wettbewerbskommission.
Die Pflicht zur Vorbehandlung des Abfalls und deren Auswirkungen auf
das Abfallgewicht liegen ausserhalb des Begriffs der Ablagerungskosten
im Sinne von Art. 32e Abs. 2 USG (E. 7.2.2). Vorliegend kann offen
bleiben, ob es mit dem Gebot der Wettbewerbsneutralität zu vereinbaren
wäre, wenn der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Abgabesätze
zusätzlich auch gewichtsspezifische Auswirkungen der Abfallbehandlung
berücksichtigen würde: Die Vorinstanz hat erwogen, die unterschiedliche
Gewichtszunahme werde nicht als präzise Komponente zur Festlegung der
Abgabehöhe verwendet. Auch die Beschwerdeführerin behauptet nicht, der
Verordnungsgeber habe den Abgabesatz für die Untertagedeponie zum Ausgleich
für die fehlende Vorbehandlungspflicht höher angesetzt. Stattdessen
hat die Vorinstanz mit ihren diesbezüglichen Erwägungen lediglich die
von der Beschwerdeführerin geforderte Herabsetzung des Abgabesatzes
auf die Höhe für die Reststoffdeponie abgelehnt. Im Ergebnis ist keine
wettbewerbsrechtlich relevante Benachteiligung der Untertagedeponie in
Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA im Hinblick auf das Gewicht der abgelagerten
Abfälle ersichtlich. Von daher besteht auch kein Anlass, sich näher mit
dem genauen Umfang der Gewichtszunahme von Filterasche im Rahmen der
Vorbehandlung zu befassen.
9.6 Insgesamt erweist sich die Rüge, die Abgabedifferenzierung
zwischen Untertage- und Reststoffdeponie bewirke eine unzulässige
Ungleichbehandlung von Gewerbegenossen, als unbegründet, soweit
diese Differenzierung entsprechend der Vorgabe von Art. 32e Abs. 2
USG auf unterschiedliche Ablagerungskosten zurückzuführen ist. Da das
Kriterium der Ablagerungskosten als Abgabemassstab für das Bundesgericht
verbindlich ist, erübrigt sich eine nähere Prüfung, ob eine daraus
folgende Abgabedifferenzierung im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist. Ebenso wenig ist es notwendig, den Abgabesatz für die
Untertagedeponie im Hinblick auf dieses Kriterium einer Willkürprüfung zu
unterziehen. Vorbehalten bleibt, dass der vom BUWAL geltend gemachte Wert
für die Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie - wie auch bei der
Reststoffdeponie - haltbar ist. Dieser Frage wird in E. 11 nachzugehen
sein.
Erwägung 10
10.
10.1 Die Beschwerdeführerin behauptet, die Abgabedifferenzierung
zwischen Reststoff- und Untertagedeponie verletze Art. 18 und
Art. 20 des Freihandelsabkommens vom 22. Juli 1972 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft
(FHA; SR 0.632.401). Der Abgabesatz von Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA
betreffe ausschliesslich den Abfallexport, weil es die Deponieform in
der Schweiz nicht gebe. Der Tarif von Art. 3 VASA insgesamt sei ohne
sachlich gerechtfertigten Grund einseitig zu Lasten der Untertagedeponie
ausgestaltet. Dadurch werde der Abfallexport in die Untertagedeponie - im
Vergleich zur Ablagerung auf der Reststoffdeponie - in verbotener Weise
diskriminiert. In diesem Zusammenhang weist die Beschwerdeführerin auch
auf Art. 7 Abs. 1 FHA hin, wonach im Warenverkehr mit der Europäischen
Gemeinschaft Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung verboten sind.
Diskriminierende Abgaben auf dem grenzüberschreitenden Warenverkehr
seien in analoger Weise auch gemäss Art. III und Art. VIII des Allgemeinen
Zoll- und Handelsabkommens 1994 (GATT 1994) verboten. Diese Bestimmungen
sind im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 1947
(SR 0.632.21) enthalten. Dieser Vertrag bildet gemäss Ziff. 1 lit. a
des Anhangs 1A.1 des Abkommens vom 15. April 1994 zur Errichtung
der Welthandelsorganisation (WTO) (SR 0.632.20) einen integrierenden
Bestandteil des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (GATT 1994).
10.2 Art. 2 FHA umschreibt den Anwendungsbereich des
Freihandelsabkommens wie folgt:
"Dieses Abkommen gilt für Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft und der
Schweiz, i) die unter die Kapitel 25 bis 97 des Harmonisierten
Systems zur
Bezeichnung und Kodierung der Waren fallen, mit Ausnahme der in
Anhang I angeführten Waren;
ii) die im Anhang II genannt werden; iii) die im Protokoll Nr. 2
genannt werden, unter Berücksichtigung der
dort getroffenen Sonderregelungen."
Filterasche aus der Kehrichtverbrennung fällt unter Kapitel 26
der Nomenklatur des Harmonisierten Systems bzw. des Schweizerischen
Zolltarifs (www.zoll.admin.ch/d/firmen/import/generaltarif_d. pdf; vgl. zur
Nomenklatur auch VPB 64/2000 Nr. 10 S. 104, E. 3a). Sie gehört zu den in
Kategorie Nr. 2621 umschriebenen anderen Schlacken und Aschen. Diese
Kategorie wird weder in den Anhängen I und II noch im Protokoll Nr. 2
genannt und ihre Ausfuhr ist zollbefreit.
10.3 Art. 7 Abs. 1 FHA bestimmt, dass im Warenverkehr zwischen der
Gemeinschaft und der Schweiz keine Ausfuhrzölle oder Abgaben mit gleicher
Wirkung eingeführt werden. Das FHA ist ein reines Handelsabkommen,
das nicht wie der EG-Vertrag einen einheitlichen Binnenmarkt mit
überstaatlicher Wettbewerbsordnung, sondern bloss eine Freihandelszone
schaffen wollte. Der Schweizer Richter hat die Bestimmungen dieses
Abkommens grundsätzlich autonom auszulegen und anzuwenden (BGE 118 Ib
367 E. 6b S. 378 mit Hinweisen). Dennoch ist die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zu dem vergleichbaren Art. 25 EG-Vertrag
(ehemals Art. 12 EWG-Vertrag) nicht unbeachtlich. Diese nimmt an, es
liege eine Abgabe mit zollähnlicher Wirkung vor, wenn sie einseitig
wegen des Grenzübertritts auferlegt wird (vgl. HANS-PETER DURIC, Die
Freihandelsabkommen EG-Schweiz: die rechtliche Problematik, 3. Aufl.,
Freiburg i.B. 1998, S. 58 f.). Nicht unter den Begriff fällt dagegen
eine interne Steuer, die sämtliche inländischen und ausgeführten Waren
nach gleichen Kriterien erfasst. Diese Grundsätze werden auch im Urteil
des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 27. Februar 2003
in der Rechtssache C-389/00 Kommission gegen Deutschland (Slg. 2003,
I-2022 ff.) nicht in Frage gestellt. Mit diesem Urteil ist die im deutschen
Recht vorgesehene Abgabe auf der Abfallausfuhr zu Gunsten des Solidarfonds
Abfallrückführung u.a. wegen Verletzung von Art. 25 EG- Vertrag aufgehoben
worden. Jene Abgabe war allerdings nur auf Abfallexporten vorgesehen. Der
Abgabesatz für die Untertagedeponie ist aber Bestandteil eines inländischen
Steuersystems, mit dem die Ablagerung aller Schweizer Abfälle nach den
grundsätzlich einheitlichen Vorgaben des Art. 32e USG belastet wird. Mit
der Vorinstanz ist daher zu erkennen, dass die angefochtene Abgabe weder
einen Ausfuhrzoll noch eine Abgabe mit gleicher Wirkung im Sinne von
Art. 7 Abs. 1 FHA darstellt.
10.4 In einem solchen Fall kann sich hingegen die Frage einer
Diskriminierung im Sinne von Art. 18 Abs. 1 FHA stellen.
10.4.1 Gemäss Art. 18 Abs. 1 FHA wenden die Vertragsparteien des
Abkommens keine Massnahmen oder Praktiken interner steuerlicher Art an, die
unmittelbar oder mittelbar eine diskriminierende Behandlung der Erzeugnisse
einer Vertragspartei und gleichartiger Ursprungserzeugnisse der anderen
Vertragspartei bewirken. Die Bestimmung untersagt über ihren Wortlaut
hinaus eine diskriminierende Behandlung der Ausfuhr von Waren durch
das interne Steuerrecht (DURIC, aaO, S. 85). Nach der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs zu dem insofern im Wesentlichen
entsprechenden Art. 90 EG-Vertrag (ehemals Art. 95 EWG-Vertrag) soll
damit die Neutralität der inländischen Abgabesysteme in allen Fällen
grenzüberschreitenden Warenverkehrs gewährleistet werden (DURIC, aaO,
S. 85). Das Diskriminierungsverbot zielt somit in die gleiche Richtung
wie die verfassungsrechtlich gebotene Wettbewerbsneutralität. Damit
keine Diskriminierung vorliegt, sind objektiv gerechtfertigte
Unterscheidungen erforderlich (DURIC, aaO, S. 88). Im Übrigen wird weder
dargetan noch ist ersichtlich, dass im vorliegenden Fall der Gehalt des
Diskriminierungsverbots gemäss Art. 20 FHA über denjenigen von Art. 18
Abs. 1 FHA hinausgeht.
10.4.2 Der Abgabesatz für die Untertagedeponie gelangt einzig auf
Ausfuhrtatbestände zur Anwendung. Es fragt sich, ob der dafür vorgesehene
Tarif im Vergleich zu den übrigen Ansätzen, die weniger als halb so hoch
sind, mit Art. 18 FHA vereinbart werden kann. Der Unterschied folgt,
wie dargelegt, aus der vom BUWAL geltend gemachten unterschiedlichen Höhe
der Ablagerungskosten. Dieses in Art. 32e Abs. 2 USG verankerte Kriterium
führt nicht zwingend zu einer Höherbelastung der Abfallausfuhr im Vergleich
zur inländischen Ablagerung. Somit spricht grundsätzlich nichts dagegen,
dass Art. 32e Abs. 2 USG insofern einer staatsvertragskonformen Auslegung
zugänglich ist (zu diesem Gebot vgl. BGE 125 II 417 E. 4c S. 424 mit
Hinweisen).
10.4.3 Bei den Deponiearten, die in Art. 3 Abs. 2 lit. b VASA erfasst
sind, hat der Verordnungsgeber Art. 32e Abs. 2 USG in zulässiger Weise
so umgesetzt, dass die Abgabe beim Abfallexport gleich hoch ist wie
bei der Ablagerung auf einer inländischen Deponie. Dass der Abgabesatz
von Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA noch höher liegt, bedeutet - angesichts
der geltend gemachten höheren Ablagerungskosten - grundsätzlich keine
Diskriminierung des Abfallexports. Aus den Erläuterungen des UVEK zur VASA
vom Februar 2000, Abschnitt 4.1.2, ergibt sich, dass bei der Festlegung
der Abgabesätze ein Einnahmetotal von rund 26 Mio. Franken pro Jahr
veranschlagt wurde. Dabei sollte der Abfallexport in die Untertagedeponie
rund 2 Mio. Franken pro Jahr einbringen. Zur Hauptsache sollten die
Einnahmen dagegen mit Abgaben für die Ablagerung in vorwiegend inländischen
Reaktordeponien finanziert werden. Es wurde angenommen, dass diese mit
23 Mio. Franken zum geschätzten Ergebnis beitragen würden. Es kann daher
nicht gesagt werden, Art. 3 VASA diene hauptsächlich dem Zweck, Einnahmen
aus der Abfallablagerung in ausländischen Untertagedeponien bzw. aus
dem Abfallexport zu erzielen. Der Verordnungsgeber hat demnach keine
Diskriminierung im Sinne von Art. 18 FHA begangen, wenn er zur Bestimmung
des Abgabesatzes gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA ebenfalls massgeblich
auf das Kriterium der Höhe der Ablagerungskosten abgestellt hat.
10.5 Die Beschwerde erweist sich demzufolge, soweit eine Verletzung
von Art. 7, 18 und 20 FHA geltend gemacht wird, als unbegründet. Dabei
ist wiederum die Frage vorzubehalten, ob der Verordnungsgeber den Wert der
durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie - wie auch
bei der Reststoffdeponie - in nicht diskriminierender Weise festgesetzt
hat (vgl. E. 11).
10.6 Den in diesem Zusammenhang ebenfalls angerufenen Art. III
und Art. VIII des GATT 1994 kommt grundsätzlich keine Bedeutung zu, die
über die geprüften Bestimmungen des FHA hinausgeht. Bei dieser Sachlage
kann offen bleiben, ob sich die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die
angefochtene Abgabe direkt auf die Bestimmungen des Allgemeinen Zoll- und
Handelsabkommens vom 30. Oktober 1947 bzw. des GATT 1994 berufen könnte
(vgl. Urteil 2A.174/1997 vom 2. Juni 1998, E. 4b/c, publ. in: ASA 69 S. 371
f.; Urteil 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 4b, auszugsweise abgedruckt
bei THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Grundzüge der Weltwirtschaftsordnung,
in: JÖRG PAUL MÜLLER/LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl.,
Bern 2001, S. 895 ff., 938). Auf ihre diesbezüglichen Ausführungen ist
deshalb nicht näher einzugehen.
Erwägung 11
11. Die Beschwerdeführerin ficht die Höhe des Abgabesatzes von Art. 3
Abs. 2 lit. a VASA weiter mit dem Argument an, die vom BUWAL angegebenen
Werte für die durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie
- wie auch bei der Reststoffdeponie - seien nicht korrekt. Zunächst ist
der Frage der Richtigkeit des Werts für die Untertagedeponie nachzugehen.
11.1
11.1.1 Das BUWAL führt aus, die von ihm angegebenen Werte zu den
Ablagerungskosten bezögen sich auf die dem Bund im Jahr 1998 zugänglichen
offiziellen Deponiepreise. Deponien, die keine offiziellen Preise
liefern konnten oder wollten, seien nicht berücksichtigt worden. Als
Vollzugsbehörde der VVS habe das BUWAL langjährige Erfahrungen
und Kenntnisse mit Exporten von Sonderabfällen in zwei deutsche
Untertagedeponien. Die Trägergesellschaft der Deponie Heilbronn, mit der
die Beschwerdeführerin zusammen arbeitet, habe nie offizielle Deponiepreise
bekannt geben wollen. Deren direkte Konkurrentin, die Kali und Salz
Entsorgung GmbH, welche die Untertagedeponie in Herfa-Neurode/D betreibe,
habe dagegen ihre Preise transparent kommuniziert.
Zum behaupteten Durchschnittswert von Fr. 500.- pro Tonne hat
das BUWAL einen Tarif der Kali und Salz Entsorgung GmbH vom Dezember
1999 vorgelegt. Dort wird ab 1. Januar 2000 ein Grundpreis von Euro
240.- pro Tonne genannt. Im Einzelnen bewegt sich die Preisstaffel je
nach Brutto-Palettengewicht zwischen Euro 240.- und Euro 480.50. Für
PCB-Transformatoren gilt ein erhöhter Sondertarif.
Im bundesgerichtlichen Verfahren hat das BUWAL einen weiteren Tarif
dieser Gesellschaft vom 25. September 1995 nachgereicht. Da als Vorinstanz
keine richterliche Behörde entschieden hat, sind neue Tatsachenbehauptungen
und Beweismittel im vorliegenden Verfahren, wo das Bundesgericht die
Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen überprüfen kann (Art. 105
Abs. 1 OG), grundsätzlich zulässig (BGE 131 II 13 E. 3.3). Nach dem Tarif
für das Jahr 1995 ist ein Grundpreis von DM 470.- pro Tonne vorgesehen. Die
Preisstaffel reicht entsprechend von DM 470.- bis DM 940.- pro Tonne.
11.1.2 Für die Vorinstanz gab es im angefochtenen Entscheid
keine Hinweise dafür, dass die vom BUWAL genannten offiziellen
Durchschnittspreise nicht korrekt erhoben worden wären. Sie erwog, die
Beschwerdeführerin habe im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zur VASA
Gelegenheit gehabt, Tarifangaben im Hinblick auf die Ablagerungskosten
bei ihrer deutschen Partnergesellschaft einzubringen. Ein Beweisantrag
der Beschwerdeführerin, weitere originale Umfragedokumente des BUWAL aus
den Jahren 1997 bis 2000 edieren zu lassen, wurde abgewiesen.
11.2 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, es sei
keineswegs bewiesen, dass die durchschnittlichen Ablagerungskosten
für Untertagedeponien im Untersuchungszeitraum 1997 bis 1999 Fr. 500.-
pro Tonne betragen hätten. Alle abgabepflichtigen Inlanddeponien und
Abfallexporteure seien dem BUWAL bekannt. Bei ihnen hätte vor der Eröffnung
der Vernehmlassung zur VASA eine Umfrage über die Ablagerungskosten
durchgeführt werden müssen. Dabei wären die Angeschriebenen, unter Wahrung
des Geschäfts- bzw. Amtsgeheimnisses, zur Auskunft zu verpflichten
gewesen. Die Beschwerdeführerin habe in ihrer Vernehmlassung zur VASA
angeboten, unter Einhaltung dieser Grundsätze Preisangaben zu liefern. Sie
habe sich jedoch nicht veranlasst gesehen, freiwillig Preise bekannt zu
geben, weil Vernehmlassungsantworten öffentlich seien.
Weder die Beschwerdeführerin selbst noch ihre frühere Partnerin
Entso Tech AG sei bei der Vorbereitung der VASA über Deponiepreise
angefragt worden. Dabei sei die Beschwerdeführerin seit jeher die
grösste Exporteurin von Filterasche ins Ausland. Ihr Marktanteil an diesem
Segment betrage zwischen 70 und 90 Prozent. Die Trägergesellschaft der
Untertagedeponie in Heilbronn sei vom BUWAL erst im November 2000, also
ungefähr sechs Monate nach Erlass der VASA, um Auskunft über ihre Tarife
ersucht worden. Die Unternehmung habe das BUWAL an die Beschwerdeführerin
als ihre Geschäftspartnerin verwiesen. Unklar sei die Herkunft des
Schreibens der Trägergesellschaft der Untertagedeponie in Herfa-Neurode
über ihren Tarif vom Dezember 1999 und die Art der Beschaffung durch das
BUWAL. Ein Empfänger sei nicht ersichtlich. Handschriftliche Notizen
würden auf eine verdeckte, nicht offizielle Beschaffung hinweisen. Weiter
werde jenes Schreiben als Nachweis für die Richtigkeit von Fr. 500.-
verwendet, obwohl dort ein Grundtarif von Euro 240.- ab dem Jahr 2000
stehe.
Die Beschwerdeführerin selbst habe im Verfahren vor der Vorinstanz
offen gelegt, dass sie im Zeitraum 1998/99 für die Ablagerung in der
Untertagedeponie Heilbronn durchschnittlich Fr. 200.- pro Tonne bezahlt
habe. Die Vorinstanz habe diesen Wert mit der Begründung, das sei kein
offizieller Preis, nicht berücksichtigt. Gleichzeitig sei im angefochtenen
Entscheid mit keinem Wort belegt, auf welche Weise das BUWAL zu seinen
angeblich offiziellen, durchschnittlichen Ablagerungskosten von Fr. 500.-
pro Tonne gekommen sei. Die Vorinstanz stütze sich insofern auf einen
unvollständig und unrichtig ermittelten Sachverhalt, was Art. 104
lit. b OG verletze. Lege man die von der Beschwerdeführerin bezahlten,
repräsentativen Durchschnittskosten von Fr. 200.- zugrunde, so belaufe
sich der Abgabesatz mit Fr. 50.- auf 25 Prozent. Damit sei die gesetzliche
Höchstgrenze von 20 Prozent deutlich überschritten.
11.3 Im Rahmen der akzessorischen Kontrolle von Art. 3 Abs. 2 lit. a
VASA ist auch zu überprüfen, ob der Bundesrat die durchschnittlichen
Ablagerungskosten sachgerecht ermittelt hat. Aus den vorstehenden
Erwägungen ergibt sich, dass für eine korrekte Umsetzung von Art. 32e
Abs. 2 USG die Ablagerungskosten den zentralen Anknüpfungspunkt
für die unterschiedliche Abgabehöhe bilden. Die Überprüfung des vom
Verordnungsgeber angenommenen Durchschnittswerts bei der Untertagedeponie
als Grundlage für den Abgabesatz kommt im Ergebnis einer Sachverhaltsfrage
im Sinne von Art. 104 lit. b OG gleich.
Grundsätzlich ist es in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden,
dass der Verordnungsgeber für alle Deponiepreise auf offizielle
Tarife abgestellt hat. Diese sind an sich für jeden Abfallabgeber
anwendbar. Vorbehalten bleibt das Problem allfälliger grober
Preisverzerrungen gegenüber den vollen Ablagerungskosten (vorn E. 7.2.4).
Bei der Untertagedeponie wurde der Erhebungsaufwand weiter
in vertretbarer Weise auf zwei Deponiebetreiber in Deutschland
beschränkt, die über die Zulassung für die Aufnahme von schweizerischen
Sonderabfällen verfügen: die Trägergesellschaften der Deponien
Herfa-Neurode und Heilbronn. Besondere Beachtung verdient der Umstand,
dass beide Gesellschaften im Hinblick auf Filterasche aus der Schweiz
als Hauptanwendungsfall von Schweizer Abfallexport unbestrittenermassen
mit je einem Schweizer Unternehmen zusammen arbeiten.
Aufgrund des aktenkundigen Zahlenmaterials ist zu prüfen, ob der vom
BUWAL vorgebrachte Durchschnittswert von Fr. 500.- haltbar ist.
11.4
11.4.1 Von der Gesellschaft Kali und Salz Entsorgung GmbH, welche
die Deponie Herfa-Neurode betreibt, sind Tarife greifbar. Die Belege des
BUWAL betreffen die Jahre 1995 und 2000. Wie der Tarif dort in dem als
massgeblich bezeichneten Zeitraum 1998 ausgesehen hat, bleibt unklar. Die
Tarifstruktur unterscheidet nicht nach angenommenen Abfällen. Vielmehr ist
ein Grundpreis mit gewichtsabhängigen Zuschlägen vorgesehen, die insgesamt
bis zu einer Verdoppelung des Grundpreises führen können. Beim Grundpreis
für 1995 von DM 470.- wird ein geringes Zusatzentgelt für Nebenleistungen
belastet. Diese Nebenkosten sind dagegen im Grundpreis für 2000 von Euro
240.- bereits inbegriffen. Grob gesehen ist der Grundpreis damit in einem
Zeitraum von fünf Jahren umgerechnet von etwa Fr. 400.- auf Fr. 360.-
gesunken. Die Höchstpreise gemäss den beiden Tarifen betragen umgerechnet
etwa Fr. 800.- (1995) bzw. Fr. 720.- (2000).
Der vom BUWAL vorgebrachte Durchschnittswert von Fr. 500.- liegt in der
Bandbreite dieser Preisskala. Dies allein kann jedoch für die Haltbarkeit
des Werts noch nicht genügen. Es ist erforderlich zu wissen, welche
Tarifpositionen auf Schweizer Abfallexporte angewendet werden. Ausserdem
ist vorliegend unklar, ob diese Tarife, die älter als § 36d KrW-/AbfG sind,
bereits dem Kostendeckungsprinzip Rechnung tragen.
11.4.2 Eine handschriftliche Notiz auf dem Tarif 2000 vermerkt, die
K + S (Schweiz) in Zürich bezahle aufgrund einer speziellen Abmachung
mit der Kali und Salz Entsorgung GmbH für die Ablagerung ca. 250.- pro
Tonne. Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass bei dieser Notiz eine
Währungsangabe fehlt, so dass Schweizer Franken und Euros in Frage kämen.
Diese Frage ist nicht geklärt worden. Ebenso wenig erhellt aus den Akten,
für welchen Zeitraum diese Preisangabe gilt. Trotz dieser Unklarheiten
lässt sich aus der Notiz schliessen, dass die Anwendung des Tarifs auf
Schweizer Abfallexporte nach dieser Abklärung höchstens einen Wert in
der Grössenordnung des Grundpreises von Euro 240.- (vorn E. 11.4.1)
ergeben hat bzw. mindestens 25 Prozent tiefer liegt als der angenommene
Durchschnittswert von Fr. 500.-.
Unter diesen Umständen trifft die Vorinstanz im Rahmen der
akzessorischen Normenkontrolle eine erhöhte Begründungspflicht für den
Durchschnittswert von Fr. 500.-. So wäre beispielsweise darzulegen gewesen,
weshalb der Preis für Sonderabfälle aus Schweizer Exporten in Anwendung
dieser Tarife durchschnittlich deutlich über dem Grundpreis liegen soll. Da
die Tarifstruktur vordergründig nicht auf die Gefährlichkeit der Abfälle,
sondern auf das Palettengewicht abstellt, kann nicht einfach geschlossen
werden, dass für gefährliche Abfälle mehr als der Grundpreis verrechnet
wird. Die Vorinstanz hat vom BUWAL auch keine Rechenschaft über die vollen
Kosten der Ablagerung bei dieser Untertagedeponie verlangt. Damit ist die
Festlegung des Werts von Fr. 500.- für die Untertagedeponie der Kali und
Salz Entsorgung GmbH nicht nachvollziehbar.
11.5
11.5.1 Bei der Untertagedeponie Heilbronn, mit der die
Beschwerdeführerin zusammen arbeitet, wurde auf die Ermittlung der
Ablagerungskosten verzichtet, weil die deutsche Trägergesellschaft nicht
von sich aus einen offiziellen Tarif bekannt gegeben hat. Angesichts der
Auskunftspflicht gemäss Art. 46 Abs. 1 USG, der auch die Deponiebetreiber
unterliegen (BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 10 zu Art. 46 USG), mag
ein solcher Ermittlungsverzicht für Deponien im Inland angehen. Der
Verordnungsgeber kann sich mit dieser Begründung aber nicht von der
Ermittlungs- und Prüfungspflicht von wesentlichen ausländischen Zahlen
entbinden. Da für den Verordnungsgeber nur zwei tatsächlich zugelassene
Untertagedeponien in Betracht fallen, sind die Kosten beider Deponien für
den gesetzlich geforderten Durchschnittswert wesentlich. Die nachträglich
ohne weitere Anhaltspunkte geäusserte Annahme des BUWAL, die Preise für
die beiden Deponien würden wohl nicht so weit auseinander liegen, kann
die erforderliche Abklärung der Ablagerungskosten nicht ersetzen.
11.5.2 Der Beschwerdeführerin gereicht es nicht zum Vorwurf, dass
sie im Vernehmlassungsverfahren zur VASA wegen seiner grundsätzlichen
Öffentlichkeit (vgl. Art. 9 der Verordnung vom 17. Juni 1991
über das Vernehmlassungsverfahren [SR 172.062]) nicht von sich
aus Preisangaben geliefert hat. Sie ist mit der in jenem Verfahren
geäusserten Bereitschaft, Auskünfte zu geben, ihren Mitwirkungspflichten
genügend nachgekommen. Deshalb braucht dem Einwand der Vorinstanz,
dass das Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin auch im dortigen
Verfahren gestützt auf Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung in Verbindung
mit der Datenschutzgesetzgebung genügend hätte gewahrt werden können,
nicht weiter nachgegangen zu werden. Auch vor diesem Hintergrund ist es
somit nicht gerechtfertigt, dass auf die Ermittlung der Kosten bei der
Untertagedeponie Heilbronn schliesslich verzichtet wurde.
11.5.3 Die Beschwerdeführerin hat im Rechtsmittelverfahren bekannt
gegeben, dass sie bei der Deponie Heilbronn durchschnittlich Fr. 200.-
pro Tonne an Ablagerungskosten zu bezahlen hat. Diesen Wert hat sie im
bundesgerichtlichen Verfahren mit Rechnungen aus dem Zeitraum 1997 bis
1999 glaubhaft gemacht. Dabei sind im Einzelnen Schwankungen zwischen
... und ... auszumachen. Auch diese Belege können gestützt auf Art. 105
Abs. 1 OG berücksichtigt werden (E. 11.1.1).
Der Durchschnittspreis erfasst lediglich Filterasche und deckt damit
nicht ohne Weiteres alle Sonderabfälle ab, die aus der Schweiz in die
Deponie Heilbronn gelangen. Auch hier fehlen Aussagen zur Umsetzung
des Kostendeckungsprinzips bei den Deponiepreisen. Ferner kann aus
dem auf die Beschwerdeführerin beschränkten Durchschnitt von Fr. 200.-
nicht direkt geschlossen werden, der Abgabesatz von Fr. 50.- übersteige
die zulässige Höchstbelastung von 20 Prozent, denn Art. 32e Abs. 2 USG
bindet den Abgabesatz an den Gesamtdurchschnitt der Ablagerungskosten. Die
individuellen Angaben der Beschwerdeführerin können daher nicht direkt
mit dem allgemeinen Tarif für Herfa-Neurode verglichen werden.
Immerhin sind diese Angaben entgegen der Auffassung der Vorinstanz
nicht einzig deswegen unbeachtlich, weil es sich um individuelle
Konditionen und nicht um einen allgemeinen Tarif handelt. Anhaltspunkte
für die vollen Ablagerungskosten sind zwar auch bei dieser Deponie nicht
aktenkundig. Angesichts der Geltung des Kostendeckungsprinzips greift
aber der allgemeine Hinweis des BUWAL, dass eine Grosslieferantin wie die
Beschwerdeführerin mit langjährigen Verträgen günstige Konditionen habe,
zu kurz. Die Preisangaben der Beschwerdeführerin können deshalb als ein
weiteres Element der Durchschnittskosten berücksichtigt werden. Der Wert
von Fr. 200.- liegt tiefer als das Ergebnis der - wenn auch in ihrem
Aussagewert beschränkten - individuellen Zusatzabklärung zum Tarif der
Kali und Salz Entsorgung GmbH. Damit wird einmal mehr der vom BUWAL
vorgebrachte Wert von Fr. 500.- in Frage gestellt.
11.6 Das BUWAL führt vor Bundesgericht in einer Eventualargumentation
aus, selbst wenn der durchschnittliche Ablagerungspreis für Heilbronn
halb so hoch wie die Annahme des Verordnungsgebers sei, das heisst
Fr. 250.- pro Tonne, ergäbe sich ein Mittelwert von Fr. 375.-, so dass
der Abgabesatz von Fr. 50.- immer noch deutlich unter 20 Prozent der
Ablagerungskosten liegen würde. Eine solche Argumentation übersieht,
dass der vom BUWAL vorgebrachte Durchschnittswert von Fr. 500.- bereits
mit Blick auf die Deponiepreise der Kali und Salz Entsorgung GmbH nicht
nachvollziehbar ist. Ebenso wenig ist ein Durchschnittswert von Fr. 250.-
für die Untertagedeponie Heilbronn belegt. Damit erübrigt es sich, die
Zulässigkeit der Abgabe von Fr. 50.- pro Tonne an einem hypothetischen
Durchschnittswert von Fr. 375.- zu messen.
11.7
11.7.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann mit einer
zu Unrecht vorgenommenen Kognitionsbeschränkung eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs bzw. eine formelle Rechtsverweigerung begangen werden
(BGE 118 Ia 35 E. 2e S. 39; 115 Ia 5 E. 2b S. 6 mit Hinweisen). Das
Bundesgericht hat allerdings im Falle der Überprüfung von Verordnungen
des Bundesrats durch eines seiner Departemente als Beschwerdeinstanz
bisher offen gelassen, ob die Kognitionsbeschränkung im Rahmen einer
akzessorischen Normenkontrolle ebenfalls das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers verletzt. Die Frage brauchte nicht beantwortet zu werden,
weil die Kognition des Bundesgerichts bei der Beurteilung der Verfassungs-
und Gesetzmässigkeit mindestens so weit reicht wie die des vorinstanzlichen
Departements. Zudem kann die Sachverhaltsfeststellung in solchen Fällen wie
dargelegt von Amtes wegen überprüft werden. Eine allfällige Verweigerung
des rechtlichen Gehörs kann somit im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt
werden (BGE 104 Ib 412 E. 3 S. 418).
11.7.2 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ergeben sich
erhebliche Zweifel, ob der vom BUWAL vorgebrachte Wert von Fr. 500.- für
die durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie haltbar
ist. Eine abschliessende Beurteilung ist gestützt auf die aktenkundigen
Angaben nicht möglich. Unter diesen Umständen hat die Vorinstanz das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt, indem sie ohne weiteres
annahm, das BUWAL habe diese Ablagerungskosten korrekt ermittelt, und auf
weitere Abklärungen verzichtete. Zu Unrecht wurde auch der Beweisantrag
der Beschwerdeführerin abgewiesen, weitere originale Umfragedokumente des
BUWAL aus den Jahren 1997 bis 2000 edieren zu lassen. Über die Ermittlung
der tatsächlichen Ablagerungskosten bei den beiden Untertagedeponien
hinaus hätte auch Klarheit geschaffen werden müssen, ob diese Preise dem
Kostendeckungsprinzip entsprechen. Allenfalls ist dafür ein Fachbericht
der deutschen Umweltbehörden erforderlich.
In diesem Zusammenhang hätte die Vorinstanz ferner der Rüge der
Beschwerdeführerin nachgehen müssen, der vom Verordnungsgeber angenommene
Wert für die Ablagerungskosten bei der inländischen Reststoffdeponie
sei aufgrund von Subventionen zu tief. Im Hinblick auf den Wert für die
Ablagerungskosten auf der Reststoffdeponie ist, wie in E. 7.2.4 dargelegt,
eine Vergleichbarkeit zum Wert bei der Untertagedeponie sicherzustellen.
11.7.3 Es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, diese
Ermittlungen durchzuführen. Diese Verfahrensmängel können mit
anderen Worten im bundesgerichtlichen Verfahren nicht geheilt werden.
Vielmehr ist die Sache zur Vornahme der genannten Abklärungen an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Insofern ist festzuhalten, dass das UVEK als
Beschwerdeinstanz zur akzessorischen Normenkontrolle verpflichtet ist.
Erwägung 12
12.
12.1 Im Ergebnis folgt aus dem Gesagten, dass die Beschwerde
gutzuheissen ist, soweit darauf eingetreten werden kann, und der
angefochtene Entscheid wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben
ist. Die Sache ist zu ergänzenden Abklärungen im Hinblick auf die Höhe
der durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie -
und bei der Reststoffdeponie - an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sofern
sich im Rahmen dieser ergänzenden Abklärung erweist, dass die vom BUWAL
vorgebrachten Durchschnittskosten bei beiden Deponiearten vertretbare
Mittelwerte darstellen, bei denen allfällige grobe Preisverzerrungen mit
Blick auf die vollen Ablagerungskosten ausgeglichen worden sind, dann
hält Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA auch einer akzessorischen Normenkontrolle
im Lichte der vorstehenden Erwägungen (E. 8 bis 10) stand.
Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin einen
Satz von Fr. 15.- pro Tonne Abfall als Abgabe im Sinne von Art. 3 Abs. 2
lit. a VASA anerkannt hat. Darauf ist sie auch im Rahmen der Rückweisung zu
behaften. Sie hat denn auch nach ihren Angaben für die im Jahr 2001 zwecks
Ablagerung in einer deutschen Untertagedeponie ausgeführten 24'407,805
Tonnen Abfall bereits Fr. 366'117.- bezahlt.