BGE 128 II 34
128 II 34
4. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A. AG und
Mitb. gegen Bundesamt für Landwirtschaft und Rekurskommission
des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
2A.295/2001 vom 6. November 2001
Regeste
Art. 48 LwG; Art. 19 Abs. 1 lit. a SV; Verteilung des Zollkontingents
für Nierstücke.
Das System, welches die neue Schlachtviehverordnung für die Verteilung
der Anteile am Zollkontingent für Schlachtvieh und Fleisch von "Tieren der
Rindviehgattung" (insbesondere auch für Nierstücke) vorsieht, verstösst
nicht gegen die Grundsätze von Art. 48 LwG.
Sachverhalt
A.- Am 1. Januar 1999 sind das Bundesgesetz vom 29. April
1998 über die Landwirtschaft (LwG; SR 910.1) und verschiedene
dazugehörige Ausführungserlasse in Kraft getreten, darunter die
Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt
(Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341). Mit den neuen Erlassen wurde
unter anderem die Zuteilung der Zollkontingente für Schlachtvieh und
Fleisch neu geregelt (vgl. Art. 48 LwG und Art. 16 ff. SV).
Das Teilzollkontingent Nr. 5.7, unter welches die Einfuhr von
Rindfleisch fällt, wurde erstmals für die Kontingentsperiode 2001 nach
neuem Recht vergeben (Art. 39 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1
lit. g und Abs. 2 lit. a SV): Am 28. November 2000 eröffnete das Bundesamt
für Landwirtschaft den im Lebensmittelhandel tätigen Betrieben A. AG
und Mitb. je den individuellen Zollkontingentsanteil in der Kategorie
"Fleisch und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung ohne
zugeschnittene Rindsbinden". Weil die Genannten allesamt massiv kleinere
Anteile erhielten als in den vorangegangenen Jahren, beschwerten sie
sich gemeinsam erfolglos bei der Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements.
B.- Am 20. Juni 2001 haben die A. AG und Mitb. gemeinsam
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem
Antrag, den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission aufzuheben
(Ziff. 1) und festzustellen, dass Art. 19 Abs. 1 lit. a SV gegen Art. 48
LwG verstosse und mithin gesetzwidrig sei (Ziff. 2). Weiter sei das
Bundesamt für Landwirtschaft anzuweisen, den Beschwerdeführern für die
Periode 2001 Zollkontingente für Rindsnierstücke in einer Höhe zuzuteilen,
welche den Kriterien von Art. 48 LwG entspreche (Ziff. 3).
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit
es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf
öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG (SR 172.021), die von einer eidgenössischen
Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98 lit. e OG erlassen
wurde. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit zulässig.
b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt wird und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Im
allgemeinen ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzwürdig,
wenn der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde,
sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches
Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung hat
(BGE 111 Ib 56 E. 2a S. 58 f., mit Hinweisen). Nachdem vorliegend die
Kontingente für die Periode 2001 streitig sind, erscheint fraglich,
ob die Beschwerdeführer im jetzigen Zeitpunkt noch über ein aktuelles
Interesse an einer höheren Zuteilung verfügen. Letztlich kann dies
jedoch offen bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf
das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen
grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen
wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine
höchstrichterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 126 I 250 E. 1b S. 252;
111 Ib 56 E. 2b S. 59, je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind
vorliegend erfüllt: Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht
je in der Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu
entscheiden (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 SV). Die Frage der Gesetzmässigkeit
von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV ist zudem von grundsätzlicher Bedeutung,
weshalb nach dem Gesagten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
einzutreten ist. Unzulässig ist jedoch das Rechtsbegehren, es sei die
Gesetzwidrigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV festzustellen (Ziff. 2):
Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auf den individuellen
Rechtsschutz ausgerichtet (vgl. Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG)
und kennt keine abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 2c S. 185
f., mit Hinweisen; 121 II 473 E. 2b S. 478), weshalb die Gesetzmässigkeit
der den angefochtenen Zuteilungen zugrunde liegenden Verordnungsbestimmung
nur vorfrageweise zu prüfen ist.
c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a
und b OG). Hat jedoch - wie hier - eine richterliche Behörde als
Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig,
unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften
festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung
gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den
Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG)
und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweisen).
Erwägung 2
2.- a) Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft
zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung
der entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen (Abkommen vom 15. April 1994
zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632.20) bedurfte das
nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die
Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den für die
Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen
Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994 IV 950 ff.). So
verpflichtete das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang 1A.3
zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts namentlich
zur Tarifizierung aller nicht tarifären Massnahmen (vgl. Art. 4) und
verlangte damit, dass die bisherigen Methoden der Einfuhrbeschränkung
- insbesondere die mengenmässige Einfuhrbeschränkung für gewisse
Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Zölle ersetzt werden
(Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zur Genehmigung der
GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV
149). Die Menge der eingeführten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr
direkt, sondern nur noch indirekt über die Festsetzung von Zollansätzen
gelenkt werden (vgl. RENÉ RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 590 f.). Dabei müssen
die gegenwärtigen Marktzutrittsmöglichkeiten zu den Bedingungen und für
die durchschnittlichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt bleiben
(GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen: RICHARD SENTI,
WTO - System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich 2000,
Rz. 1016 ff.).
b) Das Landwirtschaftsgesetz bestimmt in Art. 17, dass bei der
Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und
die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse
zu berücksichtigen sind. Dabei sind die welthandelsrechtlichen
Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu
Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarzölle; GATT-Botschaft
1, BBl 1994 IV 149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem
Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG; vgl. GATT-Botschaft
2, BBl 1994 IV 1072 ff.) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur
Verfügung. Bei Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem
vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den
Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer
Zoll bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der
Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, dienen diese
doch den ausländischen Produzenten zum staatsvertraglich vereinbarten
Marktzutritt (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): Sowohl die minimale
Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch
das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für Einfuhren innerhalb
und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen
bestimmt worden (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f., 1074); im Anhang
des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen
vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions-
und Verpflichtungslisten für Agrar- und Industrieprodukte enthalten (für
die Schweiz sog. "Liste-LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft
2, BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur
Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV
116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR. 632.10]
und Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die
Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung,
AEV; SR 916.01]).
c) Die Verteilung der Zollkontingente ist im internationalen Recht
nicht geregelt; dies ist Sache der innerstaatlichen Gesetzgebung. Das
Schweizer Recht kennt verschiedene Kriterien, nach welchen die
Zollkontingente auf die einzelnen Bewerber verteilt werden können,
so unter anderen jenes der "Inlandleistung" (Art. 22 Abs. 2 lit. b
LwG). Diese Letztere bildet den massgebenden Anknüpfungspunkt für die
Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim "Schlachtvieh und Fleisch",
indem grundsätzlich auf die "Zahl der geschlachteten inländischen Tiere"
abzustellen ist (Art. 48 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat "kann" indessen
Ausnahmen vorsehen und die Zahl der
freien Käufe ab öffentlichen Märkten (Art. 48 Abs. 2 lit. a LwG), die
Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren
(Art. 48 Abs. 2 lit. b LwG) oder die Menge bestimmter kontrollierter
Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigen (Art. 48 Abs. 2
lit. c LwG). Die Inlandleistung der einzelnen Bewerber ist dabei so
zu erfassen und zu kontrollieren, dass dasselbe (inländische) Tier
oder dieselben Teile eines (inländischen) Tieres nur einmal angerechnet
werden (Art. 48 Abs. 3 LwG). Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für
Fleisch ist in der Schlachtviehverordnung näher geregelt. Deren Art. 19
Abs. 1 lit. a sieht für Fleisch und Schlachtnebenprodukte von "Tieren
der Rindviehgattung" (ohne zugeschnittene Rindsbinden) drei verschiedene
Arten von Inlandleistungen vor, die je während der Bemessungsperiode
(vgl. Art. 17 SV) und bezüglich inländischer Tiere erbracht worden
sein müssen, um einen Anspruch zu begründen: Zu 90 Prozent erfolgt die
Zuteilung nach der Zahl der beschauten Schlachtungen (Ziff. 1), zu fünf
Prozent nach der Zahl der freien Käufe ab überwachten öffentlichen Märkten
(Ziff. 2) und zu fünf Prozent nach der Menge der Zukäufe von Nierstücken
(mit oder ohne Knochen) ab Schlachtbetrieben (Ziff. 3). Damit überhaupt
Anspruch auf einen Anteil am fraglichen Zollkontingent besteht, muss die
Inlandleistung des Betriebs das in Art. 18 SV bestimmte Minimum erreichen:
Schlachtgewicht von acht Tonnen (lit. a), 100 gekaufte Tiere (lit. f) bzw.
Zukauf von Nierstücken im Gesamtgewicht von einer Tonne (lit. g). Erfüllt
ein Ansprecher (eine) diese(r) Voraussetzungen, so bemisst sich sein Anteil
am Zollkontingent nach dem Verhältnis zwischen der gesamten rechtmässig
geltend gemachten Inlandleistung einerseits und seiner eigenen Leistung
andererseits (Art. 16 SV).
d) Die geltende Ordnung unterscheidet sich wesentlich von der früheren
Regelung: Die alte Schlachtviehverordnung vom 22. März 1989 (aSV; AS
1989 S. 588) teilte die verschiedenen Zollkontingente nach einem für
jede Warengattung fest bestimmten Schlüssel in Gruppenkontingente auf;
das Kontingent für Nierstücke und "High-Quality-Beef" kam zu 84 Prozent
den Metzgereibetrieben, zu sechs Prozent den Schlachtviehhandelsfirmen
und zu zehn Prozent den Lebensmittelhandelsfirmen zugute (Art. 13
Abs. 3 aSV in der Fassung vom 17. Mai 1995; AS 1995 S. 2054). Die
Verteilung der Kontingente innerhalb der Wirtschaftsgruppen auf die
einzelnen Berechtigten richtete sich alsdann nach deren Anteil am Total
der gesetzlichen "Kontingentsgrundlagen" (Art. 14 Abs. 1 aSV). Diese
Anspruchsvoraussetzungen waren für jede der Wirtschaftsgruppen
(vgl. Art. 8 aSV) unterschiedlich umschrieben und teilweise äusserst
kompliziert zu handhaben (vgl. insb. Art. 31 aSV). Anders als das
geltende Recht knüpften sie nicht ausschliesslich bei der Inlandleistung
an, sondern berücksichtigten für die Verteilung der Kontingentsanteile
auch die Importe. Im Bereich der Nierstücke liegt der Hauptunterschied zum
heutigen System jedoch darin, dass den Zukäufen wesentlich mehr Bedeutung
zukam: Es wurde das ganze Gruppenkontingent der Lebensmittelhandelsfirmen
nach Massgabe der zugekauften und importierten Menge verteilt (Art. 43
aSV) und immerhin noch 40 Prozent jenes der Metzgereibetriebe (Art. 31
Abs. 1 lit. b und Abs. 3 aSV).
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführer fechten die zahlenmässige Berechnung
der ihr aufgrund des geltenden Rechts zugeteilten Zollkontingente nicht
an. Dagegen rügen sie, die Gewichtung der Kriterien, nach welchen gemäss
Art. 19 Abs. 1 lit. a SV die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim
Rindfleisch erfolgt, sei ungesetzlich; sie verstosse gegen Art. 48 LwG.
Das Gesetz wolle mit dieser Bestimmung verhindern, dass Metzgereien und
Lebensmittelhandelsbetriebe von den Grossverteilern abhängig würden. Genau
dies sei aber die Folge, wenn die Zukäufe von Nierstücken gemäss der neuen
Schlachtviehverordnung nur noch mit 5 Prozent berücksichtigt würden.
Nach dem alten Recht seien über 40 Prozent des ganzen Zollkontingents
für Nierstücke und "High-Quality-Beef" gemäss den Zukäufen verteilt
worden. Dieses System habe die Parlamentsmehrheit bewahren wollen,
welche am in den Beratungen umstrittenen Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG
festgehalten habe.
b) Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht
Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und
Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich
auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat
an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat.
Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung
abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit
der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche
Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf
Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für
das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung
der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des
Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die
Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat
im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen
Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 122 II 411 E. 3b S. 416
f.; 120 Ib 97 E. 3a S. 102, je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich
prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen
lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist,
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in
den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unterscheidungen
unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE
104 Ib 205 E. 3b S. 210, mit Hinweisen). Für die Zweckmässigkeit der
angeordneten Massnahmen trägt demgegenüber der Bundesrat die Verantwortung;
es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersuchen, ob die in
der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch
zweckmässig sind (BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).
Erwägung 4
4.- a) Der Wortlaut von Art. 48 LwG ist klar: Die Zuteilung der
Zollkontingentsanteile für Schlachtvieh und Fleisch erfolgt grundsätzlich
nach der Zahl der geschlachteten inländischen Tiere (Abs. 1), wobei
der Bundesrat "Ausnahmen" nach drei zusätzlichen Kriterien vorsehen
kann (Abs. 2). Dies bedeutet, dass der Bundesrat, dort wo er es für
angebracht hält, auch eines oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen
weiteren Kriterien berücksichtigen darf; nach dem Gesetzestext ist er
dazu, wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig erkannt hat,
nicht verpflichtet. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 48 LwG ergibt
sich allerdings, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der Bundesrat
werde - zumindest punktuell - vom Regelfall (Verteilung gemäss Zahl der
Schlachtungen) abweichen und bestimmte Ausnahmen vorsehen; dies hat die
Vorinstanz übersehen.
b) In seinem Entwurf für ein neues Landwirtschaftsgesetz (Art. 46)
hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Zollkontingentsanteile für grosses
Schlachtvieh, Kälber, Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch
dieser Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung inländischer
Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169, 323). Er strebte
damit eine Vereinfachung des Systems zur Verteilung der Zollkontingente
an (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2,
BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente Regeln gelten,
was seines Erachtens am ehesten durch das Anknüpfen bei den Schlachtungen
gewährleistet war, weil deren Zahl zuverlässig erhoben werden könne. Ein
entsprechendes Vorgehen schliesse aus, dass es via
Kettengeschäfte zu Doppelzählungen und Missbräuchen komme, den
Hauptproblemen der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169 f.;
AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter würden sich die Einfuhrrechte auf die
Schlachtbetriebe konzentrieren, womit importiertes und einheimisches
Fleisch durch die gleichen Absatzkanäle fliesse, weil die mit der
Weiterverarbeitung befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den
Schlachthöfen deckten. So könne auf der untersten Verarbeitungsstufe
eine Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb und
Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik 2002, BBl 1996
IV 170). Diese Überlegungen des Bundesrats stiessen im Parlament
grundsätzlich auf breite Zustimmung. In den Beratungen konnten sich
dennoch die drei genannten Ausnahmen durchsetzen: Die Räte beschlossen,
dass neben der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die
(freien) Käufe ab öffentlichen Märkten, die Menge zugeschnittener,
eingesalzener Binden von inländischen Tieren und die Menge bestimmter
kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigt
werden können (AB 1997 N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff.,
637; vgl. oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren
weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abräumung der öffentlichen
Viehmärkte eine valable Inlandleistung gesehen, welche die Zuteilung eines
Anteils am wirtschaftlich interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum
anderen sollte den besonderen Bedürfnissen im Bereich der Trocken- und
Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis zuletzt umstritten
war demgegenüber die vorliegend interessierende dritte Ausnahmebestimmung
betreffend die Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen. Die kritischen
Stimmen im Parlament sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine
eigentliche Inlandleistung, weil der Käufer - im Unterschied zum
Besitzer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten müsse -
nur gerade bestimmte, von ihm benötigte Stücke einkaufe; es sei verfehlt,
dem Käufer hierfür Anteile am Zollkontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998
S 140 [Plattner], 343 [Schüle]; N 300 [Fässler]). Zudem bestanden -
aufgrund der Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im
Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und die drohende
Missbrauchsgefahr. Die Befürworter, welche sich letztlich durchsetzten,
wollten vor allem die kleinen und mittleren (Metzgerei-)Betriebe schützen;
diese würden nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sämtlicher
lukrativen Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst ganze
Tiere zum Schlachten
bringen (vgl. AB 1998 N 299 [Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [Büttiker]). Zudem
strebten sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile auf die
Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998 S 141 [Onken]). Ferner
sorgten sie sich um die Versorgung der Rand- und Tourismusregionen mit
Edelstücken, weil sich in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachthöfe
befänden (vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300
[Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck, dass es Sache
des Bundesrats sein würde, die Einzelheiten der Kontingentsverteilung zu
regeln, und dass ihm dabei bewusst eine grosse Freiheit eingeräumt wurde
(vgl. AB 1998 S 142 [Büttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051
[Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass der Bundesrat
völlig frei werde entscheiden können, ob er die gesetzlich vorgesehenen
Ausnahmen überhaupt umsetzen will; aus den einschlägigen Voten ergibt sich
zumindest implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion, welche
Anlass für die Ausnahmebestimmungen gegeben haben, auf Verordnungsstufe
eine den ursächlichen Anliegen entsprechende Regelung erwartet wurde.
c) Dies erscheint denn auch unter teleologischen Gesichtspunkten
das richtige Verständnis von Art. 48 LwG zu sein: Der Gesetzgeber
wollte durch die Neuregelung, wie die Vorinstanz zu Recht festhält,
primär den Unzulänglichkeiten begegnen, mit denen das bisherige System
der Verteilung der Zollkontingente behaftet war. Die Ausnahmen, welche
der Gesetzgeber für die Käufe ab öffentlichen Viehmärkten und für die
Produktion von Trockenfleisch eingefügt hat, betreffen jedoch besondere
strukturelle Gegebenheiten im Bereich der Fleischproduktion, denen, wie
die deutlichen Voten in den Räten zeigen, einiges Gewicht zukommt. Deshalb
ist ohne weiteres davon auszugehen, dass es trotz der "Kann-Formel" in
Art. 48 Abs. 2 LwG nicht vollumfänglich in das Ermessen des Bundesrats
gestellt ist, ob er diesen (klar umrissenen) Kriterien in gewissem Umfang
Rechnung tragen will. Aus systematischen Gründen muss dasselbe für die
im gleichen Zug geregelten "bestimmten kontrollierten Zukäufe" gelten,
mit welchen der Gesetzgeber eine Ausnahmebestimmung für die Nierstücke
(von Rindern) schaffen wollte.
Erwägung 5
5.- Alle drei gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen betreffen vornehmlich
Aspekte der Kalb- und Rindfleischproduktion. Demnach hatte der Bundesrat
zumindest bei der Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch von
"Tieren der Rindviehgattung" den Ausnahmekatalog von Art. 48 Abs. 2 LwG
zu beachten.
a) Er tat dies, indem er neben der Zahl der Schlachtungen zusätzlich
(im Umfang von je 5 Prozent) auch die Käufe von Schlachtvieh ab
öffentlichen Märkten sowie die Zukäufe von Nierstücken berücksichtigte
(Art. 19 Abs. 1 lit. a) und für die Rindsbinden eine eigene, von der Zahl
der Schlachtungen gänzlich unabhängige Regelung traf (Art. 19 Abs. 1 lit. b
SV). Die Beschwerdeführer, die bisher als Lebensmittelhändler an einem
Gruppenkontingent von 10 Prozent des Gesamtkontingents für Nierstücke
und "High-Quality-Beef" beteiligt waren (vgl. oben E. 2d), werden durch
die neue Regelung deutlich schlechter gestellt; weil sie offensichtlich
keine eigenen Tiere schlachten, macht ihr Anteil am Zollkontingent nach
eigenen Angaben nur noch etwa zehn Prozent der früheren Menge aus. Diese
Tatsache lässt indessen die Regelung von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV nicht
gesetzwidrig erscheinen.
b) Der Systemwechsel bei der Kontingentsverteilung ist vom Gesetzgeber
beschlossen worden, um den Schwächen des alten Rechts zu begegnen;
die stärkere Konzentration der Importe auf die Schlachtbetriebe ist
keine unerwartete Folge der Gesetzesänderung, sondern war gewollt
(vgl. oben E. 4b). Das Parlament war sich bewusst, dass dies finanzielle
Nachteile für die Wirtschaftszweige mit sich bringt, welche bis anhin dank
Gruppenkontingenten über günstige Importmöglichkeiten verfügten und diese
nun aufgrund der neuen Regelung verlieren. Indem es die Ausnahme betreffend
Zukäufe ins Gesetz aufnahm, hat es zwar den Anliegen jener Metzger und
Fleischhändler Rechnung getragen, welche keine ganzen Tiere kaufen und
schlachten lassen und deshalb keine Kontingentsanteile erhalten. Es hat
jedoch auf eine griffigere Formulierung der Bestimmung verzichtet, trotz
Kenntnis der weitreichenden Konsequenzen, welche der Systemwechsel für
diese Interessengruppe zeitigt; insbesondere hat es auch einen Antrag
verworfen, welcher das Kriterium der Zukäufe jenem der Schlachtungen
gleichstellen wollte (AB 1997 N 2050 f.). Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer sind in den Räten nie konkrete Vorstellungen darüber
geäussert worden, in welchem Masse künftig die Menge der Zukäufe für die
Verteilung des Zollkontingents berücksichtigt werden sollte. Ebenso wenig
ist erkennbar zum Ausdruck gebracht worden, dies solle ungefähr im gleichen
Umfang geschehen, wie es nach der bisherigen Regelung der Fall gewesen
sei. Im Gegenteil: Selbst die Befürworter der Ausnahmebestimmung haben
betont, dass mit deren Annahme nicht eine Beibehaltung des Status quo
bezweckt werde (AB 1998 S 139 [Büttiker], 141 [Onken]). Dem Bundesrat wurde
mit der Formulierung von Art. 48 LwG bewusst ein weites Ermessen für
die Regelung der Einzelheiten der Kontingentsverteilung belassen
(vgl. insb. AB 1998 S 142 [Büttiker]). Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG
gewährt dem Verordnungsgeber mithin sowohl unter grammatikalischen
wie auch unter historischen Gesichtspunkten einen grossen Spielraum.
Es ist alsdann Aufgabe des Bundesrats, aufgrund der ihm delegierten
Kompetenzen ein System für die Verteilung der Kontingentsanteile zu
schaffen und die hierzu notwendigen Wertungen vorzunehmen. Dabei ist
durchaus denkbar, dass eine andere Lösung, welche die Zukäufe verstärkt
oder allenfalls nicht stereotyp, sondern mit einer nach Regionen oder
nach Art der Betriebe unterschiedlichen Gewichtung berücksichtigen würde,
den Intentionen des Gesetzgebers besser entspräche. Es ist jedoch nicht
Sache des Bundesgerichts, die Zweckmässigkeit der getroffenen Regelung
zu beurteilen (vgl. E. 3b).
c) Nach dem Gesagten sprengt die streitige Verordnungsbestimmung den
Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht, auch wenn sie den Zukäufen
von Nierstücken für die Zuteilung der Kontingentsanteile nur wenig
Gewicht einräumt; eine Verletzung von Verfassungsrecht ist weder geltend
gemacht noch ersichtlich. Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.