BGE 128 I 327
128 I 327
31. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Botta
und Mitb. gegen Kanton Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.91/2002 vom 26. August 2002
Regeste
Verordnung des Grossen Rates über die Kantonspolizei; Befugnis
zur Anordnung sicherheitspolizeilicher Massnahmen; Grundsatz der
Gewaltenteilung; polizeiliche Generalklausel; Einschränkung von
Grundrechten; Art. 36 BV; Art. 15 KV/GR.
Zuständigkeit des Grossen Rates, mittels Verordnung im Rahmen der
polizeilichen Generalklausel im Bereiche des Polizeiwesens zu legiferieren;
keine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung (E. 2).
Grossrätliche Verordnung stellt formellgesetzliche Grundlage für
Grundrechtseingriffe dar (E. 4.1).
Legalitätsprinzip und hinreichende Bestimmtheit gesetzlicher Normen
im Bereiche des Polizeiwesens (E. 4.2).
Verhältnismässigkeit von sicherheitspolizeilichen Massnahmen
(Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und vorübergehende
Sicherstellung von Gegenständen; E. 4.3).
Sachverhalt
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden beschloss am 28. November 2001
eine Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei (KaPoVo; BR
613.100) und fügte ihr unter dem Titel "Ordnungs- und Sicherheitspolizei"
neu die folgende Bestimmung ein:
Art. 8a - Sicherheitspolizeiliche Befugnisse 1 Die Kantonspolizei
kann zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie
zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anordnen.
2 Insbesondere kann sie
a) Personen anweisen, einen bestimmten Ort oder ein bestimmtes
Gebiet
zu verlassen;
b) das Betreten von Objekten, Grundstücken oder Gebieten
untersagen; c) den Aufenthalt in Objekten, Grundstücken oder
Gebieten untersagen; d) Gegenstände vorübergehend sicherstellen,
von welchen eine Gefahr
ausgeht oder bei denen der Verdacht einer missbräuchlichen
Verwendung besteht.
3 Sie kann bei Nichtbefolgung der Anweisung diese mit den
erforderlichen
und angemessenen Mitteln durchsetzen.
Die Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei
geht auf eine Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden vom
25. September 2001 zurück (Botschaften der Regierung an den Grossen
Rat, Heft Nr. 7/2001-2002 S. 421). Darin wird ausgeführt, der
Kantonspolizei kämen in vermehrtem Masse Aufgaben aus dem Ordnungs-
und Sicherheitspolizeibereich zu. Politisch oder wirtschaftlich
motivierte Grossanlässe wie die Durchführung des World Economic Forum
in Davos (WEF) oder der Ski-Weltmeisterschaft im Oberengadin bedingten
grosse Sicherheitsvorkehrungen mit teils einschneidenden Massnahmen. Im
Hinblick auf zukünftige Grossveranstaltungen seien die notwendigsten und
dringendsten rechtlichen Instrumente für die Kontrollierbarkeit solcher
Kundgebungen zu schaffen. Hierfür falle nach der Kompetenzordnung der
Kantonsverfassung als gesetzliche Grundlage eine Verordnung des Grossen
Rates in Betracht. Handlungsbedarf bestehe insbesondere in den Bereichen
der Fernhaltemassnahmen, der Errichtung von Sperrzonen und der Regelung
vorübergehender Sicherstellungen von Gegenständen.
Diese Teilrevision ist im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr.
2/17. Januar 2002 publiziert und auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzt
worden.
Gegen diese Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei
haben Fabio Botta und Mitbeteiligte beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde erhoben und deren Aufhebung beantragt. Sie machen im
Wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit im Sinne
der Bewegungsfreiheit, der Meinungs- und Versammlungsfreiheit und
der Eigentumsgarantie geltend; ferner rügen sie eine Verletzung des
Grundsatzes der Gewaltenteilung, weil dem Grossen Rat eine selbständige
Polizeiverordnungskompetenz fehle.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. Die Beschwerdeführer machen als erstes geltend, der Grosse
Rat hätte die angefochtenen Bestimmungen nicht in der Form einer
Grossratsverordnung beschliessen dürfen, sondern hätte sich hierfür eines
formellen, dem Referendum unterstehenden Gesetzes im Sinne von Art. 2 der
Kantonsverfassung von Graubünden vom 2. Oktober 1892 (KV/GR; SR 131.226)
bedienen müssen. Damit rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der
Gewaltenteilung. Demgegenüber nimmt der Grosse Rat für sich ein direkt
auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR abgestütztes Polizeiverordnungsrecht in Anspruch.
2.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche
Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der
Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt
ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (BGE 128 I 113
E. 2c S. 116; 127 I 60 E. 2a S. 63; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I
216 E. 3b und 4 S. 219; 121 I 22 E. 3a S. 25; 118 Ia 245 E. 3b S. 247;
108 Ia 178 E. 2 S. 180; ZBl 102/2001 S. 647 E. 2b; vgl. PASCAL MAHON, Le
principe de la séparation des pouvoirs, in: Daniel Thürer/Jean-François
Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich
2001, § 65 S. 1011 Rz. 19 ff.). Im vorliegenden Fall ist allein die
Auslegung von Bestimmungen der Bündner Kantonsverfassung umstritten
und es liegt keine Delegation an die Regierung oder ein anderes Organ
als Verordnungsgeber vor, weshalb auf die bundesverfassungsrechtlichen
Grundsätze der Gewaltenteilung und der Anforderungen an die Delegation
von Rechtssetzungsbefugnissen nicht einzugehen ist (vgl. ZBl 102/2001
S. 647, E. 2b). Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung
der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Bereich der
Rechtssetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom
zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind.
Für die Einhaltung des Gewaltenteilungsgrundsatzes prüft das
Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen
frei, jene des Gesetzesrechts hingegen lediglich unter dem Gesichtswinkel
der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; 126 I 180 E. 1a/aa S. 182;
124 I 216 E. 3b S. 219). Im vorliegenden Fall steht die Auslegung
der Kantonsverfassung im Vordergrund. Diese erfolgt grundsätzlich nach
denselben methodischen Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzesrecht
entwickelt wurde. Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente
kann je nach der Natur der betroffenen Norm differieren. Während
bei verfassungsmässigen Rechten über die Auslegung hinaus unter
Berücksichtigung sich wandelnder Bedingungen und Vorstellungen vermehrt
eine Konkretisierung vorgenommen wird, ist der Auslegungsspielraum bei
organisatorischen Bestimmungen enger begrenzt und gilt es vermehrt den
historischen Elementen Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 208 E. 2a S. 212 f.;
128 I 34 E. 3b S. 40 f.; 124 II 193 E. 5a S. 199).
2.2 Die Beschwerdeführer bzw. der Grosse Rat und die Regierung
berufen sich auf die folgenden Bestimmungen der Kantonsverfassung:
Art. 2 1 Die gesetzgebende Gewalt wird vom Volke ausgeübt. 2 Der
Volksabstimmung unterliegen:
1. Verfassungsänderungen; 2. Staatsverträge und Konkordate;
3. Gesetze;
a. organische Gesetze, bürgerliche und Strafgesetze mit
Einschluss
derjenigen über das gerichtliche Verfahren in Zivilsachen,
sowie in Kriminal- und Strafpolizeisachen;
b. Verwaltungsgesetze, insbesondere im Steuer-, Schul-,
Strassen-,
Forst-, Jagd- und Fischerei-, im Gesundheits- und Armenwesen,
sowie in anderen Gebieten der Verwaltung und Volkswirtschaft.
... Art. 3 1 Ausserdem sind vom Grossen Rat auf Begehren von
wenigstens 3000
Stimmberechtigten Kantonseinwohnern der Volksabstimmung zu
unterbreiten:
1. Vorschläge zum Erlass neuer Gesetze und grossrätlicher
Verordnungen; 2. Vorschläge zur Aufhebung oder Änderung von
Gesetzen und
grossrätlichen Verordnungen, welche schon mindestens zwei
Jahre in Kraft gestanden haben.
... Art. 15 1 Der Grosse Rat wacht über die Handhabung der Bundes-
und
Kantonsverfassung, sowie über die Vollziehung der eidgenössischen und
kantonalen Gesetze, Verordnungen und Beschlüsse.
2 Ihm steht die Vorberatung über alle Gegenstände zu, welche nach den
Artikeln 2 und 3 der Volksabstimmung unterstellt werden.
3 Er erlässt die nötigen Vollziehungsverordnungen und
Ausführungsbestimmungen zu den kantonalen und, soweit es nicht
von Bundes
wegen geschieht, zu den eidgenössischen Gesetzen.
4 Dem Grossen Rat steht die Oberaufsicht über die ganze
Landesverwaltung
und alle Zweige der Rechtspflege zu. Er ist befugt, in allen
Landesangelegenheiten, welche nicht zufolge der Artikel 2 und 3 der
Volksabstimmung unterliegen, gültige Verordnungen zu erlassen und
Beschlüsse zu fassen.
2.3 Die Zuständigkeiten des Grossen Rates ergeben sich
für den vorliegenden Zusammenhang aus Art. 15 KV/GR. Bei
der Kantonspolizei-Verordnung handelt es sich nicht um eine
Vollziehungsverordnung oder Ausführungsbestimmung im Sinne von Abs. 3. Es
ist daher zu prüfen, ob sich die Verordnungskompetenz des Grossen Rates
im Bereiche der Kantonspolizei auf Abs. 4 stützen lässt.
Nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR steht dem Grossen Rat die Oberaufsicht
über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu,
und er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten gültige Verordnungen
zu erlassen. Diese umfassende Zuständigkeit wird indessen durch
den Verweis auf Art. 2 und 3 KV/GR, welche die der Volksabstimmung
unterliegenden Sachbereiche umschreiben, eingeschränkt. In diesem
Sinne bedarf beispielsweise der Erlass von zivil- oder strafrechtlichen
Bestimmungen und entsprechender Verfahrensordnungen der Form eines dem
Referendum unterstehenden Gesetzes (Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. a KV/GR). Im
vorliegenden Fall gilt es demnach den Sinn einerseits von Art. 2 Abs. 3
Ziff. 3 KV/GR und die darin enthaltenen Ausdrücke der "Verwaltungsgesetze
und der andern Gebiete der Verwaltung", andererseits von Art. 15 Abs. 4
KV/GR mit den Bereichen der "Landesverwaltung" und "Landesangelegenheiten"
zu bestimmen und einander gegenüberzustellen.
Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR nennt das Polizeiwesen
nicht ausdrücklich. Die in lit. a erwähnten Strafpolizeisachen deuten
weniger auf das Polizeiwesen im Allgemeinen als vielmehr auf einen
gerichtlichen Zusammenhang hin. Was unter Verwaltungsgesetzen und
andern Gebieten der Verwaltung nach lit. b zu verstehen ist, lässt sich
dem Wortlaut der Bestimmung kaum entnehmen. Einzig die Aufzählung der
einzelnen Bereiche vermag einen gewissen Aufschluss zu geben. Es handelt
sich im Wesentlichen um Gebiete, die dem Verfassungsgeber im Jahre 1892
bekannt waren. Dieser Umstand änderte in der Folge allerdings nichts
daran, dass auch neuere, dem damaligen Verfassungsgeber noch nicht
bekannte Verwaltungsbereiche wie etwa die Raumplanung, der Umweltschutz
oder der Datenschutz dieser Bestimmung unterstellt wurden (vgl. WOLF
SEILER, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter
Kälin (Hrsg.), Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991,
S. 166). Daraus ist zu schliessen, dass die (historische) Aufzählung in
Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. b KV/GR in der Praxis tatsächlich nicht als
abschliessend betrachtet wird.
Auf der andern Seite steht dem Grossen Rat nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR
die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und die Befugnis zu, in
allen Landesangelegenheiten - vorbehältlich der in Art. 2 und Art. 3 KV/GR
genannten Bereiche - Verordnungen zu erlassen. Dieser Wortlaut und der
Ausdruck der Landesangelegenheiten lassen kaum erkennen, welche Gebiete
gemeint sind und in welchen Bereichen der Grosse Rat unter Ausschluss
des Volkes legiferieren kann (vgl. BGE 128 I 113 E. 2d S. 116 ff.).
Bei dieser Sachlage kommt der Entstehungsgeschichte entscheidende
Bedeutung zu. Gestützt auf verschiedene Lehrmeinungen führen der Grosse
Rat und die Regierung aus, dass mit der Verfassung von 1892 (und jener von
1880) die Bereiche von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR bewusst in die Kompetenz
des Volkes gelegt worden seien. Damit habe die bisherige Machtfülle und
umfassende Verordnungskompetenz des Grossen Rates klar beschränkt werden
sollen. Zu den umfassenden Befugnissen des Grossen Rates habe vorher
auch die wichtige Domäne des Polizeiwesens gehört. Hätte das selbständige
Polizeiverordnungsrecht damals dem Grossen Rat wirklich entzogen werden
sollen, hätte dies mit einer Erwähnung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR
Eingang gefunden. Mangels einer solchen könne geschlossen werden, dass
der Bereich des Polizeiwesens auch über die Verfassung von 1892 hinaus
beim Grossen Rat belassen werden sollte.
Diese Auffassung vermag einzuleuchten und zu überzeugen. Sie kann
sich insbesondere auch auf Lehrmeinungen stützen: Sowohl WOLF SEILER
(Das Gesetz nach bündnerischem Recht, aaO, S. 161 f. und 163 ff. sowie
Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1939,
S. 57 und 86 ff.) als auch SILVIO CURSCHELLAS (Die Durchführung der
Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952,
S. 53 f., 80 ff. und 124 ff.) kommen in ihren (historischen) Werken zu
diesem Schluss. Ferner wurde ein selbständiges Polizeiverordnungsrecht
des Grossen Rates auch von ZACCHARIA GIACOMETTI (Das Staatsrecht der
schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 502) und in neuester Zeit von
FRANK SCHULER (Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 367)
und CLAUDIO RIESEN (Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben,
in: ZGRG 1989 S. 89 und 91) bejaht. Was die Beschwerdeführer gegen diese
Sicht einwenden, vermag nicht zu überzeugen. Das Polizeiwesen könnte zwar
durchaus den Polizei- und Verwaltungsbereichen von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3
KV/GR zugerechnet werden, dies umso mehr, als auch neuere Polizeiaufgaben
wie die Raumplanung, der Umweltschutz und der Datenschutz tatsächlich
dazu gezählt werden. WOLF SEILER hat indessen überzeugend dargelegt,
dass die - damals dem Grossen Rat zukommende - Domäne des Polizeiwesens
von grosser Wichtigkeit gewesen ist und in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR
mit Sicherheit erwähnt worden wäre, hätte sie dem Grossen Rat entrissen
werden sollen. Demzufolge ist es nicht zu beanstanden, dass der Grosse Rat
gestützt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR grundsätzlich für sich die Kompetenz
in Anspruch nimmt, im Bereich des Polizeiwesens auf dem Verordnungsweg
zu legiferieren. An dieser Betrachtung vermag auch der Umstand nichts zu
ändern, dass - wie WOLF SEILER aufzeigt - die Praxis und die Abgrenzung
zwischen Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR einerseits und Art. 15 Abs. 4 KV/GR
andererseits nicht durchwegs geradlinig verliefen.
Es fragt sich hingegen, ob die angefochtene Bestimmung aufgrund
einer geltungszeitlichen Verfassungsauslegung in materieller Hinsicht
dem Polizeiwesen und insoweit den Landesangelegenheiten im Sinne von
Art. 15 Abs. 4 KV/GR zugeordnet werden kann: Art. 8a Abs. 1 KaPoVo enthält
lediglich eine Handlungsermächtigung für die Kantonspolizei, zur Wahrung
von Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen
die notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Auch ohne Erwähnung des
Elementes der zeitlichen Dringlichkeit bringt die Bestimmung zum
Ausdruck, dass polizeiliche Anordnungen, die Grundrechtsbeschränkungen
bewirken, nur ergriffen werden dürfen, wenn sie in zeitlicher Hinsicht
notwendig sind. Damit geht sie nicht weiter als das, was sich bereits
aus der polizeilichen Generalklausel ergibt. Abs. 2 der angefochtenen
Bestimmung enthält eine nicht abschliessende Aufzählung der möglichen
polizeilichen Massnahmen, beschränkt die Polizei indessen nicht auf
diese Handlungsformen und lässt daher weitere Anordnungen zu, wie sie auch
aufgrund der polizeilichen Generalklausel ergriffen werden könnten. Art. 8a
KaPoVo stellt im Wesentlichen eine Umschreibung und Konkretisierung der
polizeilichen Generalklausel dar und reicht gesamthaft gesehen nicht über
diese hinaus. Deshalb kann die Bestimmung dem Polizeiwesen zugeordnet
werden und ist - worauf nachfolgend im Einzelnen einzugehen ist - nach
den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen anzuwenden. Damit
fällt die angefochtene Regelung nicht in den Bereich der nach Art. 2
KV/GR der Mitwirkung des Volkes bedürftigen Materien, wohingegen es bei
geltungszeitlicher Verfassungsauslegung eines formellen Gesetzes bedürfte,
wenn der Grosse Rat über die polizeiliche Generalklausel hinausgehen
wollte.
Aus diesen Erwägungen ist gesamthaft zu schliessen, dass dem Grossen
Rat mit Art. 15 Ziff. 4 KV/GR eine Polizeiverordnungskompetenz zukommt und
diese mit der sich im Rahmen der polizeilichen Generalklausel haltenden
Bestimmung von Art. 8a KaPoVo nicht überschritten worden ist. Die
angefochtene Revision der Kantonspolizei-Verordnung kann sich demnach
auf die genannte Verfassungsbestimmung stützen. Damit erweist sich die
Rüge der Verletzung der Gewaltenteilung als unbegründet.
Erwägung 3
3.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung
der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten
Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den
angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar erscheinen
lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf,
sofern sie sich einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung
entzieht (BGE 124 I 193 E. 3c S. 195; 118 Ia 305 E. 1f S. 309; 117 Ia 472
E. 3a S. 477; 113 Ia 126 S. 131; 111 Ia 23 S. 25; 109 Ia 273 S. 277 und
301, mit Hinweisen). Für die Frage, ob eine kantonale Norm aufzuheben
oder verfassungskonform auszulegen ist, wird auf die Tragweite des
Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit, bei einer späteren Normenkontrolle
einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die
konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die
Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit
abgestellt (BGE 125 I 127 E. 10b S. 158 mit Hinweisen).
3.2 Bevor auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführer näher
eingegangen wird, gilt es, die Bedeutung der angefochtenen Bestimmungen
sowie die von diesen ausgehende Betroffenheit in den Grundrechten in
einem weitern Rahmen zu betrachten.
In allgemeiner Weise erhält die Kantonspolizei mit Art. 8a Abs. 1
KaPoVo ganz generell die Befugnis, zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung
sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die erforderlichen Massnahmen zu
treffen. Die Polizei soll mit andern Worten - ihrem allgemeinen Auftrag
entsprechend - all jene Anordnungen treffen können, welche in einer
bestimmten Gefahrensituation angezeigt und erforderlich sind. Im Sinne
einer Konkretisierung zählt Art. 8a Abs. 2 KaPoVo im Wesentlichen zwei
Massnahmen auf: Zum einen sollen Ausgrenzungen in dem Sinne angeordnet
werden können, dass das Betreten gewisser Örtlichkeiten bzw. der Aufenthalt
an gewissen Örtlichkeiten untersagt wird oder Wegweisungen von solchen
Örtlichkeiten angeordnet werden (lit. a-c). Insofern geht es darum, die
Anwesenheit von (gewissen) Personen an Orten zu verhindern, wenn diese
in einer konkreten Gefahrenlage eine Gefährdung darstellen könnten. Zum
andern sollen Gegenstände vorübergehend sichergestellt werden können,
soweit von ihnen in einer konkreten Gefahrensituation eine (zusätzliche)
Gefährdung ausgehen könnte (lit. d). Schliesslich soll die Polizei die
entsprechenden Anordnungen gestützt auf Art. 8a Abs. 3 KaPoVo mit den
erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen können.
Die angefochtene Regelung über die Ordnungs- und Sicherheitspolizei
ist, wie sich aus der Botschaft der Regierung ergibt, vor dem Hintergrund
der Durchführung des Weltwirtschaftsforums und der hierfür erforderlichen
Sicherheitsmassnahmen entstanden. Die vorgeschlagenen Massnahmen mit
Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und Sicherstellungen von
Gegenständen sollen die Sicherheit bei Grossanlässen gewährleisten. Den
neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung kommt indessen
darüber hinaus eine weit allgemeinere Bedeutung zu. Sie erlauben in
genereller Weise, konkreten Gefährdungslagen zu begegnen. Schon bei einem
kleineren Verkehrsunfall erscheint es fast als Selbstverständlichkeit,
dass Absperrungen vorgenommen werden, das Betreten der Unfallstelle
untersagt wird und (gewisse) anwesende Personen zum Verlassen der
Örtlichkeit aufgefordert werden. In vermehrtem Masse gilt dies bei
eigentlichen Katastrophenfällen wie etwa bei Unfällen auf Autobahnen oder
in Autobahntunnels, bei grossen Lawinenniedergängen und Erdrutschungen
mit grossflächigen Verschüttungen oder bei weitreichenden Überschwemmungen
mit grossem Gefahrenpotenzial, welche eigentliche Evakuierungen erfordern
können. Desgleichen kann es in gespannten Situationen angezeigt sein,
die Mitnahme von gewissen Gegenständen zu untersagen bzw. entsprechende
Anordnungen zu treffen (vgl. BGE 107 Ia 59 betr. Mittragen von Fahnen
anlässlich von Kundgebungen im Jura; gleichermassen wird das Mitnehmen
von Flaschen bei Grossanlässen oftmals durch die Veranstalter untersagt).
Eine solch erweiterte Betrachtung der angefochtenen Bestimmungen zeigt,
dass diese im Zusammenhang mit der allgemeinen Funktion der Polizei stehen,
die öffentliche Ordnung und Sicherheit durch die Abwehr von Störungen und
Gefährdungen zu schützen (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2002, Rz. 2431). Zudem besteht -
wie bereits gesagt - ein enger Konnex mit der Polizeigeneralklausel,
welche die zuständige Behörde allgemein ermächtigt, polizeiliche
Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und
unmittelbare Gefahren abzuwenden oder bereits erfolgte schwere Störungen
zu beseitigen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, aaO, Rz. 2467). Insofern stellt
die angefochtene Regelung nichts anderes als eine Umschreibung und
Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar, indem in einem
förmlichen Erlass festgehalten wird, welche konkreten Massnahmen bei
schwerer und unmittelbarer Gefahr ergriffen werden können (vgl. BGE
109 Ia 146 E. 4a S. 149). Vor diesem Hintergrund betrachtet erklärt
sich denn auch, dass die angefochtene Regelung keine Kompetenzordnung
enthält: Die entsprechenden Massnahmen sind vielmehr ereignisbezogen,
wie die Kantonspolizei-Verordnung festhält, von den entsprechenden
Stellen anzuordnen und richten sich nach dem Umfang des Ereignisses.
Gleichermassen wird nicht präzisiert, ob die polizeilichen Massnahmen
durch individuell-konkrete Anordnungen oder allenfalls durch allgemein
gehaltene Anordnungen getroffen werden.
3.3 Die genannten Massnahmen können in verschiedenartigster
Weise Freiheitsrechte des einzelnen Bürgers betreffen. Wegweisungs-
oder Ausgrenzungsanordnungen greifen insbesondere in die persönliche
Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit ein. Vor dem Hintergrund der
Entstehungsgeschichte können entsprechende Anordnungen Beeinträchtigungen
der Versammlungsfreiheit und damit im Zusammenhang stehend auch der
Meinungsfreiheit mit sich bringen. Die vorübergehende Sicherstellung von
Gegenständen betrifft ferner die Eigentumsgarantie, welche gleichermassen
den Besitz schützt (BGE 128 I 129 E. 3.1.3 S. 133; 120 Ia 120 E. 1b
S. 121). Schliesslich können im Einzelfall entsprechende Anordnungen
weitere Freiheitsrechte betreffen.
Erwägung 4
4.
4.1 Die Beschwerdeführer erheben gegen die angefochtenen Bestimmungen
der Kantonspolizei-Verordnung verschiedenartigste Rügen, welche vor dem
Hintergrund der vorangehenden Erwägungen zu beurteilen sind. Als erstes
gilt es zu prüfen, ob eine Verordnung des Grossen Rates als gesetzliche
Grundlage für Grundrechtseingriffe ausreiche. Die Beschwerdeführer machen
in dieser Hinsicht geltend, die angefochtenen Normen führten zu schweren
Grundrechtseingriffen, für welche eine formellgesetzliche, dem Referendum
unterstehende Grundlage erforderlich sei.
Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer
gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz
selber vorgesehen sein. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall ist demnach
zu prüfen, ob die Revision der Kantonspolizei-Verordnung in der Form
einer grossrätlichen Verordnung den Anforderungen von Art. 36 BV genügt.
Hinsichtlich der Delegation von Rechtssetzungszuständigkeiten
hat das Bundesgericht die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen
an die erforderliche gesetzliche Grundlage in einer reichen Praxis
umschrieben. Die Delegation wird im Allgemeinen anerkannt, wenn sie in
einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht
ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das
Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der
Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122;
118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310 f., mit Hinweisen). Diese
Rechtsprechung ist in erster Linie ausgerichtet auf die Delegation von
Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive; geringere Anforderungen
werden gestellt in Bezug auf die Delegation an das kantonale Parlament
oder den kommunalen Gesetzgeber (vgl. BGE 106 Ia 201; 122 I 305 E. 5a
S. 312; 112 Ia 251 E. 2a S. 254).
Im vorliegenden Fall steht indessen keine solche Delegation in
Frage. Wie oben dargelegt (E. 2), kommt dem Grossen Rat nach der
Kantonsverfassung im Bereiche des Polizeiwesens vielmehr die Befugnis
zum Erlass von selbständigen, dem Referendum entzogenen Verordnungen zu
(vgl. ZBl 102/2001 S. 647). Solche selbständige, gesetzesvertretende
Verordnungen haben nach der Rechtsprechung die Bedeutung formeller
Gesetze. Die Kantone sind von Bundesrechts wegen nicht gehalten, ihre
Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 218;
118 Ia 320 E. 3a S. 324, 305 E. 2b S. 310 f., 245 E. 3b S. 247 f.;
ZBl 102/2001 S. 647 [651 f.], E. 2f.; ANDREAS AUER, La notion de
loi en droit cantonal: Carrefour du fédéralisme et de la démocratie
suisses, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der
Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 22 ff.; GEORG MÜLLER, Legalitätsprinzip
und kantonale Verfassungsautonomie, in: Festschrift für Dietrich
Schindler, Basel/Frankfurt a.M. 1989, S. 747 ff., 756 f.). Direkt auf
die Kantonsverfassung gestützte Parlamentsverordnungen genügen daher
als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe (WALTER KÄLIN, Der
Gesetzesbegriff im bernischen Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin,
Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 115 f.). Für
den vorliegenden Zusammenhang ist es daher auch nicht erheblich, ob mit
einer Volksinitiative nach Art. 3 Abs. 1 KV/GR Erlass oder Aufhebung
bzw. Änderung (nach Ablauf einer Sperrfrist von zwei Jahren) von solchen
Parlamentsverordnungen verlangt werden kann (vgl. KÄLIN, aaO, S. 116
f. sowie BGE 106 Ia 201).
Diese Beurteilung hat durch die neue Bundesverfassung keine Änderung
erfahren. Art. 36 Abs. 1 BV verlangt für Grundrechtsbeeinträchtigungen
eine gesetzliche Grundlage bzw. ein Gesetz. Die Verfassungsbestimmung
umschreibt indessen nicht näher, was unter gesetzlicher Grundlage
bzw. einem Gesetz im Einzelnen zu verstehen ist. Die Bundesverfassung
beschränkt sich darauf, den Kantonen in Art. 51 eine demokratische
Verfassung vorzuschreiben. Für den vorliegenden Fall ist demnach an die
bisherige, oben dargestellte Rechtsprechung anzuknüpfen. Wie gezeigt,
stellen selbständige Parlamentsverordnungen formellgesetzliche Grundlagen
dar und vermögen eine hinreichende Grundlage für Grundrechtsbeschränkungen
abzugeben. Die angefochtene, in der Form der Grossratsverordnung ergangene
Regelung genügt auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung den
Anforderungen für Beschränkungen von Freiheitsrechten. Es ist daher auch
unerheblich, ob die angefochtenen Bestimmungen schwere Grundrechtseingriffe
im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV mit sich bringen können. Demnach
erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
4.2 Einen Schwerpunkt der Kritik der Beschwerdeführer betrifft
die Rüge, die angefochtene Norm sei vollkommen unbestimmt gehalten und
genüge daher angesichts der vorgesehenen Grundrechtsbeschränkungen den
Bestimmtheitsanforderungen an gesetzliche Grundlagen nicht.
Es wird von Seiten des Grossen Rates und der Regierung nicht
bestritten, dass Art. 8a KaPoVo unbestimmt gehaltene Begriffe
enthält. Diese betreffen zum einen die Voraussetzungen polizeilichen
Einschreitens, welches in allgemeiner Weise und ohne nähere Präzisierung
lediglich von einer Gefährdung der Sicherheit und Ordnung sowie von
einer Gefahrensituation abhängig gemacht wird. Zum andern wird die
Kantonspolizei in ebenso unbestimmter Weise ermächtigt, ereignisbezogen
die notwendigen Massnahmen anzuordnen. Immerhin werden die Massnahmen
in Art. 8a Abs. 2 KaPoVo mit der Ermächtigung zu Fernhaltemassnahmen,
Errichten von Sperrzonen und örtlichen Einschränkungen sowie Sicherstellung
von Gegenständen exemplifiziert. Weder in Bezug auf die Voraussetzungen
noch hinsichtlich der konkreten Massnahmen enthält die angefochtene Norm
Präzisierungen zum örtlichen und persönlichen Anwendungsbereich.
Das Legalitätsprinzip verlangt u.a. eine hinreichende und angemessene
Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der
Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der
Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit
staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 109 Ia
273 E. 4d S. 282 ff.; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; 123 I 1 E. 2b S. 3; 127 V
431 E. 2b S. 434; 128 I 113 E. 3b S. 121, mit Hinweisen auf die Doktrin und
die Strassburger Rechtsprechung; JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen
zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul
Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39 S. 621/641
Rz. 53; WERNER RITTER, Schutz der Freiheitsrechte durch genügend bestimmte
Normen, Diss. St. Gallen 1994, S. 202 ff. und 251 ff.). Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen
indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann
nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe
zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden
muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt
festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der
zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit
der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten,
von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei
der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung
ab (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; 117 Ia 472
E. 3d S. 479; 123 I 1 E. 4b S. 5; 125 I 369 E. 6 S. 379). In gewissem
Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche
Garantien gleichsam kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284
und E. 10 S. 295 f.; 127 V 431 E. 2b S. 434).
Für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen
der Besonderheit des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere
Schwierigkeiten (vgl. RITTER, aaO, S. 79 f.). Die Aufgabe der Polizei
kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben
werden. Bereits die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung,
zu deren Schutz die Polizei eingesetzt ist, lassen sich kaum abstrakt
umschreiben, sind umfassend zu verstehen und enthalten sowohl polizeiliche
als auch freiheitliche Elemente (vgl. ALEXANDER RUCH, Äussere und innere
Sicherheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller
(Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 56 S. 889 Rz. 1
ff.). Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen
bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen
und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten
Verhältnissen anzupassen (vgl. HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht,
Diss. Bern 1993, S. 151 f. und 155 ff.; RITTER, aaO, S. 81 ff. zum
Polizeibegriff). Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen
Tätigkeit ist denn auch der Grund, weshalb der geschriebene oder
ungeschriebene Grundsatz der polizeilichen Generalklausel anerkannt wird,
der in allgemeiner Weise die zuständige Behörde ermächtigt, polizeiliche
Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und
unmittelbare Gefahren abzuweisen oder erfolgte schwere Störungen zu
beseitigen. Die polizeiliche Generalklausel tritt unter den von der
Rechtsprechung umschriebenen Voraussetzungen sogar an die Stelle einer
materiellen gesetzlichen Grundlage. Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV nimmt denn vom
Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Freiheitsbeschränkungen Fälle
ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr ausdrücklich
aus (vgl. zur Polizeigeneralklausel HÄFELIN/MÜLLER, aaO, Rz. 2467; RITTER,
aaO, S. 284; BGE 125 II 417 E. 6b S. 428 mit Hinweisen).
Bei dieser Sachlage hält es nicht leicht, im Bereich der Ordnungs-
und Sicherheitspolizei bestimmte Normen zu schaffen. Wohl können unter
Umständen in Einzelbereichen zumindest gewisse Wertungen getroffen und
Güterabwägungen im Hinblick auf die Einzelfallentscheidung vorgenommen
werden (vgl. REINHARD, aaO, S. 157). Das mag etwa hinsichtlich
des polizeilichen Schusswaffengebrauchs zutreffen (vgl. Art. 27 des
Dienst- und Organisationsreglementes der Kantonspolizei [BR 613.110];
REINHARD, aaO, S. 253 ff.). Für den allgemeinen Bereich der Ordnungs- und
Sicherheitspolizei ist dies indessen kaum denkbar. So hat das Bundesgericht
in andern Polizeibereichen allgemein gehaltene Eingriffsvoraussetzungen
in verschiedensten Konstellationen als verfassungsgemäss erachtet,
so etwa bei der (repressiven und präventiven) Telefonüberwachung
(BGE 109 Ia 273 E. 6d und 6e S. 287 sowie E. 9c S. 294) oder bei der
polizeilichen Personen- und Identitätskontrolle (BGE 109 Ia 146 E. 4b
S. 149 und E. 5 S. 151). In Bezug auf den vorliegend umstrittenen
Bereich können Gefahrensituationen unterschiedlichster Natur sein
und verschiedenartigste Dimensionen aufweisen (vgl. oben E. 3.2).
Weder die Voraussetzungen noch die notwendigen Massnahmen im Einzelfall
(vgl. Art. 8a Abs. 2 KaPoVo) können daher präzise umschrieben werden. Vor
dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der angefochtenen Norm gilt das
gleichermassen für die Durchführung von Grossanlässen oder Kundgebungen,
welche unterschiedliche und je im gegebenen Zeitpunkt zu beurteilende
Gefährdungslagen hervorrufen können (vgl. zur Beeinträchtigung von Dritten
bei Durchführung von Kundgebungen BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f. und 170).
Die Beschwerdeführer weisen auf eine Reihe neuerer kantonaler
Polizeigesetze hin, um darzulegen, dass bestimmtere Umschreibungen
des polizeilichen Handelns möglich seien. Eine nähere Betrachtung
zeigt indessen, dass trotz des Bemühens um Konkretisierung typisierter
Handlungsformen nicht auf höchst unbestimmte Regelungen sowohl in Bezug
auf die Voraussetzungen des polizeilichen Handelns als auch hinsichtlich
der zu treffenden Massnahmen verzichtet werden kann. Zum Teil beschränken
sich diese Polizeigesetze darauf, die Polizeitätigkeit auf die Grundsätze
der Rechtmässigkeit und der Verhältnismässigkeit zu verpflichten,
den Polizeiorganen im Rahmen der polizeilichen Generalklausel einen
weiten Handlungsspielraum einzuräumen und festzuhalten, dass das
polizeiliche Handeln sich gegen die Störer zu richten habe (vgl. §
7 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Stadt [Gesetzessammlung
510.100], § 15 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Landschaft
[Gesetzessammlung 700], § 5 ff. des Kantonspolizei-Gesetzes des
Kantons Luzern [Gesetzessammlung 350]). Vereinzelt werden Wegweisung
und Fernhaltung näher umschrieben; auch diesfalls hängen indessen die
polizeilichen Massnahmen im Wesentlichen vom Vorliegen ernsthafter und
unmittelbarer Gefährdung von Personen oder ernsthafter Gefährdung oder
Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ab (vgl. Art. 21 ff. und
Art. 29 des Polizeigesetzes des Kantons Bern [Gesetzessammlung 551.1],
§ 19 des Polizeigesetzes des Kantons Luzern [aaO]).
Bei dieser Sachlage kann dem Grossen Rat gesamthaft gesehen
verfassungsrechtlich nicht vorgeworfen werden, in den neuen Bestimmungen
der Kantonspolizei-Verordnung die Voraussetzungen und die einzelnen
Massnahmen des polizeilichen Handelns zu unbestimmt umschrieben zu
haben. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.
4.3 Weiter ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen durch
hinreichende öffentliche Interessen und den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sind und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen
(Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Diese Prüfung ist gemeinsam vorzunehmen, obwohl
die Beschwerdeführer ein öffentliches Interesse kaum bestreiten und den
Schwerpunkt auf die Kritik an der Verhältnismässigkeit (insbesondere der
Fernhaltemassnahmen) legen.
4.3.1 Ein allgemeines öffentliches Interesse am Schutz von Ordnung
und Sicherheit und an der Anordnung der in einer gegebenen Situation
erforderlichen Massnahmen kann nicht ernsthaft in Frage gestellt
werden. Die Polizei muss über die erforderlichen Zuständigkeiten zur
Erfüllung ihres Auftrages verfügen. Das gilt auch für Fernhaltemassnahmen,
wie sie bei kleineren oder grösseren Unfällen, Notlagen oder gar
Katastrophen (vgl. oben E. 3.2) angezeigt erscheinen mögen, um
Bestandesaufnahmen, Rettungsmassnahmen und Bergung von Personen und
Gütern zu ermöglichen oder den Aufenthalt an gefährlichen Örtlichkeiten
(auch mittels Evakuierungen) zu verhindern (vgl. REINHARD, aaO, S. 244;
OTHMAR STRASSER, Polizeiliche Zwangsmassnahmen, Diss. Zürich 1980, S. 93
ff.). Eine Sicherstellung von Gegenständen kann in Betracht fallen,
wenn von ihnen eine Gefahr ausgeht, beispielsweise Brände, Explosionen
oder Verseuchungen drohen, dringende polizeiliche Arbeiten erheblich
behindert werden oder die Gefahr missbräuchlicher Verwendung mit einer
Gefährdung von Leben, Gesundheit oder Gütern von Dritten besteht (vgl.
DREWS/WACKE/VOGEL/MARTENS, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 209;
REINHARD, aaO, S. 246 ff.; STRASSER, aaO, S. 179 ff.).
Zu prüfen sind die öffentlichen Interessen an den angefochtenen
Massnahmen überdies vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte.
Grossanlässe wie das Weltwirtschaftsforum oder die Ski-Weltmeisterschaft
bedingen für die reibungslose Durchführung umfangreiche Vorkehrungen wie
Absperrungen oder vorübergehende Schliessungen von Strassen, Plätzen oder
ganzen Gebieten. Gleichermassen können Kundgebungen auf öffentlichen
Strassen entsprechende Massnahmen erfordern, weil die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit in gewissem Umfang die Zurverfügungstellung von
öffentlichem Grund gebietet, insoweit die gleichartige Benützung und
Grundrechtsausübung durch unbeteiligte Dritte ausschliesst und die
Behörden gar zu Schutzmassnahmen zugunsten von Kundgebungen verpflichtet
sind (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f.). Es kann auch geboten erscheinen,
das Mittragen von Gegenständen, von denen Gefahren ausgehen oder die
missbräuchlich verwendet werden könnten, zur Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu untersagen oder solche Gegenstände
anlässlich von Kontrollen sicherzustellen. In all diesen Fällen können
die mit derartigen Massnahmen einhergehenden Grundrechtsbeschränkungen
durch öffentliche Interessen gerechtfertigt werden. Gewichtige öffentliche
Interessen sind denn vom Bundesgericht im Zusammenhang mit Grossanlässen
anerkannt worden (vgl. BGE 112 Ib 195 E. 4 S. 204 zur Ski-Weltmeisterschaft
Crans-Montana). In vergleichbarer Weise werden das Weltwirtschaftsforum
und die Ski-Weltmeisterschaft 2003 im Engadin von den Behörden unterstützt
und getragen. Daran vermag auch eine andere Wertung solcher Grossanlässe
nichts zu ändern.
4.3.2 Über diese allgemeinen Überlegungen hinaus ist weiter zu prüfen,
ob die in der angefochtenen Regelung enthaltenen Grundrechtsbeschränkungen
überwiegenden öffentlichen Interessen entsprechen oder dem Schutze
von Grundrechten Dritter dienen und ob sie damit dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu genügen vermögen.
Die Beeinträchtigungen in der Ausübung der Grundrechte und insbesondere
die Eingriffe in die Bewegungsfreiheit sind bei Absperrungsmassnahmen nicht
besonders einschneidend. Es bedeutet keine wesentliche Beeinträchtigung,
wenn Personen von einer Unfallstelle oder den Örtlichkeiten eines
Naturereignisses weggewiesen werden. Zudem kann davon ausgegangen werden,
dass trotz grossflächiger Absperrungen die Polizeiorgane Ersatzvorkehren
treffen. Demgegenüber stehen der Vollzug der polizeilichen Aufgaben
und sowohl bei kleineren Verkehrsunfällen als auch bei eigentlichen
Grossereignissen die Rettung und Bergung von Personen und Gütern
auf dem Spiel. Auch eigentliche Evakuierungen etwa bei drohenden
Naturgefahren können sich in Anbetracht der Gefahren für Leib und Leben
als verhältnismässig erweisen.
Soweit die Durchführung von Grossveranstaltungen gewissermassen
privater Natur in Frage stehen, muss die Interessenabwägung besonders
sorgfältig vorgenommen werden. Über das allgemeine öffentliche
Interesse an grundrechtsbeschränkenden Massnahmen tritt der Aspekt
der Grundrechtsausübung von Dritten im Sinne von Art. 36 Abs. 2
BV. Dies gilt gleichermassen für die Ski-Weltmeisterschaft und das
Weltwirtschaftsforum wie auch für Kundgebungen aller Art. Diesfalls
können sich unterschiedlichste Grundrechtsinteressen von Veranstaltern,
Teilnehmern, interessierten Dritten und Unbeteiligten gegenüberstehen. Sie
erfordern eine besonders sorgfältige Interessenabwägung und Beachtung der
Verhältnismässigkeit ohne einseitige Bevorzugung einzelner Gruppen. Im
Einzelfall ist nach möglichen praktischen Lösungen für eine optimale
Grundrechtsgewährung und -koordination zu suchen (vgl. BGE 127 I 164 E. 3
S. 169 hinsichtlich Prioritätenordnung anlässlich von Kundgebungen auf
öffentlichem Grund). Auch solche und ähnliche Veranstaltungen mögen je nach
Einschätzung der Gefährdungslage Fernhaltemassnahmen erfordern. Solche
beschränken die Grundrechtsausübung von Unbeteiligten oftmals nicht in
schwerwiegender Weise. Mit Ersatzvorkehren kann den Bedürfnissen Einzelner
hinsichtlich Bewegungsfreiheit, Nutzung von Eigentum oder beruflicher
Ausübung Rechnung getragen werden. Im Sinne der Verhältnismässigkeit
können etwa anstelle von vollständigen Abriegelungen Zugangskontrollen,
temporäre Zugangsmöglichkeiten oder gar Bewilligungen für Zugang oder
Durchgang zu bestimmten Örtlichkeiten in Betracht fallen. In diesem
Sinne hat das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement in seinem
Entscheid vom 12. Juli 2001 zur besseren Gewährleistung der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit aufsichtsrechtlich angeordnet, dass die Veranstaltung
"The Public Eye on Davos" soweit wie möglich in die Sicherheitsmassnahmen
rund um die Durchführung des Weltwirtschaftsforums zu integrieren sei
(vgl. BGE 128 I 167, Sachverhalt sowie E. 4.5).
4.3.3 Diese Erwägungen zeigen die Komplexität der im Einzelfall sich
möglicherweise gegenüberstehenden Interessen auf. Eine abschliessende
Beurteilung der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeit
ist angesichts der vielfältigen konkreten Konstellationen und der
im jeweiligen Moment vorzunehmenden Einschätzung der konkreten
Gefahrenlage im abstrakten Normkontrollverfahren kaum möglich. Es
ist daher entscheidend, dass die Polizeiorgane ausdrücklich auf
die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verpflichtet
werden. Nach der angefochtenen Regelung können sie explizit nur diejenigen
Massnahmen treffen, welche sich "ereignisbezogen" als "notwendig"
erweisen. Der strenge, über die blosse Geeignetheit hinausgehende
Massstab der Notwendigkeit gilt nicht nur in allgemeiner Weise nach
Art. 8a Abs. 1 KaPoVo, sondern gleichermassen für die Fernhalte-
und Sicherstellungsmassnahmen nach Abs. 2. In diesem Rahmen können
die angefochtenen Bestimmungen verfassungskonform angewendet und
die vorgesehenen Massnahmen in Übereinstimmung mit den Grundrechten
vollzogen werden. Die konkreten Umstände des Vollzuges stehen einer solchen
Beurteilung nicht entgegen: Während Absperrungen bei kleinen Unfällen ohne
grössere Einschränkungen an Ort und Stelle angeordnet werden, dürften im
Falle von Grossereignissen jeglicher Art entsprechende weiterreichende
Massnahmen vom Polizeikommando angeordet werden, welches in der Lage
ist, die erforderlichen Abklärungen zu treffen und die angefochtenen
Bestimmungen unter Vornahme der erforderlichen Interessenabwägung und
Prüfung der Verhältnismässigkeit verfassungskonform anzuwenden.
4.4 Gesamthaft ergibt sich daraus, dass die angefochtene Regelung
im Rahmen der abstrakten Normkontrolle nicht zu beanstanden ist und
Art. 8a KaPoVo als Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen
Generalklausel vor den Grundrechtsgewährleistungen und den Anforderungen
an Einschränkungen in Freiheitsrechten standhält. Die Beschwerde ist
demnach auch in diesem Punkte abzuweisen.