BGE 128 I 190
128 I 190
18. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public dans la cause Michel
Rossetti contre Grand Conseil du canton de Genève et "Comité de citoyens
et de citoyennes pour un choix démocratique et raisonnable de stade"
(recours de droit public)
1P.535/2001 du 17 avril 2002
Regeste
Art. 85 lit. a OG; Zulässigkeit der kantonalen Volksinitiative "für
ein vernünftiges Stadionprojekt".
Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gültigerklärung der
Initiative (E. 1).
Berücksichtigung der kantonalen Kompetenzordnung, Einheit der Materie
(E. 3).
Die Änderung des Nutzungsplans, weniger als ein Jahr seit dessen
Erlass, ist mit Art. 21 RPG nicht vereinbar (E. 4).
Die Initiative ist undurchführbar, soweit sie Bauarbeiten in Frage
stellt, deren Beendigung bevorsteht (E. 5).
Der verbleibende Teil der Initiative (Reduktion der kantonalen
Subvention) hat keine eigenständige Bedeutung (E. 6), weshalb die
Initiative insgesamt ungültig ist.
Sachverhalt
Le 26 avril 1996, le Grand Conseil genevois a ouvert un crédit de
20 millions de francs pour subventionner notamment la reconstruction du
stade de football des Charmilles. Celle-ci s'étant révélée impossible,
la loi de 1996 a été modifiée le 19 juin 1997 et le crédit a été affecté
à l'étude et à la construction d'un nouveau stade de football sur le
site de la Praille, soit un périmètre d'une superficie de 98'000 m2 sur
le territoire de la Ville de Lancy, propriété de la Ville de Genève et,
pour partie, des CFF. Conformément à la loi de 1996, la Fondation du
Stade de Genève a été créée le 29 février 1998, chargée de la maîtrise
de l'ouvrage et de la recherche du financement.
Le 27 mai 1999, le Grand Conseil a adopté une loi portant sur
la création d'une zone de développement 3 affectée à des activités
commerciales et administratives. Selon l'exposé des motifs, le projet de
stade avait été mis au concours. Sa capacité était étendue à 30'000 places
pour répondre aux exigences de l'Union des associations européennes de
football (UEFA). Un centre commercial serait construit au nord du site,
avec un parking d'environ 1'000 places et un hôtel. Un bâtiment de liaison
(billetterie, boutique, guichet de banque) était prévu au centre du
site. Les terrains occupés par le stade des Charmilles seraient cédés à
la Ville de Genève, pour y créer un parc public. Le degré de sensibilité
III était attribué au site de la Praille. La loi n'a pas fait l'objet
d'un référendum ou d'un recours au Tribunal administratif.
Le plan localisé de quartier (PLQ) a été mis à l'enquête au mois de
mars 1999, après le dépôt d'un premier rapport d'impact. Les oppositions
ont été écartées par le Conseil d'Etat, puis par le Tribunal administratif
genevois. Un second rapport d'impact a été déposé le 6 décembre 1999. Les
autorisations de démolir ont été accordées les 19 janvier et 29 juin
2000. Elles sont devenues définitives et le chantier de démolition a été
ouvert le 22 mars 2000.
Le 7 mars 2000, une initiative populaire IN 118, intitulée "Pour un
projet de stade raisonnable" a été lancée. Elle prévoit la modification
de la loi du 26 avril 1996, dans sa version du 19 juin 1997, par la
réduction de la subvention à 15 millions de francs, pour un stade de
15'000 places, avec comme conditions la renonciation au centre commercial
(art. 1), le transfert gratuit du stade des Charmilles à une collectivité
publique et la mise en conformité de la gare de la Praille aux exigences
de l'ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs
(art. 2). Le plan financier, soumis à l'approbation du Grand Conseil,
prévoit que l'exploitant prend en charge, en fonds propres, 10% du prix
de revient, ainsi que les frais d'exploitation, les frais financiers et
les frais d'entretien (art. 3). L'initiative prévoit aussi l'abrogation
de la loi du 27 mai 1999 et le reclassement en zone ferroviaire du terrain
ayant appartenu aux CFF et affecté au centre commercial (art. 9).
Le 5 octobre 2000, le Département genevois de l'aménagement, de
l'équipement et du logement (DAEL) a autorisé la construction du stade,
avec bâtiment de liaison, hôtel et halte ferroviaire, ainsi que du centre
commercial et des aménagements routiers. Divers recours ont été déclarés
irrecevables, successivement par la commission cantonale et le Tribunal
administratif, pour défaut de qualité. Les travaux ont débuté le 20
novembre 2000.
Le 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a déposé son rapport, concluant
à la validité de l'IN 118, mais invitant le Grand Conseil à la
rejeter. L'initiative présentait notamment des problèmes de compétences
et d'exécutabilité; la réduction de la subvention et la fixation de
nouvelles conditions se heurtaient aux droits acquis. La renonciation
au centre commercial impliquait la révocation d'une autorisation déjà
partiellement utilisée. La réduction du stade à 15'000 places nécessitait
de reprendre entièrement le projet, et l'initiative exposerait l'Etat à
payer des dédommagements importants. En proposant une modification de
la loi alors qu'ils auraient pu s'y opposer à plusieurs reprises, les
initiants poussaient l'Etat à adopter un comportement contradictoire,
à la limite de la bonne foi.
Le 15 juin 2001, le Grand Conseil a déclaré valide l'initiative
IN 118. Publiée le 20 juin 2001, sans motivation, cette décision fait
l'objet d'un recours de droit public formé par Michel Rossetti, citoyen
genevois. Celui-ci conclut à l'annulation de la décision du Grand Conseil
et à l'invalidation de l'initiative. Le Grand Conseil conclut au rejet
du recours dans la mesure où il est recevable. Le recourant a répliqué,
et le comité d'initiative s'est déterminé le 1er mars 2002. Le Tribunal
fédéral a admis le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1. En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des
recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de
ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que
soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral
régissant la matière.
1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen
de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au
scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou
partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen,
et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La
qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors à toute personne à
laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques
pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt
juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 121 I 138
consid. 1 p. 139, 357 consid. 2a p. 360).
1.2 En revanche, il n'y a pas a priori violation du droit de vote du
fait que l'autorité déclare entièrement valide une initiative cantonale,
et décide par conséquent de la soumettre au peuple. La violation des
droits politiques peut certes résulter de l'inobservation des règles de
l'unité de la matière, de l'exigence d'exécutabilité et d'un éventuel
abus du droit d'initiative, tels qu'ils sont invoqués par le recourant,
car ces différents principes tendent directement à protéger l'électorat
en tant qu'organe de suffrage, en assurant notamment une formation
correcte de la volonté des électeurs. Cela est moins évident s'agissant
de la violation alléguée de la garantie de la propriété, de la liberté
économique, ainsi que du droit cantonal sur les constructions ou sur
l'aménagement du territoire. De tels griefs ne relèvent pas du droit
de vote proprement dit, mais du respect du droit matériel, notamment
constitutionnel. Or, ce dernier est assuré par le recours de droit public
pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui
permet au particulier d'attaquer les mesures qui le lèsent personnellement
dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 88 OJ). L'art. 85 let. a
OJ constitue pour sa part une voie de droit spécifique d'un tout autre
genre, permettant d'intervenir, en qualité de citoyen, pour sauvegarder un
intérêt public. Etendre l'intervention du Tribunal fédéral, dans le cadre
de l'art. 85 let. a OJ, au contrôle de conformité au droit supérieur,
forcerait cette juridiction à intervenir avant l'adoption de la norme,
puis à l'occasion d'un contrôle abstrait, et enfin lors de décisions
d'application; il en résulterait une protection juridique manifestement
excessive (ATF 114 Ia 267 consid. 3 p. 271-273, confirmant la pratique
antérieure en dépit des critiques de la doctrine).
1.3 La jurisprudence admet toutefois que la voie de l'art. 85 let. a
OJ est ouverte lorsque l'autorité décide de présenter une initiative
au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité
compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles
supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce
que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le
corps électoral soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des
dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit matériel supérieur
(ATF 114 Ia 267 précité; cf. ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum
populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne
1997, p. 145, pour qui une telle dispense découle directement des exigences
de la démocratie, indépendamment du droit cantonal).
1.4 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai
1847 (Cst./GE; RS 131.234), le Grand Conseil déclare partiellement nulle
l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si
la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut,
il déclare l'initiative nulle. Même s'il ne sanctionne que les violations
évidentes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit
formel relatif à la recevabilité des initiatives, mais également le droit
supérieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office.
1.5 Il en résulte que le présent recours est recevable tant en ce
qui concerne les griefs relatifs à son contenu possible, à l'unité de
la matière et à l'abus du droit d'initiative que pour ce qui a trait
au respect du droit supérieur, soit des droits fondamentaux, du droit
fédéral (art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire [LAT; RS 700]) et de la législation genevoise; même si,
sur ces derniers points, le recours pour violation des droits politiques
tient le rôle de recours de droit public, la qualité pour agir ne dépend
pas d'une atteinte personnelle à un intérêt juridiquement protégé.
Citoyen actif dans le canton de Genève, Michel Rossetti a donc qualité
pour contester la validité de l'initiative IN 118.
Erwägung 2
2. Le recourant soulève cinq griefs. Il fait valoir en premier
lieu que les dispositions prévues par l'initiative ne seraient pas de la
compétence du Grand Conseil puisqu'elles auraient pour effet la révocation
des deux autorisations de construire, actes de la compétence du DAEL;
l'abrogation de la zone de développement 3 et le reclassement des terrains
voués au centre commercial, voulus par l'initiative, supposeraient le
dépôt d'un avant-projet par le
DAEL, puis d'un projet par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, qui adopte
finalement le projet de loi, ne disposant que d'un droit de motion dans
ce domaine. Dans un deuxième grief, le recourant invoque la règle d'unité
de la matière, violée selon lui par le fait que l'initiative prévoit des
mesures n'ayant aucun rapport intrinsèque, soit la réduction de la capacité
du stade, le transfert de l'ancien stade des Charmilles à une collectivité
publique, l'assainissement de la gare de la Praille et la suppression du
centre commercial. Le recourant conteste ensuite, dans un troisième grief,
la conformité de l'initiative au droit supérieur, soit en particulier
la liberté économique (la révocation de l'autorisation de construire
le centre commercial constituerait une mesure de politique économique,
serait dépourvue d'intérêt public prépondérant et disproportionnée),
la garantie de la propriété (la diminution de la subvention accordée
à la Fondation du Stade de Genève et la formulation de conditions
supplémentaires à son versement ne reposeraient pas non plus sur un
intérêt public et seraient disproportionnées; compte tenu des délais de la
procédure parlementaire, les travaux seront achevés lorsque pourront être
révoquées les autorisations de construire), l'art. 21 LAT (l'initiative
n'a été déposée qu'une année après l'adoption du plan de zones, et
celui-ci a été concrétisé par un PLQ, puis par le début des travaux),
l'art. 101 Cst./GE (qui attribue des compétences générales en faveur du
Conseil d'Etat en matière financière et d'autorisation de construire),
ainsi que la réglementation genevoise sur le droit des constructions (les
compétences du DAEL en cette matière seraient violées). Le recourant
soutient enfin, dans un dernier moyen, qu'il y aurait abus du droit
d'initiative: il était possible aux initiants de demander le référendum,
en tout cas à l'encontre des lois du 19 juin 1997 et du 27 mai 1999.
Erwägung 3
3. Les griefs relatifs à la compétence du Grand Conseil et à l'unité
de la matière peuvent être écartés d'emblée.
3.1 Le recourant invoque l'art. 65 B Cst./GE. Il admet qu'une
initiative populaire peut, en droit genevois, contenir des normes
matériellement de rang administratif, pour autant toutefois que la
législation cantonale soit respectée et que l'acte en question soit
de la compétence du pouvoir législatif, et non du gouvernement ou de
l'administration. En l'espèce, l'initiative aurait pour effet la révocation
des autorisations de construire le stade et le centre commercial. Un
tel acte contraire serait de la compétence exclusive de l'autorité qui a
délivré les autorisations, soit le DAEL. Il en résulterait que l'art. 1,
deuxième partie, de l'initiative serait nul, faute de compétence du Grand
Conseil en matière d'autorisation de construire.
Le recourant perd de vue que si, selon lui, la révocation des
autorisations de construire est une conséquence de l'initiative, elle
ne figure nullement dans le texte de celle-ci. L'acte contraire que
pourrait impliquer l'acceptation de l'initiative n'est par conséquent pas
automatique; il ne serait d'ailleurs pas effectué directement par le Grand
Conseil, mais éventuellement exécuté par les autorités administratives
compétentes.
Le recourant argumente de manière similaire à propos de l'abrogation de
la zone de développement prévue à l'art. 9 de l'initiative. Il y aurait là
aussi un acte de nature administrative que le Grand Conseil ne pourrait pas
non plus adopter par la simple voie du projet de loi: selon les art. 15
A et 16 de la loi cantonale d'application de la LAT (LALAT), le Grand
Conseil devrait préalablement s'exprimer par voie de motion (non soumise
au référendum), l'avant-projet de loi étant établi par le DAEL, puis
soumis à l'enquête publique. C'est manifestement cette procédure qu'ont
voulu réserver les initiants en indiquant que l'abrogation de la zone de
développement 3 aurait lieu "conformément à la procédure de modification de
zone requise à cet effet". L'acceptation de l'initiative n'aurait donc pas
pour effet une violation de la répartition des compétences dans ce domaine.
3.2 L'exigence d'unité de la matière figure à l'art. 66 al. 2
Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les
diverses parties d'une initiative. Selon le recourant, l'initiative IN
118 préconiserait, outre la réduction du stade de football, le transfert
à titre gratuit à une collectivité publique du stade des Charmilles,
situé en ville de Genève dans un tout autre secteur que le site de
la Praille. L'assainissement de la gare de la Praille constituerait
un objet totalement distinct, susceptible de faciliter la récolte de
signatures auprès de ceux que le sort du stade indiffère. En votation
populaire, les partisans d'un assainissement n'auraient d'autre choix que
de condamner simultanément le projet de stade. Quant à la suppression
du centre commercial, elle tiendrait à des motifs de politique économique
(protéger le petit commerce) et de protection de l'environnement (limiter
les nuisances du trafic automobile).
L'unité de la matière est une notion relative, dont les exigences
doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes (ATF 123
I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble
de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but
(dans l'arrêt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des
domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale,
le développement de la formation, la réduction du temps de travail,
la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la
matière (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire
peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent
être rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants
(ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231).
Il en va ainsi dans le cas particulier. S'il y a une diversité
de moyens dans les propositions de l'initiative, tous tendent à une
modification du projet de construction sur le site de la Praille,
lequel comprend déjà à l'heure actuelle plusieurs éléments différents
comme le stade lui-même et le centre commercial. L'assainissement de la
gare de la Praille et le transfert du stade des Charmilles constituent
des conditions, posées à l'art. 2 de l'initiative, à l'octroi de la
subvention réduite prévue à l'art. 1. L'initiative forme donc un tout
suffisamment cohérent pour que l'exigence d'unité de la matière soit
respectée. On ne se trouve donc nullement dans l'un des principaux cas
où, selon la jurisprudence actuelle, l'unité de matière fait défaut, soit
parce que l'initiative présente en réalité un programme politique général
(ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), soit parce qu'il n'y a pas de rapport
suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative
contient, soit encore parce que les différentes clauses de l'initiative
sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d
p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). Au demeurant,
l'électeur n'est nullement placé devant un choix entre la réalisation du
stade initialement prévu et l'assainissement de la gare de la Praille,
dès lors que ce dernier est de toute façon imposé par le droit fédéral. Le
grief de défaut d'unité de la matière doit donc être rejeté.
Erwägung 4
4. De manière générale, une initiative populaire cantonale ne
doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal,
intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid.
5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle
d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus
favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le
texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître
comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et
être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter
autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a
p. 231/232 et les arrêts cités).
4.1 Outre la réduction de la subvention et les nouvelles conditions
posées à son octroi, l'initiative prévoit, en son art. 9, que la partie
de la zone de développement 3 créée par la loi du 27 mai 1999 dans le
but de permettre des activités commerciales et administratives ainsi
que la construction du stade est abrogée conformément à la procédure
applicable, et reclassée en zone ferroviaire pour répondre aux besoins
futurs des CFF. Le recourant y voit une violation de l'art. 21 LAT, qui
pose le principe de la stabilité des plans. Il relève que la loi du 27 mai
1999 est entrée en force et a été concrétisée par l'adoption du PLQ le 8
septembre 1999, puis par l'octroi des autorisations de construire. Les
motifs de révision, liés à la réduction des immissions, ne sauraient
l'emporter sur l'exigence de stabilité.
4.2 Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire
pour chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires
lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette
disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité,
sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions
(ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; 124 II 391 consid. 4b p. 396; 123 I
175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est
un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit
permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de
mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans
d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être
révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis
leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les
modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient
cette modification doivent être impérieux (même arrêt, p. 233). Les
circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit
(ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105); elles sont notamment les suivantes:
- la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux
exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe être assurée pour quinze
ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus
le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan
litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu
de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption
ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants,
les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c
p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan
récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de
l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement
(arrêt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001);
- le degré de précision et de réalisation du plan: l'adoption d'un plan
d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou l'investissement de sommes
importantes dans l'équipement des terrains permettent aux propriétaires
de tabler sur le maintien de l'affectation prévue; par ailleurs, lorsque
le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi d'autorisations
de construire, sa stabilité doit également être garantie;
- l'étendue de la modification requise: des modifications mineures
peuvent être autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un réexamen
d'ensemble de la planification (ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396);
- les motifs de modification: conformément à l'art. 21 al. 2 LAT,
la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de
l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi,
la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction
des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures
(art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour
un rappel de ces critères, cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.184-186;
HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3e éd., Zurich 1999,
p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou
une modification du rapport de force politique ne constituent pas une
modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT
(ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée).
4.3 Le plan de zone no 28950 dont les initiants proposent l'abrogation
a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une
demande de référendum, ni d'un recours auprès du Tribunal administratif
cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage
en zone de développement 3, affectée à des activités commerciales
et administratives ainsi qu'à un stade de football, de l'ensemble
du périmètre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le
Conseil d'Etat relève que la reconstruction du stade des Charmilles s'est
révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté à ce
projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux
et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme
ovoïde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée
de 25'000 à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le
projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord
du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement
prévu serait assuré par l'Etat de Genève, à hauteur de 17 millions
de francs, par la Ville de Genève pour un million de francs, par le
Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par l'exploitant du
centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au
périmètre concerné. Par la suite, le PLQ no 28962-67 a été mis à l'enquête
jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles
du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas
opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une
desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce
sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre
1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont
abouti à des transactions et à un arrêt d'irrecevabilité. La seconde partie
de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations
de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18
février 2000. Une demande tendant à reconsidérer l'arrêté d'approbation du
plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont
été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Après que le Conseil
d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement,
le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les
recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont
été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants.
Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au
moment où le présent recours de droit public a été déposé.
4.4 Il apparaît par conséquent que l'initiative a été déposée,
et la décision du Grand Conseil sur sa validité rendue, respectivement,
moins d'une année et deux ans après l'adoption du plan de zone. Outre
qu'il s'agit là d'un très bref délai, le plan a été immédiatement suivi
de mesures concrètes d'exécution que sont le PLQ et les autorisations de
construire. Les investissements opérés sont par ailleurs considérables, de
sorte que seules des circonstances exceptionnelles auraient pu permettre
une telle révision. Force est de constater que de telles circonstances
font défaut. Les problèmes liés à la protection de l'air et à la nécessité
d'assainir la gare de la Praille ne sont guère nouveaux; ils ont été
examinés, en particulier dans le cadre des études d'impact à l'appui du
PLQ, puis des autorisations de construire, et pouvaient déjà être invoqués
à l'encontre du plan de modification de zones.
Le Grand Conseil genevois prétend que la volonté manifestée par
les électeurs de réduire la capacité du stade et de supprimer le centre
commercial constituerait une modification importante des circonstances
justifiant un changement de planification. Il perd ainsi de vue que,
lorsque le droit cantonal permet à des tiers, par le biais de l'initiative
législative, de requérir une modification de la planification, cela ne
saurait toutefois affaiblir la présomption de validité et de stabilité du
plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 120
Ia 227 consid. 2c in fine p. 233 et consid. 2e p. 234). L'abrogation du
plan de zone ne serait en définitive motivée que par un changement de
volonté politique - respectivement populaire -, ce qui ne constitue pas
une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT
(ATF 111 II 326 consid. 1a/cc p. 327; 109 Ia 113 consid. 3 p. 114; cf.
TANQUEREL, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire,
Zurich 1999, n. 30, 32, 37-40 ad art. 21 LAT et les références citées;
HOHL, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der
Raumplanung, thèse Zurich 1989, p. 29 et 89).
4.5 Il en résulte que l'art. 9 de l'initiative doit être annulé,
la modification du plan de zone apparaissant contraire aux exigences
de stabilité découlant du droit fédéral. Par voie de conséquence, le
plan localisé de quartier doit également subsister, et les autorisations
de construire ne peuvent être mises en cause pour des motifs tenant à
l'aménagement du territoire. Il convient dès lors de se demander si, en
dépit du maintien de la planification actuelle, le complexe de la Praille
pourrait être redimensionné comme l'exige l'art. 1, deuxième partie,
de l'initiative. Le gabarit du stade et sa capacité (30'000 personnes)
sont clairement définis dans le PLQ, de même que l'implantation du centre
commercial, de sorte que la réduction du premier et la renonciation au
second pourraient s'avérer inconciliables avec les mesures d'aménagement
adoptées jusque-là. La question peut demeurer indécise, car supposées
compatibles avec les plans en vigueur, la réduction de la capacité
d'accueil du stade et la renonciation au centre commercial n'apparaissent
de toute façon plus réalisables.
Erwägung 5
5. Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être
invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p.
365 et les arrêts cités). Il ne se justifie pas de demander au
peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être
exécuté. L'invalidation ne se justifie toutefois que dans les cas les
plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable:
une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux
électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients
qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 99 Ia 406
consid. 4c p. 407; 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives
visant à interrompre des travaux de construction). Par ailleurs,
l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative;
si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des
initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable
(GRISEL, op. cit., p. 254). L'impossibilité peut être matérielle ou
juridique. S'agissant des initiatives tendant à la remise en cause de
travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du
simple fait que l'ouvrage est déjà commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il
y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état
d'achèvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss).
5.1 Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet
et du caractère de l'initiative, de se placer non pas au moment du dépôt
de l'initiative, mais, au plus tôt, au moment où l'autorité compétente
statue sur sa recevabilité, voire au moment le plus proche possible de
celui où l'initiative devrait être soumise au vote populaire (ATF 101
Ia 354 consid. 10 p. 369). Le droit d'initiative n'implique aucun effet
suspensif, de sorte qu'il est possible qu'une initiative exécutable au
moment de son dépôt devienne impossible à réaliser au moment du scrutin,
pour autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé à dessein
(GRISEL, loc. cit.).
5.2 En l'espèce, les opposants au projet de stade et de centre
commercial avaient la possibilité de recourir ou de lancer un référendum
contre la loi du 27 mai 1999, ce qui eût permis d'éviter que l'avancement
des travaux ne rende leur démarche irréalisable. Il ne pouvait en effet
leur échapper d'emblée que, compte tenu des délais de traitement des
initiatives populaires et de l'absence d'effet suspensif, l'avancement des
travaux pourrait rendre illusoire toute tentative de redimensionnement
du projet. Or, sur le vu du calendrier établi par le Secrétariat du
Grand Conseil, tel qu'il figure notamment en tête du rapport de la
commission législative, la décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l'initiative et l'opposition éventuelle d'un contre-projet
devait intervenir avant le mois de juin 2002, l'adoption d'un éventuel
contre-projet devant avoir lieu avant le mois de juin 2003. Compte tenu de
ces délais, qui résultent des art. 67 A et 49 al. 3 let. b et c Cst./GE,
une votation populaire ne pouvait donc pas être envisagée avant 2003,
soit approximativement au moment de l'inauguration, prévue au mois de juin
2003, voire plus tôt encore pour le centre commercial. Les ouvrages se
trouveraient en voie d'achèvement, si ce n'est déjà complètement réalisés,
au moment de la votation populaire, ce qui constitue un cas d'impossibilité
matérielle selon la jurisprudence précitée.
5.3 Il ressort de ce qui précède que l'initiative est partiellement
contraire au droit fédéral en tant qu'elle tend à restaurer l'ancienne
planification (art. 9), et qu'elle est par ailleurs irréalisable en tant
qu'elle vise à réduire la capacité du stade et à supprimer le centre
commercial (art. 1 seconde partie). Il y a lieu dès lors de déterminer
si les autres dispositions de l'initiative pourraient être soumises,
pour elles-mêmes, au peuple.
Erwägung 6
6. Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible,
la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme
un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des
initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121
I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe
de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne
doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans
être dénaturé.
6.1 La loi que l'initiative tend à modifier est une loi de
subvention. Celle-ci est ramenée de 20 millions à 15 millions de francs
(art. 1 et 8), et assortie de conditions nouvelles: l'abandon de la
construction du centre commercial, le transfert du stade des Charmilles
à une collectivité publique et l'adaptation de la gare de la Praille aux
exigences de l'ordonnance du 27 février 1991 sur la protection contre
les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012). De l'aveu même des initiants,
ces deux dernières conditions n'ont pas de portée: le transfert gratuit
du stade des Charmilles était déjà considéré comme acquis bien avant le
lancement de l'initiative, et cette exigence ne serait qu'un "maintien
des conditions initiales". Quant à la mise en conformité de la gare
de la Praille avec l'OPAM, l'art. 2 let. b de l'initiative n'a qu'une
portée déclaratoire dès lors que le respect des prescriptions fédérales
s'impose de toute manière. Les initiants admettent d'ailleurs, sur ce
point également, que cette question était déjà résolue au moment du
lancement de l'initiative, sur le vu des promesses faites par le Conseil
d'Etat genevois de n'autoriser l'ouverture du complexe que si toutes les
conditions de sécurité sont satisfaites.
6.2 Si elle est certes envisageable nonobstant l'achèvement des
ouvrages, la réduction de la subvention va de paire avec celle de la
capacité du stade, et ne paraît pas pouvoir constituer un objet autonome
aux yeux des signataires de l'initiative. Selon l'exposé figurant sur la
formule de récolte des signatures, les initiants considéraient un stade de
30'000 places comme surdimensionné, dénonçaient le fait que l'exploitant
ne participe pas au financement et n'assume pas les risques, critiquaient
la création d'un centre commercial sur le terrain des CFF et demandaient
la mise en conformité du site avec l'OPAM. La réduction de la subvention
ne fait pas l'objet d'une motivation particulière et n'apparaît dès lors
que comme une conséquence de la réduction de la capacité du stade. La
réduction de l'engagement de l'Etat paraît certes correspondre à la
volonté des initiants, mais cette seule mesure n'a plus guère de sens
si les projets de stade et de centre commercial doivent être achevés
tels qu'initialement prévus. L'initiative se trouve ainsi privée de
son objet essentiel et il est douteux que les citoyens qui ont soutenu
l'initiative l'eussent également signée s'il s'était uniquement agi de
réduire la subvention de l'Etat. Au contraire, limitée à cette question,
l'initiative se trouverait totalement dénaturée, de sorte qu'elle ne
peut qu'être invalidée dans son ensemble (cf. ATF 119 Ia 154 consid. 9a
p. 165/166 et les références citées).
Erwägung 7
7. Les considérations qui précèdent inspirent également de sérieuses
réserves sous l'angle de l'interdiction de l'abus de droit, applicable en
matière de droits politiques (art. 2 CC, art. 5 al. 3 Cst.; TANQUEREL,
L'abus de droit en droit public suisse, in L'abus de droit, comparaisons
franco-suisses, Actes du séminaire de Genève, mai 1998, Saint-Etienne 2001,
p. 173-191, 174/175).
7.1 On ne saurait certes refuser de soumettre une initiative
au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des
institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c p. 159; cf. ATF
123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une initiative comportant une
multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un
titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier attentivement le texte
proposé au moment de le signer). L'abus de droit pourrait aussi être admis,
même lorsque le droit cantonal n'institue pas de délai d'attente, dans le
cas d'une initiative tentant de remettre en cause un objet sur lequel les
citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à plusieurs reprises
(ATF 99 Ia 402 consid. 4b p. 406).
7.2 En l'espèce, le projet de stade, largement rendu public, a été
débattu par trois fois au Grand Conseil lors de l'adoption des lois de
1996, 1997 et 1999, soumises au référendum facultatif. Celui-ci n'a pas
été demandé, en particulier contre la loi du 27 mai 1999, alors que les
conditions juridiques et financières à la construction du stade et du
centre commercial étaient déjà clairement fixées. En outre, l'initiative
n'est pas sans ambiguïtés, quant aux moyens qu'elle met en oeuvre et
quant à sa réelle efficacité: préconisant un redimensionnement du projet,
elle modifie les conditions d'octroi de la subvention en instituant
des conditions nouvelles qui, pour l'essentiel, ne dépendent pas du
bénéficiaire de la subvention. Par ailleurs, elle comprend diverses
dispositions (transfert gratuit du stade des Charmilles et respect
de l'OPAM) qui, de l'aveu même des initiants, étaient déjà prévues
auparavant. Compte tenu de la lourdeur de la procédure ayant précédé
l'octroi des autorisations de construire (adoption successive de trois
lois, puis du PLQ mis à l'enquête, avec une double étude d'impact),
de l'absence de toute circonstance nouvelle justifiant un réexamen de
l'ensemble du projet (cf. consid. 4.4 ci-dessus), du peu de temps écoulé
depuis son adoption et des problèmes d'exécutabilité qui se posaient
d'emblée, on peut élever certains doutes sur la légitimité de la démarche
des initiants.
L'annulation de l'ensemble de l'initiative, pour les motifs qui
précèdent, dispense toutefois d'examiner plus avant la question de l'abus
de droit. Peut également demeurer indécise la question de savoir si, en
l'absence d'un intérêt public prépondérant dûment établi, une réduction
de la subvention était admissible.