BGE 131 II 151
131 II 151
12. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause
consorts D. contre Commune de Boudry et Tribunal administratif du canton
de Neuchâtel (recours de droit administratif)
1A.58/2004 du 28 décembre 2004
Regeste
Materielle Enteignung, Beschränkung der vorhersehbaren künftigen
Nutzung eines Grundstücks; Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 5 Abs. 2 und Art. 15
RPG.
Tragweite des Erfordernisses, in einer Bauzone vorgängig des
Baubewilligungsverfahrens einen Quartierplan zu erstellen ("Zone mit
Quartierplanpflicht"; E. 2.3).
Nach der Rechtsprechung zur materiellen Enteignung ist die
vorhersehbare künftige Nutzung des Grundstücks - welche im Zeitpunkt
des In-Kraft-Tretens der Einschränkung als für die nahe Zukunft sehr
wahrscheinlich erscheinen muss - vorab nach juristischen Gesichtspunkten
abzuschätzen. Es geht nicht an, grundsätzlich jedes zusätzliche Verfahren,
welches das kantonale Recht vor der Erteilung einer Baubewilligung
verlangt (z.B. das Erfordernis eines Quartier- oder Erschliessungsplans),
als juristisches Element zu betrachten, welches die Ausrichtung einer
Entschädigung ausschliesst; es kommt vielmehr auf die konkreten Umstände
und auf die effektive Tragweite an, welche diesem Erfordernis nach
kantonalem Recht zukommt (E. 2.4). Beurteilung der Gemeindereglemente
und der Gesetzgebung des Kantons Neuenburg nach diesen Vorgaben (E. 2.5).
Sachverhalt
Les consorts D. sont copropriétaires et usufruitiers, sur le
territoire de la commune de Boudry, d'une parcelle de 4'811 m2, qui se
trouve dans le hameau du "Vieil Areuse". Les autorités communales ont
adopté le 14 juin 1976 (pour le conseil communal) et le 5 juillet 1978
(pour le conseil général) un plan d'aménagement communal et un règlement
d'urbanisme. Ces plan et règlement sont entrés en vigueur après qu'ils
ont été sanctionnés - c'est-à-dire approuvés - le 16 novembre 1979 par le
Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel. La parcelle des
consorts D. a alors été classée pour partie (soit à raison de 2'011 m2)
en zone d'ancienne localité (ZAL) et pour le reste en zone rurale et
forestière. La zone d'ancienne localité était définie aux art. 103 ss
du règlement d'urbanisme (RU), l'art. 104 let. b RU (note marginale:
"mode de construction") ayant la teneur suivante:
Dans les parties de la zone d'ancienne localité où l'on rencontre
des constructions en ordre dispersé, l'implantation de nouvelles
constructions est subordonnée à la présentation d'un plan de
quartier. Les nouveaux bâtiments devront s'intégrer parfaitement aux
immeubles voisins quant aux volumes, aux hauteurs et au style. Ils
correspondront au caractère de la zone. Les arbres des parcs ayant
une valeur esthétique seront conservés.
Les autorités communales ont adopté en 1995 un nouveau plan
d'urbanisation ainsi qu'un nouveau règlement d'aménagement communal (RAC),
qui sont entrés en vigueur le 21 juin 1996 (date de la publication de
la sanction du Conseil d'Etat). La zone d'ancienne localité du hameau du
Vieil Areuse est maintenue, et la partie nord de la parcelle des consorts
D. demeure classée dans cette zone (le solde étant désormais en zone
agricole). L'art. 11.1.6 ch. 1 RAC définit ainsi le régime applicable
dans cette partie de la zone d'ancienne localité:
Dans le secteur du Bourg, du Vieil Areuse, de Grandchamp
et de Trois-Rods, la construction de nouveaux bâtiments est
interdite. Seules les extensions telles que loggias ou vérandas,
ou les annexes non habitables et facilement démontables telles
que couverts ou appentis, d'une profondeur maximale de 2 m, sont
autorisées sur l'arrière des bâtiments, pour autant qu'elles ne
portent pas atteinte à la qualité architecturale du bâtiment et
du site.
Par demande déposée le 20 décembre 1999 devant la Commission cantonale
d'estimation en matière d'expropriation (ci-après: la Commission
d'estimation), les consorts D. ont conclu au paiement par la commune
de Boudry d'une indemnité d'expropriation matérielle de 263'900 fr.,
parce que la modification du règlement communal en 1996 avait rendu
inconstructible leur terrain classé dans la zone d'ancienne localité. La
Commission d'estimation a rejeté la demande par une décision du 25
octobre 2001. Pour cette autorité, le terrain n'était pas immédiatement
constructible sous l'empire de la réglementation communale de 1979, vu
l'exigence de l'établissement préalable d'un plan de quartier. En outre,
les propriétaires concernés n'avaient pas manifesté une intention de bâtir
suffisamment concrète. Les consorts D. ont recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif cantonal. Leur recours a été rejeté par un
arrêt rendu le 5 février 2004. Le Tribunal administratif s'est référé pour
l'essentiel à l'argumentation principale de la Commission d'estimation.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, les consorts
D. ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal
administratif. Ils se plaignaient d'une violation des règles du droit
fédéral relatives à l'expropriation matérielle (art. 26 al. 2 Cst., art. 5
al. 2 LAT [RS 700]), d'une inégalité de traitement (art. 8 Cst.) et de
constatations de fait inexactes ou incomplètes voire arbitraires (art. 9
Cst.). Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif,
annulé l'arrêt attaqué et renvoyé l'affaire au Tribunal administratif
pour nouvelle décision au sens des considérants.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2. Les recourants se plaignent d'une violation des règles du droit
fédéral relatives à l'expropriation matérielle. Ils font valoir en
substance que leur terrain était constructible, certes à des conditions
strictes, sous l'empire de l'ancienne réglementation communale (plan et
règlement de 1979), qu'il était déjà équipé en voies d'accès et conduites,
et qu'il fait partie d'un secteur déjà largement bâti (hameau du Vieil
Areuse). En adoptant la nouvelle réglementation, qui maintient formellement
ce terrain dans la zone d'ancienne localité mais le rend inconstructible
(art. 11.1.6 ch. 1 RAC), les autorités communales auraient pris une
mesure de déclassement ou de non-classement constitutive d'expropriation
matérielle. Cette mesure serait en outre contraire à l'égalité de
traitement en imposant aux recourants un sacrifice particulier que les
autres propriétaires fonciers du Vieil Areuse, dont les terrains sont
déjà construits, n'auraient pas à supporter. Les recourants reprochent au
Tribunal administratif d'avoir exclu une indemnisation en se fondant sur
l'obligation d'établir préalablement un plan de quartier, selon l'ancien
art. 104 let. b RU, alors que d'autres éléments objectifs auraient dû
être pris en considération. De ce point de vue, ils critiquent également
les constatations de fait de l'arrêt attaqué.
2.1 Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle au sens
de l'art. 26 al. 2 Cst. (correspondant à l'art. 22ter al. 3 aCst.) et
de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage
futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement
grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel
de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi
constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs
propriétaires d'une manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés,
ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur
de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de
traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage
futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant,
comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible
d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à
la construction (ATF 125 II 431 consid. 3a p. 433 et les arrêts cités).
2.2 La restriction en cause, soit la règle de l'art. 11.1.6 ch. 1
RAC entrée en vigueur le 21 juin 1996, est une mesure d'aménagement du
territoire qui rend inconstructible le terrain litigieux, classé en zone
d'ancienne localité en tout cas depuis 1979. Cette prescription communale
interdit en effet l'édification de nouveaux bâtiments et, sur ce terrain
vierge de constructions, la dérogation en faveur d'extensions ou d'annexes
accolées à des bâtiments existants n'est pas applicable. Peu importe
que ce terrain ait été formellement maintenu dans la zone à bâtir car,
avec cette restriction, il est en pratique soumis au même régime que s'il
était classé en zone à protéger ou en zone agricole.
Avant l'entrée en vigueur de cette restriction, le terrain litigieux
se trouvait dans une partie de la zone d'ancienne localité où l'art. 104
let. b RU exigeait, avant l'octroi d'une autorisation de construire,
l'élaboration préalable d'un plan de quartier. Moyennant la réalisation
de cette condition, la réglementation communale n'empêchait pas, sur ce
terrain suffisamment grand et de forme régulière, une nouvelle construction
susceptible, par ses caractéristiques architecturales - volume, hauteur,
style -, de s'intégrer "parfaitement" dans le hameau. Les prescriptions
du plan de quartier à établir étaient du reste censées garantir cette
intégration.
2.3 Sous l'empire de l'ancien droit communal (art. 104 let. b RU),
la zone d'ancienne localité, dans le secteur du Vieil Areuse, était
donc une "zone à planification obligatoire" (à propos de cette notion,
cf. ERIC BRANDT/PIERRE MOOR, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 124 ss ad
art. 18 LAT). Ce type de zone n'est pas prévu directement par la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) mais cette loi n'exclut
pas que le droit cantonal l'institue. Néanmoins, dans le périmètre des
zones à bâtir définies conformément à l'art. 15 LAT - zones comprenant
les terrains déjà largement bâtis (art. 15 let. a LAT) et ceux qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir
(art. 15 let. b LAT) -, la zone à planification obligatoire n'est pas
admissible sans réserves. En effet, d'après la jurisprudence, si un terrain
se prête à la construction et répond à la définition de l'art. 15 LAT,
il n'est pas conforme au droit fédéral de le classer formellement en zone
à bâtir mais d'exiger une nouvelle procédure complète de révision du plan
d'affectation avant la délivrance d'une autorisation de construire. Avec ce
système, le premier classement en zone à bâtir n'aurait pas de véritable
portée car il serait d'abord, pour une période indéterminée, sans effet
concret pour le propriétaire, puis il pourrait être remis en question
par l'autorité compétente dans la seconde procédure de planification
(ATF 118 Ia 165 consid. 3c p. 172; 112 Ia 155 consid. 2c-f p. 158 ss;
cf. également ATF 123 I 175 consid. 3e/ aa p. 188).
De ce point de vue, le régime de la zone d'ancienne localité à
planification obligatoire, applicable dans le hameau du Vieil Areuse
entre 1979 et 1996, était discutable jusqu'à l'entrée en vigueur,
le 1er avril 1992, de l'actuelle loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (LCAT). En effet, la procédure d'adoption du plan de quartier
correspondait, sous l'empire de l'ancienne loi du 12 février 1957 sur
les constructions (aLConstr), à celle du plan d'affectation général, ou
plan d'aménagement communal; le projet de plan de quartier établi par le
conseil communal devait être adopté par le conseil général puis obtenir
la sanction du Conseil d'Etat (cf. art. 23 al. 3, art. 25 à 27 aLConstr;
cf. également art. 8 al. 6 RU). Ces règles formelles sur les plans de
quartier n'avaient pas été modifiées par la première loi cantonale sur
l'aménagement du territoire, du 24 juin 1986 (aLCAT), qui renvoyait sur
ce point à l'ancienne loi sur les constructions (art. 29 al. 3 aLCAT). En
exigeant, dans une zone à bâtir, l'établissement d'un plan de quartier
avant toute autorisation de construire, un règlement communal imposait
donc au propriétaire l'accomplissement d'une nouvelle procédure complète
de planification.
Depuis le 1er avril 1992, la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (LCAT) prévoit cependant une nouvelle réglementation pour
les plans de quartier (art. 79 ss, 102 ss LCAT; l'art. 133 LCAT abroge
au demeurant les art. 23 ss aLConstr). Ces plans spéciaux ont pour but
de favoriser une architecture et un urbanisme de qualité et d'améliorer
l'intégration du quartier dans son environnement bâti et non bâti (art. 79
al. 1 LCAT); ils ne peuvent cependant pas déroger aux prescriptions prévues
par le plan d'aménagement, sous réserve de la réglementation communale
relative à la longueur maximale des constructions (art. 79 al. 2 LCAT). Les
plans de quartier peuvent être élaborés par une commune ou par un ou
plusieurs propriétaires, pour des terrains d'une surface de 3000 m2 au
moins (art. 82 al. 1 LCAT). Ils sont mis à l'enquête publique puis soumis
à l'adoption de l'exécutif de la commune (conseil communal - art. 106 et
107 LCAT). Le conseil général n'a pas à se prononcer et il n'est pas prévu
de procédure cantonale de sanction. Il n'est donc pas question, dans une
telle procédure - qui n'est plus une procédure complète de planification
-, de revoir l'affectation définie par le plan d'aménagement communal et
approuvée par l'autorité cantonale conformément à l'art. 26 LAT.
Ainsi, en tout cas depuis l'entrée en vigueur de cette nouvelle loi
cantonale sur l'aménagement du territoire - quatre ans avant la révision
du plan d'aménagement communal en 1996 -, la règle de l'art. 104 let. b
RU imposant l'établissement préalable d'un plan de quartier dans une zone
à bâtir existante n'était a priori pas contraire au droit fédéral puisque
l'affectation décidée conformément à l'art. 15 LAT ne pouvait plus être
discutée ni revue dans cette procédure où seul l'exécutif communal doit
statuer (cf. notamment ALEXANDRE FLÜCKIGER, Commentaire LAT, n. 35 ad art.
15 LAT).
2.4 Cela étant, l'exigence du plan de quartier selon l'art. 104 let. b
RU était un facteur, de nature juridique, empêchant les propriétaires
concernés d'obtenir d'emblée une autorisation de construire. Pour le
Tribunal administratif, l'usage futur prévisible pour la construction
n'apparaissait donc pas, au moment déterminant, comme très probable dans
un proche avenir.
2.4.1 D'après la jurisprudence sur l'expropriation matérielle,
l'usage futur prévisible devant apparaître comme très probable dans
un proche avenir au moment de l'entrée en vigueur de la restriction
(cf. supra, consid. 2.1), doit être apprécié notamment en fonction
de facteurs juridiques. A ce propos, le Tribunal fédéral a considéré
que la réalisation de la construction ne devait dépendre plus que de
l'initiative du propriétaire, et qu'il n'en allait en principe pas
ainsi quand une modification de la situation juridique du bien-fonds
était encore nécessaire, par le biais d'une révision du plan des zones,
de l'adoption d'un plan d'affectation spécial, d'un plan d'équipement
ou encore d'un remaniement parcellaire destiné à rendre les terrains
concernés effectivement constructibles (cf. ATF 122 II 455 consid. 5d
p. 461; 119 Ib 124 consid. 4a/cc p. 135; 113 Ib 133 consid. 4c p. 135;
112 Ib 105 consid. 2b p. 109, 388 consid. 3 p. 390; cf. à ce propos
ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Berne 1990 p. 168;
idem, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 133 ad art. 5 LAT; PIERMARCO
ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, p. 593).
2.4.2 Les différents facteurs juridiques mentionnés ci-dessus -
nécessité, avant l'octroi d'une autorisation de construire, d'une
révision du plan des zones, de l'adoption d'un plan de quartier, de
l'établissement d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire
- ont toutefois des significations et des portées différentes. Il
est évident que la situation d'un bien-fonds classé dans une zone
de réserve, dont l'affectation est différée (cf. art. 18 al. 2 LAT),
n'est pas identique à celle d'un bien-fonds inclus dans la zone à bâtir,
parce qu'il fait partie des terrains propres à la construction qui sont
déjà largement bâtis (cf. art. 15 let. a LAT), mais situé dans un secteur
pour lequel le droit cantonal ou communal prévoit encore l'établissement
d'un plan de quartier, selon une procédure simplifiée, en vue de mieux
régler les conditions d'urbanisation. Si, dans les deux cas, un facteur
d'ordre juridique s'oppose à la délivrance immédiate d'une autorisation
de construire, il faut admettre que dans la seconde hypothèse, l'usage
futur prévisible pour la construction dans un proche avenir est nettement
plus probable. Aussi chaque facteur juridique doit-il être examiné dans
la situation concrète et en fonction des règles du droit cantonal. On ne
saurait déduire de la jurisprudence que, chaque fois qu'une procédure
complémentaire est prescrite avant l'autorisation de construire (plan
de quartier, planification d'un élément du réseau d'équipement, etc.),
il s'agit d'un facteur juridique excluant par principe l'usage pour
la construction dans un proche avenir et, partant, l'octroi d'une
indemnité d'expropriation matérielle. Dans une affaire où le droit
cantonal imposait l'établissement d'un plan détaillé fixant notamment
les conditions d'équipement ("Quartierplan" selon le droit zurichois),
le Tribunal fédéral a du reste rappelé que les circonstances concrètes
devaient être prises en considération, ce facteur juridique n'étant pas
seul décisif (ATF 122 II 455 consid. 4c p. 459).
2.5 Le plan de quartier, selon l'actuelle loi cantonale neuchâteloise,
n'est pas un plan destiné à modifier l'affectation fixée par le plan
d'aménagement général de la commune (art. 79 al. 2 LCAT - cf. supra,
consid. 2.3). Cet instrument peut avoir sa justification dans certains
secteurs, où le régime général du plan d'affectation n'est pas suffisamment
précis et les modalités d'utilisation du sol doivent être fixées de
manière plus détaillée. De ce point de vue, l'exigence d'un plan de
quartier apparaissait appropriée pour les espaces non construits du hameau
du Vieil Areuse, compte tenu de la valeur de la plupart des bâtiments
existants et des parcs.
Pour la parcelle litigieuse, l'établissement d'un plan de quartier
- avant la révision en 1996 de la réglementation de la zone d'ancienne
localité - n'aurait donc pas entraîné une modification de l'affectation
de la zone. Il ne s'agissait pas non plus, par ce biais, d'obtenir
des dérogations au régime de la zone pour permettre la construction
sur un terrain qui, en raison de sa surface et de sa forme, s'y serait
de toute manière bien prêté. Ce terrain, qui jouxte une route et se
trouve manifestement dans un secteur déjà desservi par des conduites
d'alimentation en eau et en énergie ainsi que d'évacuation des eaux usées,
jouissait d'un équipement suffisant au sens de l'art. 19 al. 1 LAT;
l'arrêt attaqué admet du reste la réalisation de cette condition, "selon
toute probabilité". En d'autres termes, ni un remembrement (art. 20 LAT)
ni d'autres opérations de planification de l'équipement n'étaient requises
pour concrétiser les possibilités de construction données en principe par
le classement en zone à bâtir selon le plan d'affectation général de 1979.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré qu'à cause
de l'obligation d'établir un plan de quartier selon l'art. 104 let. b RU,
le terrain litigieux n'était pas constructible dans un avenir proche. Il
a accordé à ce facteur juridique un caractère décisif, sans examiner plus
en détail la situation concrète. Or, au regard des éléments précités -
l'emplacement et la forme de la parcelle, l'état de l'équipement, la portée
du plan de quartier en droit cantonal -, l'exigence de l'art. 104 let. b
RU ne devait pas, à elle seule, être interprétée comme un empêchement
à une utilisation probable pour la construction dans un proche avenir,
au sens de la jurisprudence sur l'expropriation matérielle. La procédure
d'établissement du plan de quartier, qui peut selon le droit cantonal être
engagée à l'initiative des propriétaires concernés (art. 82 al. 1 LCAT)
et qui aboutit à une décision du conseil communal (art. 104 et 107 LCAT),
aurait en définitive, dans les circonstances de l'espèce, été comparable
à une première phase de la procédure d'autorisation de construire, pour
laquelle la même autorité est compétente (art. 29 de la loi cantonale
sur les constructions du 25 mars 1996; cf. par analogie, l'art. 36 de
cette loi qui permet une procédure de "sanction à deux degrés", le permis
étant délivré après une sanction préalable liquidant définitivement les
questions de masse, d'implantation, d'implantation et d'accès).
En résumé, l'art. 104 let. b RU prévoyait, pour la parcelle litigieuse,
une exigence formelle supplémentaire, destinée à améliorer l'intégration
du ou des bâtiments admissibles sur un terrain de dimensions modestes
déjà équipé, sans modification de l'affectation de ce secteur ni
révision essentielle des conditions de construction. On ne voit pas
ce qui aurait pu faire obstacle, le cas échéant, à la réalisation
de cette exigence formelle. Il importe peu, par ailleurs, de savoir
si la procédure d'établissement du plan de quartier aurait pu aboutir
rapidement ou non; cet élément, comme du reste la durée de la procédure
d'autorisation de construire, n'est pas pertinent pour apprécier la
probabilité de la construction dans un proche avenir. C'est donc en
violation du droit fédéral que le Tribunal administratif a refusé une
indemnité d'expropriation matérielle pour le motif tiré de l'exigence de
l'art. 104 let. b RU. Les moyens des recourants sont, sur ce point, fondés.
2.6 Il s'ensuit que le Tribunal administratif aurait dû examiner
si l'adoption de la nouvelle réglementation, qui rend le terrain des
recourants inconstructible, pouvait être considérée comme une mesure de
déclassement ou de non-classement justifiant une indemnisation. Pour ce
genre de restrictions, la jurisprudence distingue en effet généralement
deux hypothèses: d'une part le refus de classement en zone à bâtir
("non-classement", "Nichteinzonung"), lorsque la modification d'un plan
d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à
bâtir où elle se trouvait auparavant (ou de supprimer toute possibilité
de construction), intervient pour adapter ce plan aux exigences de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur en 1980 - et
partant pour mettre en oeuvre les principes du droit constitutionnel en
matière de droit foncier -, et d'autre part le déclassement ("Auszonung")
d'un terrain propre à la construction selon les exigences de cette
législation (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b p. 433; 122 II 326 consid. 4c p.
330 et les arrêts cités).
En l'espèce, pour apprécier au regard de ces critères la portée de la
restriction frappant le terrain litigieux, il faut en particulier examiner
si le classement en 1979 dans la zone d'ancienne localité s'imposait
d'emblée en vertu de l'art. 15 let. a LAT, parce que ce terrain faisait
partie du périmètre déjà largement bâti du hameau (cf. également art. 36
al. 3 LAT), ou si au contraire un régime de non-constructibilité aurait
nécessairement dû être prévu dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, en raison de circonstances spéciales,
par exemple pour assurer la protection d'une localité typique (art. 17
al. 1 let. c LAT). Les éléments de fait qui ressortent de l'arrêt attaqué
et du dossier ne permettent pas au Tribunal fédéral de statuer d'ores et
déjà sur ces questions. L'inspection locale n'avait au reste pas pour
objet de compléter les constatations de fait à ce sujet. Il appartient
donc au Tribunal administratif de se prononcer à nouveau.