BGE 128 I 206
128 I 206
19. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public dans la cause B.,
Masse en faillite X. et V. contre Grand Conseil du canton de Genève
(recours de droit public)
1P.270/2002 du 19 juin 2002
Regeste
Art. 49 BV; Genfer Gesetze über die Abbrüche, Umbauten und
Renovierungen von Wohnhäusern (LDTR) sowie über die Anwendung des SchKG
(LALP); Zwangsverwertung von Wohnungen im Stockwerkeigentum; Pflicht zum
gesamthaften Verkauf der Wohnungen; Veräusserungsbewilligung. Art. 134
ff. SchKG, Art. 45 ff. VZG.
Die dem Betreibungs- und Konkursamt auferlegte Verpflichtung, die
Wohnungen zusammen zu verkaufen und um eine vorherige Bewilligung zu
ersuchen, widerspricht Bundesrecht, insbesondere Art. 134 SchKG (E. 5).
Sachverhalt
La loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations
de maisons d'habitation, du 25 janvier 1996 (ci-après: LDTR; RS/GE L
5/20), a pour but la préservation de l'habitat et des conditions de vie
existants, en prévoyant notamment des restrictions quant à l'aliénation des
appartements destinés à la location (art. 1 al. 2 let. c). Ces mesures
figurent à l'art. 39 (auparavant, art. 9A) de la loi, dont la teneur
était la suivante:
Art. 39 Aliénation 1 L'aliénation, sous quelque forme que
ce soit (notamment cession de
droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions,
de parts
sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors offert en
location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement
entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de
logements où sévit la pénurie.
Motifs de refus
2 Le département refuse l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant
d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. L'intérêt public et
l'intérêt général résident dans le maintien, en période de pénurie de
logements, de l'affectation locative des appartements loués.
Exception 3...[Exception concernant l'acquisition du logement par
le locataire en
place]
Motifs d'autorisation
4 Le département autorise l'aliénation d'un appartement si celui-ci:
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété
par étages
ou à une forme de propriété analogue;
b) était, le 30 mars 1985, soumis au régime de la propriété par
étages
ou à une forme de propriété analogue et qu'il avait déjà été cédé de
manière individualisée;
c) n'a jamais été loué; d) a fait une fois au moins l'objet d'une
autorisation d'aliéner en
vertu de la présente loi.
5...[Relogement du locataire]
Le 6 avril 2001, le Grand Conseil genevois a adopté la loi no 8188
modifiant diverses dispositions de la LDTR, en particulier l'art. 39
al. 4 et 6 dont la nouvelle teneur est la suivante:
Art. 39 al. 4 Motifs d'autorisation (nouvelle teneur) 4...[lettres
a à d identiques] L'autorisation ne porte que sur un appartement
à la fois. Une
autorisation de vente en bloc peut toutefois être accordée en cas
de mise
en vente simultanée, pour des motifs d'assainissement financier, de
plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en
propriété par
étages et jusqu'alors offerts en location, avec pour condition que
l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve
d'une autorisation individualisée au sens du présent alinéa.
Art. 39 al. 6 Ventes forcées (nouveau) 6 En cas de vente aux
enchères ou de gré à gré portant sur plusieurs
appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par
étages et
jusqu'alors offerts en location, l'office des poursuites et faillites
est
tenu de les vendre en bloc, avec comme condition que l'acquéreur
ne peut
les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une
autorisation individualisée au sens de l'alinéa 4. L'office doit
requérir
l'autorisation d'aliéner les appartements mis en vente aux enchères
avant
de procéder à la vente. Le registre foncier rejette les réquisitions de
transfert de propriété qui ne sont pas au bénéfice d'une autorisation
d'aliéner en force.
Cette modification porte également sur l'introduction d'un art. 37
dans la loi d'application dans le canton de Genève de la loi fédérale
sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 16 mars 1912 (ci-après:
LALP; RS/GE E 3/60), ainsi rédigé:
Art. 37 (nouveau) 1 Les préposés sont également tenus de respecter
les dispositions
légales cantonales applicables à la mise en vente d'objets immobiliers,
notamment la LDTR.
2 En cas de vente de gré à gré ou aux enchères d'appartements à usage
d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors
offerts
en location, le préposé est tenu de requérir au préalable
l'autorisation
d'aliéner l'appartement mis en vente conformément à la loi précitée.
3 En cas de vente portant sur plusieurs appartements offerts
en location
et soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de
propriété
analogue au sens de l'art. 39, alinéa 1, de la loi précitée,
l'office des
poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, conformément à
l'art. 39, alinéa 6, de la loi précitée. Il informe l'acquéreur
qu'il ne
pourra les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention
d'une autorisation individualisée au sens de l'art. 39, alinéa 4, de la
loi précitée. Cette mention doit figurer dans les publications
de vente.
4 Les décisions prises par les offices des poursuites et faillites en
vertu du présent article sont susceptibles d'un recours conformément
aux
voies de recours prévues dans la loi précitée (chapitre X).
Faute de référendum, cette modification législative a été promulguée
le 30 mai 2001 et déclarée exécutoire dès le lendemain, à l'exception de
l'art. 37 LALP, soumis à l'approbation de la Confédération.
La loi no 8188 fait l'objet de trois recours de droit public,
déposés par B., par la masse en faillite X. et par V. Invoquant la force
dérogatoire du droit fédéral, ils concluent à l'annulation des art. 39
al. 6 LDTR et 37 LALP, sous suite de frais et dépens.
Le Grand Conseil conclut au rejet des recours dans la mesure où ils
sont recevables. L'Office fédéral de la justice (OFJ) a indiqué que
l'approbation fédérale avait été accordée, le 27 mars 2002, "sous la
réserve que cette modification législative puisse faire l'objet d'une
interprétation conforme au droit fédéral".
Après l'approbation fédérale, la loi no 8188 a fait l'objet d'une
promulgation d'ensemble le 19 avril 2002, étendue à l'art. 37 LALP,
contre laquelle les mêmes personnes ont également recouru.
Le Tribunal fédéral a admis les recours et annulé les art. 39 al.
6 LDTR et 37 LALP.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 5
5. La législation sur la poursuite pour dettes et la faillite est de
la compétence de la Confédération (art. 122 al. 1 Cst., art. 64 aCst.),
puisque, du point de vue des compétences, ce domaine est rattaché au droit
civil fédéral (ATF 115 III 1 consid. 4 p. 4; message relatif à la nouvelle
constitution fédérale, FF 1997 I 345). Pour le surplus, même s'il tend à
la réalisation du droit matériel (AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs-
und Konkursrechts, Berne 1993, p. 19), le droit de poursuite se rapporte
à la phase finale d'une procédure civile et, comme celle-ci, tend à
régler l'intervention de l'Etat dans les rapports entre créanciers et
débiteurs. Il s'agit, matériellement, d'une discipline autonome du droit
public (cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite
pour dettes et la faillite, Lausanne 1999, n. 6 ad art. 1-37 LP; MARTI,
Commentaire zurichois, remarques préalables ad art. 5 et 6 CC, n. 160;
ATF 118 Ia 118 consid. 1b p. 122, faisant une exception pour la procédure
d'exequatur; message du 8 mai 1991 concernant la révision de la LP, FF 1991
III 5), de sorte que les dispositions contestées ne sont pas de celles
qui sont réservées à l'art. 6 CC. Cela n'est toutefois pas déterminant,
l'essentiel étant que la Confédération dispose dans ce domaine d'une
compétence exclusive (ATF 108 II 180 consid. 2a p. 182 et les arrêts cités;
message précité, FF 1991 III 50), les attributions d'exécution des cantons
étant limitées aux dispositions d'organisation et de procédure.
5.1 La vente forcée d'immeubles peut avoir lieu après une poursuite
par voie de saisie, après une poursuite en réalisation de gage, ensuite
d'une faillite ou dans le cadre d'un concordat. Dans le premier cas,
les immeubles sont saisis lorsque les meubles ne suffisent pas à couvrir
le montant de la créance (art. 95 al. 2 LP). La réalisation a lieu dans
les délais prévus aux art. 116 al. 1 et 133 al. 1 LP. L'office arrête les
conditions des enchères d'après l'usage des lieux et de la manière la plus
avantageuse (art. 134 LP). Les conditions de vente peuvent être attaquées
par la voie de la plainte et du recours aux autorités de surveillance,
notamment au motif qu'elles ne permettraient pas d'escompter le résultat
le plus avantageux (GILLIÉRON, op. cit., n. 15 ad art. 134 LP). Fondée
sur l'art. 15 LP, l'ordonnance du Tribunal fédéral du 23 avril 1920 sur la
réalisation forcée des immeubles (ORFI; RS 281.42) précise notamment les
actes préparatoires (art. 25 à 32), les conditions de vente (art. 45 à
52) et les enchères et l'adjudication (art. 53 à 72). Les conditions de
vente doivent notamment préciser, lorsque la vente porte sur plusieurs
immeubles, si ceux-ci sont mis en vente en bloc, par lots ou par parcelle
(art. 45 al. 1 let. b ORFI). Dans la poursuite en réalisation de gage,
la réalisation, dans le délai prévu à l'art. 145 LP, est soumise aux
mêmes principes (art. 156 al. 1 LP). Les art. 106a à 108 ORFI portent
sur la réalisation des immeubles en copropriété, et sur les droits
de gages portant sur plusieurs immeubles. Dans le cas d'une faillite,
l'immeuble tombe dans la masse et est réalisé par l'administration aux
enchères publiques ou de gré à gré si les créanciers le jugent préférable
(art. 256 al. 1 LP). Les art. 134 à 137 LP sont notamment applicables
par analogie aux enchères (art. 259 LP).
5.2 Ce simple rappel suffit à démontrer que l'art. 39 al. 6
LDTR, et l'insertion d'une clause correspondante dans la LALP, posent
d'insurmontables problèmes de compatibilité avec le droit fédéral. Si la
modification législative ne change rien aux conditions de fond de l'art. 39
LDTR, elle les étend aux procédures de réalisation forcée portant sur
des parts de PPE et heurtent plusieurs principes essentiels prévalant
dans ce domaine.
5.2.1 De manière générale, l'exigence d'une autorisation préalable
du Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement
(DAEL) vient s'ajouter aux conditions fixées aux art. 134 ss LP. Or,
l'art. 135 LP énumère les diverses conditions des enchères, précisées
de manière très détaillée aux art. 45 à 52 ORFI. Il n'y a pas, dans
ce contexte, de place pour des conditions supplémentaires posées par
le droit public cantonal, tel l'octroi d'une autorisation fondée sur
la LDTR. Telle qu'elle est prévue par le droit cantonal, l'exigence
d'une autorisation préalable institue une procédure incidente - comprenant
également, le cas échéant, la voie de recours prévue par la LDTR - dans le
cadre de la réalisation forcée, qui n'est pas prévue par le droit fédéral;
elle impose en outre l'intervention d'une autorité tierce (le DAEL), alors
que toutes les mesures d'exécution doivent être prises par le seul office.
5.2.2 La réalisation répond à une exigence principale, à savoir
l'obtention des conditions les plus avantageuses (art. 134 LP). L'office
dispose certes, dans ce cadre, d'une certaine marge d'appréciation, mais
celle-ci a uniquement pour but la recherche de la solution économiquement
la plus avantageuse, permettant de retirer de la vente un prix le plus
élevé possible, dans l'intérêt des créanciers et débiteurs (ATF 126
III 33 consid. 2 p. 34). En dehors des exceptions - de droit fédéral -
mentionnées ci-dessous, l'office ne peut pas renoncer à la vente pour
des motifs étrangers au droit de poursuite. En cela, la condition d'une
autorisation préalable accordée par le DAEL viole le droit fédéral. Une
telle procédure pourrait retarder de manière inadmissible la réalisation
forcée. Par ailleurs, l'éventuel refus de l'autorisation mettrait en
échec la procédure de réalisation voire, dans le cas de la faillite,
paralyserait indéfiniment la clôture de la procédure.
Le Grand Conseil expose que la modification législative vise en
particulier les poursuites en réalisation de gage faisant suite à
des opérations spéculatives, fréquentes à Genève. Il n'y a pas lieu de
rechercher si une telle justification est acceptable, car la loi ne fait
aucune distinction selon le mode de poursuite, et encore moins selon
l'existence de motifs spéculatifs.
5.2.3 L'élément central de l'art. 39 al. 6 LDTR, soit l'obligation
de vendre en bloc lorsque la vente porte sur plusieurs appartements en
PPE, est lui aussi incompatible avec le droit fédéral. Selon le Grand
Conseil, le principe de la vente en bloc ne serait pas absolu, dès lors
qu'une autorisation individualisée pourrait être obtenue aux conditions
de l'art. 39 al. 4 LDTR. Il conviendrait de distinguer, selon le Grand
Conseil, les trois causes de ventes forcées: la faillite, la saisie ou
la poursuite en réalisation de gage. La loi viserait essentiellement ce
dernier cas, de loin le plus fréquent à Genève, où le créancier-gagiste
est un établissement bancaire qui a consenti un prêt d'un montant
exagéré, spéculant sur une vente à terme; le produit de la vente ne
couvrirait de toute façon pas l'entier de la dette, de sorte que la
possibilité de limiter la vente à certains appartements serait purement
théorique. L'intérêt financier ne devrait pas être protégé dans de tels
cas. Il y aurait aussi un risque que l'art. 39 LDTR puisse être contourné
par le biais de telles ventes forcées.
5.2.4 Dans ses arrêts précédents (ATF 113 Ia 128 consid. 7a
p. 133-134; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26 et les arrêts cités), le Tribunal
fédéral a déjà affirmé que la réglementation de la LDTR correspond à un
intérêt public évident, et que celui-ci peut l'emporter sur l'intérêt
de l'aliénateur à retirer de la vente le meilleur bénéfice (arrêt
1P.2/1999 du 19 avril 1999, consid. 2f; arrêt 1P.321/1990 du 26 mars
1991). L'ensemble de cette jurisprudence se rapporte toutefois aux ventes
ordinaires, pour lesquelles l'intérêt purement économique de l'aliénateur
peut céder le pas devant l'intérêt public lié à la conservation du parc
immobilier locatif. Il en va autrement en matière d'exécution forcée,
car la recherche des conditions les plus favorables ne procède plus d'un
simple intérêt privé, mais constitue une exigence imposée par le droit
fédéral, dans l'intérêt non seulement du créancier, mais aussi du débiteur,
qu'il y a lieu de protéger en évitant de vendre plus d'immeubles qu'il
n'est nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant en capital,
intérêts et frais, tout en protégeant au mieux les intérêts du créancier
poursuivant et d'éventuels autres créanciers de rangs postérieurs (ATF
126 III 33 consid. 2 p. 34 concernant la poursuite en réalisation de
gage). L'interdiction de vendre plus d'immeubles que nécessaire pour
satisfaire le créancier poursuivant fait ainsi obstacle à une vente en
bloc de tous les immeubles remis en gage, lorsque la créance peut être
satisfaite par la vente de quelques immeubles seulement.
Lorsque la loi ne prévoit pas un mode de réalisation déterminé (cf. par
exemple l'art. 106a ORFI qui impose la vente de l'immeuble entier) l'office
doit choisir, entre la vente en bloc et la vente individualisée, laquelle
apparaît la plus avantageuse, ce à quoi s'oppose par principe l'art. 39
al. 6 LDTR. Par ailleurs, la condition de revendre sous la même forme -
soit en bloc -, outre qu'elle peut également avoir des répercussions sur
la valeur de l'immeuble et entraver ainsi une réalisation aux meilleures
conditions possible, n'apparaît pas comme une condition admissible au
regard de la LP.
5.2.5 Le Grand Conseil invoque également l'art. 22 al. 1 LP, dont
la teneur est la suivante: "Sont nulles les mesures contraires à des
dispositions édictées dans l'intérêt public ou dans l'intérêt de personnes
qui ne sont pas parties à la procédure. Les autorités de surveillance
constatent la nullité indépendamment de toute plainte". L'autorité intimée
soutient que le législateur fédéral aurait ainsi entendu réserver une
possibilité dérogatoire fondée sur un intérêt public cantonal important,
tel l'intérêt au maintien de logements bon marché et la lutte contre la
pénurie de logements.
Cette opinion n'est pas défendable: l'art. 22 LP ne fonde en rien
une compétence des cantons pour déroger à la LP pour des motifs d'intérêt
public. Cette disposition, comme l'indique son titre, régit la procédure de
plainte et permet une intervention d'office de l'autorité de surveillance;
elle ne fait que préciser, en s'inspirant de la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les causes et les conséquences de la nullité de différents
actes de poursuite. Les "dispositions" visées à l'art. 22 al. 1 LP
n'ont pas le caractère général que leur prête le Grand Conseil: il s'agit
essentiellement des règles impératives du droit de poursuite que doivent
respecter les organes d'exécution forcée (FF 1991 III 45-46; voir les
nombreux exemples cités par GILLIÉRON, op. cit., n. 11 ss ad art. 22
LP). Il ne s'agit dès lors nullement d'une attribution de compétence
en faveur des cantons. Celle-ci, dont la portée restreinte est rappelée
ci-dessus, est définie aux art. 23 ss LP.
5.2.6 On ne saurait non plus tenir l'art. 39 al. 6 LDTR pour une
simple charge de droit cantonal dont le droit d'exécution forcée aurait à
tenir compte (cf. art. 702 CC). Il ne s'agit pas en effet de restrictions
de droit public à la propriété foncière et grevant directement celle-ci,
mais de règles adressées directement aux offices de poursuite, sur la
manière dont doivent être menées les aliénations forcées, et qui ne
prennent effet que dans le cadre de la poursuite.
5.2.7 Le Grand Conseil relève enfin que la loi fédérale du 16
décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
(LFAIE; RS 211.412.41) et la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) instaurent également un régime
d'autorisation qui s'étend aux procédures de réalisation forcée. L'art. 19
LFAIE oblige l'adjudicataire à requérir l'autorisation d'acquisition après
les enchères. L'art. 67 LDFR oblige également l'adjudicataire à obtenir -
préalablement ou non - l'autorisation visée à l'art. 61 de la loi (cf. ATF
123 III 406). Ces exemples vont toutefois à l'encontre de la démonstration
de l'autorité intimée: les lois en cause émanent du législateur fédéral
et ne posent dès lors aucun problème de force dérogatoire. Au demeurant,
elles ont certes pour effet d'empêcher l'acquisition, lors de réalisation
forcée, par certaines personnes ou à certaines conditions, mais n'ont
pas l'effet général que pourrait avoir un refus d'aliéner fondé sur la
LDTR: en cas de refus d'autorisation, des nouvelles enchères ont lieu,
l'adjudicataire précédent étant responsable d'une éventuelle moins-value.
5.3 Si l'art. 39 al. 6 LDTR doit être déclaré contraire au droit
fédéral, il en va évidemment de même de l'art. 37 LALP, qui ne constitue
qu'un simple rappel de la disposition correspondante de la LDTR. L'art. 37
al. 4 LALP, selon lequel les décisions de l'office prises en vertu de
cette disposition peuvent faire l'objet des recours prévus par la LDTR,
contredit également l'agencement des voies de droit prévu dans la LP,
en particulier la voie de la plainte auprès de l'autorité de surveillance
(art. 17 LP). Il doit être annulé à ce titre également.
5.4 En définitive, les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, s'ils
poursuivent un but d'intérêt public évident, compromettent la réalisation
des objectifs essentiels de la LP, à savoir le désintéressement
des créanciers poursuivants, pour des motifs étrangers à la loi
fédérale. N'étant pas susceptibles d'une interprétation conforme à cette
dernière, ils doivent être annulés dans leur totalité. Les recours doivent
par conséquent être admis.